生態風險治理數字化轉型的路徑探析

顧金喜 胡健

[摘 要]傳統生態風險治理由于觀念落后、體制僵化、利益博弈現象嚴重等問題，制約了風險治理現代化進程。

數字技術日益廣泛地應用于公共治理領域，實現數字化轉型已成為生態風險治理發展的必然趨勢。生態風險治理數字化轉型對治理理念、技術、體制、機制和模式重塑提出了必然要求，應通過完善生態數據綜合平臺、構建全流程生態風險數字治理體系及構筑多主體協同參與的數字化網絡來整合內部機制、聯動外部社會力量，以優化生態風險治理績效，確保公眾安全并滿足人民對美好生活的向往。

[關鍵詞]生態風險;風險治理;數字化治理;數字化轉型

中圖分類號：D64 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）01-0046-09

“生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題”[1]（P359）。

黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，黨的十九大提出要加快生態文明體制改革、建設美麗中國的目標，并把“污染防治”列為“三大攻堅戰”之一，凸顯當前推進生態文明建設和生態風險治理的重要性與緊迫性。

改革開放以來，我國經濟建設取得舉世矚目成就，但長期粗放型的增長模式帶來生態環境的巨大破壞，嚴重影響了我國社會主義現代化進程，降低了社會治理的有效性及人民對美好生活和美麗中國的向往。由生態環境問題引發的群體性事件也呈指數型增長，進一步激化了社會矛盾。面對高度不確定和復雜的生態風險，如何有效治理是個亟待解決的重大現實和理論問題。

隨著數字時代的到來，互聯網、大數據等信息技術的應用和發展使得生態風險治理方式發生變革，以政府主導的單一管理模式逐漸為新型治理模式取代，標志著我國對傳統生態風險治理模式的反思與修正[2]。

一、傳統生態風險治理的方式與困境

（一）傳統生態風險治理的方式

長期以來，我國實行的是以政府為主體、以運動式治理為手段、以污染治理為目的的生態風險治理模式[3]。該種模式下，政府作為生態風險治理的核心，具有合法性和絕對話語權，在生態風險治理中擁有較大的管制干預權力[4]。然而，政府作為唯一的治理主體排斥了其他社會主體的參與，導致社會組織與普通公眾在生態風險治理方面存在感低、話語權小，協同作用發揮的空間極為有限。作為合法性與強制性的載體，政府往往通過運動式治理的手段開展生態風險治理工作。運動式治理一般采用突擊的方式，簡單粗暴、效果持續時間短，對于治理權責界限的劃分并不清晰，熱衷于“一刀切”的方法謀求環境質量的短時提升。地方政府在其轄區內往往通過宣傳動員、環保督察、關閉查封的方式以完成生態治理的指標任務[5]。近年來我國部分城市出現的“煤改氣”運動，以及每逢舉辦大型國際會議集中關廠停產等措施都體現出運動式治理的特征。在治理目的上，雖然我國力圖擺脫西方國家“先污染后治理”的窠臼，但在目標設置上常將污染治理奉為圭臬，將顯現的生態問題作為治理對象，以污染治理結果為導向，某種程度上難以擺脫“先污染后治理”的路徑依賴。

毋庸諱言，傳統的生態風險治理模式在較長歷史時期中發揮過重要作用。以政府為主導的治理模式可以有效集中資源、迅速行動，彌補市場在生態風險治理中的不足。運動式治理的治理手段可以有效完成來自上級的指定任務，強化企業主體責任，提升公民環保意識，短期效果較明顯，震懾作用較強。污染治理則將資源集中于亟待解決的問題之上，能有效提高資源的利用效率，緩解生態風險中最為緊迫的問題。

然而，隨著時代發展，傳統生態風險治理因其自身固有的缺陷已不適應社會需求，成為社會經濟發展的桎梏。社會主要矛盾的變化、科技的進步、各方利益訴求的博弈使得傳統生態風險治理模式失靈，出現了治理效果欠佳、管理成本高、方式單一等問題，面臨著一些其自身難以突破的困境[6]。

（二）傳統生態風險治理的困境

1.重經濟發展輕生態保護：壓力型政治體制下地方政府的價值偏離與異化。首先，自改革開放以來，經濟建設一直是各級政府的中心工作，GDP的增長成為衡量政府工作績效的首要標準。在以經濟業績為評價指標的體系下，各級政府官員只能通過晉升錦標賽的方式實現個人發展與維護地方利益，政治晉升的性質與要求決定了各級政府行為的出發點[7]。其次，由于生態指標的難以衡量與時間要求上的長期性，地方政府往往產生短視行為，將主要精力置于經濟發展上。因此，在壓力型體制下經濟一度成為壓倒一切的政治，經濟發展的硬指標成為驅使各級政府制定政策和施政的核心動力，也成為社會的主流價值理念，而生態保護被投閑置散。價值理念的偏離和異化使得整個社會都重視經濟發展而忽略了生態保護和生態風險治理的重要性。經濟發展在創造中國速度、中國奇跡的同時導致嚴重的生態環境破壞，生態環境問題逐漸被擺上重要的公共治理甚至國家治理的議事日程。松花江水污染事件、太湖藍藻事件、連續暴發的血鉛事件均是生態風險治理失敗的案例。再次，在實際生態風險治理過程中，一些地方弄虛作假、虛假治理現象普遍存在。如寧夏靈武侵占國家級自然保護區問題，中央環保督察組在環保督察過程中發現侵占保護區的問題后，地方整改不但毫無進展，反而存在弄虛作假、故意隱瞞的情況，有愈演愈烈之勢。寧夏發改委并未采取實質性工作，為了推卸責任甚至通過撤銷總體規劃來應付整改。重經濟發展輕生態保護的理念偏差一覽無遺，生態風險治理任重道遠。

為了平衡經濟發展與生態保護之間的關系，近年來一些地方政府將生態環境保護納入績效考核體系當中，提出生態環?！耙黄狈駴Q”制，強化地方政府對于生態保護重要性的認識，緩解當前生態風險治理的壓力。

此外，有學者提出以“綠色GDP”的考核體系代替傳統的GDP考核標準，即從現行GDP當中扣除生態環境保護所消耗的成本，將生態問題納入經濟發展過程，從而提升官員對于生態環境保護的重視[7] 。然而，不論是生態環?！耙黄狈駴Q”制抑或是“綠色GDP”指標考核體系，在實際操作過程中既缺乏普遍適用性、可行性，難以推廣，又存在流于形式、“一刀切”的問題。新指標體系的納入本質上并沒有改變各級政府以經濟建設為主的思路，在我國壓力型體制下重經濟發展輕生態保護的價值理念沒有得到根本扭轉。

2.利益博弈困境：政府主導一元體制下弊端顯現。我國傳統生態風險治理實行的是以政府為主導的一元治理體制，政府在治理過程中居于主導地位。這一體制下公眾與其他社會主體參與度低，缺乏表達自身利益訴求和維護自身權益的渠道。伴隨著風險社會的到來，傳統的生態風險治理模式已經不適應時代發展。一方面，政府并不是萬能的，也會出現失靈狀況，不能解決生態環境惡化所帶來的一切問題。相反，政府在大包大攬的過程中常常出現治理手段呆板僵硬、治理效果差強人意等問題。另一方面，由于政府主導下的治理體制排斥其他社會主體的參與，公眾等社會主體對于政府制定的生態治理政策缺乏認同甚至抵制，勢必影響治理效果[8]。因此，多元主體參與的生態風險治理模式取代傳統模式的呼聲漸高。面對多元主體積極參與生態風險治理的局面，政府主導下的管理模式由于體制慣性尚未完全轉變，對各個主體和社會力量的利益訴求不能完全把握與有效調和，出現了不同社會利益主體相互博弈的局面，政府、公眾及企業之間的相互博弈格局已然形成[9]。從國家治理體系和治理能力現代化的視角出發，打破政府主導的一元治理體制是必然趨勢，然而，政府在生態風險治理中的引導作用不能改變，政府如何構建多元主體有序有效參與的生態風險治理體系并平衡不同利益主體的訴求仍然是個突出的難題。

3.治理體系僵局：管制型模式下的低效運行。一元管理模式下的生態風險治理以科層制組織結構為基礎，通過命令控制的方式化解生態風險引發的矛盾，達到生態治理之目的[10]。隨著信息社會發展與生態風險日益復雜化、多樣化、多變化，傳統生態治理模式開始失效，不能適應當代復雜化治理需求，各地政府在應對生態風險方面凸顯能力不足。

第一，管制型模式下生態風險治理主體和手段單一，社會控制和行政手段缺乏靈活性，形式主義、官僚主義問題突出，對于一些復雜的生態治理問題無從下手。如秦嶺生態保衛戰就折射出此類問題。長期以來，秦嶺北麓西安境內違建別墅問題嚴重破壞了當地生態環境，

產生了巨大的生態風險。從2003年陜西省就多次下發通知要求嚴控商業開發、保護秦嶺西安段的生態環境，但當地生態治理問題

始終未能解決，直至2018年中央直接派駐整治工作隊伍，由最高紀檢部門敦促整治，

才最終使該問題的解決步入正軌。究其原因，是地方政府在生態風險治理過程中形式主義、官僚主義作祟，囿于地方利益和權錢交易，面對檢查陽奉陰違、整而不改，拆違就是“睜只眼閉只眼，去工地做做樣子”。

第二，科學技術作為社會進步的驅動力在生態風險治理中發揮著重要作用，然而，在信息時代背景下，我國生態風險治理對于大數據、“互聯網+”技術的應用依然不足，生態數據的儲存、應用、開放不夠理想，缺乏系統性整合。不同職能部門之間尚未建立起數據共享平臺，存在明顯的數據壁壘、數據鴻溝。大多數地方政府尚未建立起系統的生態數據處理分析平臺，對于地方具體的生態狀況、生態風險模糊不清。不少地方政府由于缺乏先進的信息技術支撐，在生態風險到來之時往往處于后知后覺的被動地位，解決風險可選用的工具過少，應對能力不足。

第三，管制型治理模式強調對污染結果的控制，輕監測預警重事后治理。這一傾向使得職能部門忽視事前事中的監測預警與監管的重要性，未能見微知著、防微杜漸，往往使生態風險愈演愈烈，將過多的人財物資源投入已發生的生態風險中，造成不必要的浪費甚至付出慘重代價。政府如果沒有預見力，只能通過“治療”而不是有效的“預防”進行運作，只會造成資源浪費和治理失效[11]（P162-170）。

二、生態風險治理數字化轉型的必然性

（一）提升治理水平與建設生態文明的現實要求

習近平在全國生態環境保護大會上提出，要加快推進生態文明體制改革，提高環境治理水平。目前，我國已經提出科學系統的生態文明建設理念體系，為指導生態風險治理實踐提供了有力的理論支撐。然而，傳統生態風險治理模式下權力過于集中、監督體系不完善、風險治理水平較低等頑疾并沒有得到根本性的解決。地方政府在GDP指標與生態保護兩者相權中往往選擇經濟發展，對生態風險的重視明顯不足，造成各級政府以犧牲生態環境為代價換取經濟發展。地方政府在接受監督時“上有政策，下有對策”，以走形式搞變通的方式實施生態風險治理，應付來自上級的環保督察監管。此外，某些地方對生態環境問題和潛在生態風險置若罔聞，風險來臨之際應對處置能力嚴重不足，最終造成嚴重的生態問題，甚至引發群體性事件、激化社會矛盾，如浙江余杭中泰反垃圾焚燒事件、陜西鳳翔血鉛事件等皆折射出某些地方政府生態治理水平有待提升，治理效能嚴重不足。只有通過數字化轉型、實現智能監管，做到全方位、全領域、全過程的及時監管，才能減少此類現象的發生。實現生態風險治理的數字化轉型，不僅能夠轉變各級政府治理觀念，減少監管形式化問題，接受全方位的監督，還能轉變治理方式，提高治理水平。數字化技術的應用可以改變過去簡單的命令控制方式，靈活高效應對生態風險，及時應對突發生態危機，從而迅速解決生態問題、緩和內部矛盾，最終實現生態良好、經濟發展、人民幸福的目標，適應生態文明建設的現實需求。

（二）社會多元主體參與生態風險治理的必然要求

貝克認為，現代社會已進入風險社會，人類面臨社會制造的風險，社會充斥著“組織化不負責任”的態度，風險的制造者以風險犧牲品為代價來保護自己的利益[12]（P191）。生態風險治理領域面臨類似的問題。面對工業化、城鎮化和現代科技的迅速發展，經濟全球化時代的生態風險更加復雜多變，充滿不確定性與突發性。我國社會正處于急劇轉型之際，由生態風險引發的社會矛盾更為錯綜復雜，疊加社交媒體的影響，呈現明顯的交織疊加效應。傳統的一元治理模式在生態風險治理方面尤顯力不從心，對生態風險帶來的嚴峻挑戰無所適從。與此同時，由生態風險和治理失效帶來的一系列環境污染問題和群體性事件使公眾的環境保護意識與維權意識逐漸增強，表達出參與生態風險治理的強烈訴求。近年來迅速增長的鄰避事件說明公眾對由政府主導的一元化生態風險治理體系表達出較明顯的不滿情緒，試圖通過各種途徑表達自身利益訴求，捍衛權益。然而，在現有治理機制下，公眾缺少參與治理的發聲渠道，缺乏有序參與平臺和權益維護機制。公眾表達受阻加之參與能力不足，就會尋求非理性的方式表達利益訴求，結果造成生態風險矛盾擴大化、互聯網民意沸騰和局面失控[13]。全媒體時代，當環境群體性事件發生時，公眾借助新媒體自媒體的途徑進行組織策劃動員和表達利益訴求，進一步制造緊張情緒，造成沖突升級和網絡謠言四起。因此，轉變傳統治理模式、引入多主體參與機制，從傳統的一元主導體制向多元主體協同治理模式轉變已成為生態風險治理發展的必然趨勢。數字化轉型則是生態風險治理模式轉變題中應有之義。通過數字化轉型為公眾參與提供多元理性的參與、表達渠道，激發公眾參與的積極性，在政府提供的參與平臺上表達合理的利益訴求，為生態風險治理建言獻策，實現有效的整合。生態風險治理的多主體參與并不意味著政府責任的缺失。政府作為國家資源的分配者和社會利益的協調者必須借助大數據等信息技術及時掌握生態資源、生態資產和生態風險的具體情況，實時了解分析社會不同群體的利益訴求、潛在的生態風險并積極尋求有效的生態治理策略。只有借助數字化技術對生態領域進行整體性重塑，建構起數字化的生態風險治理體系，增強生態風險多方收集、靈敏流轉、智能處置能力，才能實現有效治理，避免因手段方式落后造成風險矛盾擴大化和災害的擴散蔓延。

（三）生態風險治理工具迭代升級的必然結果

縱觀社會歷史發展歷程，人類社會先后經歷了農業革命、工業革命和信息革命，以信息化、網絡化、智能化、扁平化、多中心化為特征的社會技術形態的變遷決定了國家治理方式轉變的必然性，“數字政府治理”成為公共管理領域的必然發展趨勢[14]。

數字政府的建設意味著治理理念、價值、模式、工具、規則、資源等要素的全面數字化，以互聯網、大數據、人工智能為代表的信息技術為新的政府治理體系的轉變奠定了技術基礎。隨著風險社會的到來，時代變遷對生態風險治理模式及其治理工具的迭代升級都提出了新的要求。生態風險的復雜性與不確定性要求新的治理工具必須靈活多變，必須系統、協同、整體、科學、高效，以應對紛繁復雜、交織疊加的風險矛盾。大數據、云計算、“互聯網+”因其獨特優勢成為生態風險治理工具未來發展的必然選擇。

1.數字技術順應信息革命發展趨勢，拓展了政府生態風險治理工具包。

信息化、數字化、智能化的治理手段顛覆了傳統治理模式，能有效促進政府實現高度人機互動、智能化運作。生態風險治理的數字化轉型通過應用大數據、人工智能等數字技術，建立起多層次多領域全范圍縱橫一體的現代風險治理體系和靈敏的反應機制，賦予政府更多可選擇的新穎的生態風險治理方式，提高了生態風險治理的能動性與靈活性，實現了政府治理模式的深刻革命。

2.數字技術的應用有助于破解傳統治理模式困境，提高風險治理效能。數字技術在數據的收集、分析和處理方面擁有天然優勢，它能夠為決策者在生態風險分析時提供科學的依據，制定出更加科學合理的政策。智能信息技術的應用可以監測迅速變化的生態環境，以整體之勢進行多維度數據分析，及時掌握生態風險的出現原因、擴散區域及發展態勢，為決策者提供不斷更新的數據支持[3] 。數字技術帶來的實時監管，對于管轄地區的相關環境指標變化一目了然，政府的治理效能也隨之精準化、智能化、全局化。政府在問題初現時就可以及時預警相關主體、反饋生態風險信息，這樣既能實現柔性治理，又能防微杜漸，實現損失最小化。

3.數字技術作為多主體參與機制的技術支撐，是政府聯動社會的載體。大數據、人工智能等技術能夠實現跨界融合，將信息技術與各個社會領域聯系起來，做到各個行業互聯互通[15]。政府只有借助數字技術搭建全方位的溝通平臺，才能保證其他社會主體有序參與，形成協同治理的格局。

三、生態風險治理數字化轉型路徑——以浙江省為例

生態風險治理數字化轉型重點在于加快生態數據基礎設施建設，構建整體協同的內外聯動機制，通過完善生態數據綜合信息平臺、構建全流程的生態風險治理體系和構筑多主體協同參與的數字化網絡推動生態風險治理模式轉型升級和治理效能提升，最終實現生態風險治理體系和治理能力現代化。近年來浙江積極探索數字政府建設和生態治理數字化轉型并取得了一定成效，本文結合浙江具體實踐分析生態風險治理數字化轉型的現實路徑。

（一）完善生態數據綜合信息平臺

生態風險治理的關鍵在于對迅速變化的生態數據、生態風險要素進行收集、存儲和分析，建構并完善生態災害鏈綜合監測和風險早期識別體系，以便實時、在線監測生態環境風險，并實現對生態風險信息的智能歸集、智能流轉、靈敏反應和及時處置，預防預測預警，化解潛在的生態風險，從而把災害損失降至最低程度。完善生態數據綜合信息平臺，為生態風險治理提供基礎支撐是實現生態風險治理數字化轉型的前提。

1.打造全領域全覆蓋的生態數據平臺。信息時代已有的生態數據資源無法滿足日益增長的生態風險治理需求，需要打造綜合性的生態數據平臺，實現數據覆蓋橫向到邊、縱向到底。橫向上，生態數據的采集統計要及時更新指標體系，突破傳統生態風險領域，進行生態數據庫的實時擴充，以求可利用數據的綜合性全面性，如采納環境應急、環境污染訴訟、新能源使用等新興內容擴大范圍?？v向上，加強對地方、重點區域、敏感區域數據的實時監測，反映地方生態風險的特殊性與重要性。如浙江生態環境部門以數字化轉型撬動生態環境主題庫建設，基于數據資源基礎設施體系實現了多領域多層級多部門生態要素全覆蓋，既包括基本的生態環境保護要素，如水污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治、污染物排放等基礎要素，也涵蓋了農業農村污染、核與輻射管理等新內容。此外，以大氣質量為例，浙江通過開發浙江環境地圖，建設應用浙江生態環境保護綜合協同管理平臺，在全省一半以上城市建成“清新空氣示范區”，數據收集具體到每一個站點，實現了生態風險數據歸集的縱向到底、橫向到邊。

2.拓寬生態數據共享開放渠道。傳統生態風險治理模式下，數據流動相對閉塞，生態數據利用效率較低。因此，擴大生態數據開放共享的渠道，讓數據“跑起來”成為完善生態風險數據綜合平臺的應有之義[16]。首先，要打破各部門間的信息壁壘，實現數據的互通共享，避免政府重復收集數據和重復建設數據庫。地方政府可以借助云平臺搭建數據共享中心，納入不同部門的數據資源，數據能夠在不同部門、層級和區域間高效流動，實現數據的整合與共享[17]。其次，加大數據向外開放的力度。生態數據不是屬于某些部門的私有財產，而是全社會都應掌握的重要資源。政府部門應根據社會需求有序地向公眾、企業提供必要的生態風險數據。近年來，浙江依托大數據建設和數字化轉型已完善了全省數據開放平臺和開放網站，共開放9525個數據集，41990項數據項，208017.97萬條數據，實現了數據的“應開放、盡開放”。生態環境領域共開放了113個數據集，包括地表水環境質量月報信息、設區城市環境空氣質量自動檢測信息、污染源基本信息等內容，公眾可從生態環境廳官網上實時了解相關內容。

3.構建生態數據長效利用機制。從邏輯上分析，生態風險數字化轉型不僅需要扎實的數據基礎和高度的數據開放，還需要注意數據利用的效度問題。為了有效治理生態風險，必須將生態數據融入生態風險決策中，提高決策的科學性精準性。同時應進一步激發市場活力，發揮企業作用，推動企業利用開放數據進行應用創新，服務生態風險治理。2020年11月，浙江正式掛牌成立了數字創新實踐基地，依托多年積累的公共數據資源推進數據開放應用的創新工作，力爭喚醒更多“沉睡”數據，提高人民的滿意度和獲得感。數字創新基地的建設就是通過充分發揮市場作用實現數據資源的長效利用，從而服務經濟發展與生產生活，推動數字政府與數字社會、數字經濟融合。因此，在生態風險治理領域，數據要有效利用起來，服務于政府生態風險治理、企業安全生產和社會平安生活。

（二）構建全流程的生態風險治理體系

傳統生態風險治理忽視了事前防治的重要性，容易造成生態風險預警遲緩、決策失靈。實現生態風險治理數字化轉型，關鍵在于依托數字技術前移治理重心，實現生態風險事前事中事后有序銜接，重塑生態風險治理流程。

1.加強事前預防預測預警，提高先期處置能力。首先，通過污染源在線監測、圖像分析、云計算等數字技術的運用，提升生態風險的發現、靈敏反饋和預報預警能力。其次，實現全方位實時在線監測，借助垂直立體監測、網格化加密等數字監測技術編織嚴密的風險監測網絡，將監測范圍擴展至重點區域、風險區域、敏感區域，從不同層面、不同領域全面反映生態風險狀況，形成多維度監測體系。再次，強化對前端生態風險治理中出現的問題及時評估反饋，適時進行調整。通過數字技術完善包括預警機制、權責體系、聯動機制、共享機制在內的一系列制度，做到關口前移、重心下移，實現生態風險治理的前瞻性、預見性、主動性。從實踐層面來看，浙江近年來已逐步實現了對生態環境質量和生態風險的全方位監測，推動了生態風險監測的數字化轉型。從浙江生態環境廳官網上可以清楚地看到環境空氣質量，包括空氣質量自動數據（AQI實時數據、AQI日數據、PM2.5實時濃度、PM2.5日均濃度）、清新空氣信息發布及重污染天氣應對預警;水環境質量，包括地表水水質、飲用水源地水質;污染源自動監測信息，包括廢水、廢棄物、VOC等污染監控指標。

2.強化事中風險精準智控，提升風險治理效能。生態風險決策是生態風險治理的關鍵環節，要實施生態風險精準智控，提高風險決策效能。依據大數據云平臺、數據應用管理平臺等數字技術整合碎片化信息，分析預警來源，對生態風險引發的群體性事件進行輿情分析，從而提高生態風險決策科學性，提升生態風險應急處置能力，緩解社會矛盾[18]。2020年8月浙江發布的《關于建立健全環境污染問題發現機制的實施意見》，致力于未來兩年內運用大數據分析等數字手段初步建成問題發現查處體系，做到及時發現環境污染問題、精準溯源，從而有效幫助政府實施精準智控。如建立溯源基礎數據庫，推進工業園區智能溯源管控;完善區域環境監測體系，補齊重要監測站點;強化大數據分析研判，提高數據分析能力，為提升風險治理效能奠定技術基礎。這既是生態風險治理數字化轉型的必然要求，也是提升治理效能的必然路徑。

3.完善生態風險治理機制，增強風險防控能

力。打好污染防治攻堅戰的關鍵在于統籌生態風險治理全過程，及時發現問題，查漏洞補短板。因此，有必要對治理機制進行反思與重構。首先，完善行政問責制度，增強生態風險治理的執行力。浙江主要通過建立環境污染問題風險預警圖評價方法來量化評價地方政府環境污染問題發現職責，以約束機制壓實責任并增強地方政府的風險防控能力，對生態問題嚴重的地區持續跟蹤問效問責。其次，健全數字技術應用體系，提升風險預防化解能力。近些年，浙江不斷健全生態風險治理數字技術應用機制，總結生態風險治理數字化轉型經驗，提出要強化人工智能、遙感等新技術應用、開發數字技術應用新場景，將污染源自動監測數據直接應用于執法，完善監管制度;強調提升執法裝備水平，配置無人機、揮發性有機物（VOCs）快速檢測儀、水質測定儀等現場執法取證設備，建立完善執法裝備調度制度。通過新技術手段不斷強化生態風險治理數字技術的應用，優化整合各類數字資源、數字技術，依靠數字科技提高生態風險治理的科學化、專業化、智能化、精細化水平，取得了顯著的成效。

（三）構筑多主體協同參與的數字化網絡

生態風險治理向數字化轉型，既要完善內部機制，也要打通外部渠道，做到內外聯動才能有效應對生態風險。政府在進行生態風險治理數字化建構時不僅需要鞏固治理技術、重塑治理流程，還需要對治理模式進行數字化創新（見圖1）。因此，改善社會主體參與機制，拓寬數字化參與渠道，為社會參與提供硬性制度保障成為構筑多主體協同參與的數字化網絡的題中之義。

1.拓寬信息獲取與表達渠道。通過獲取開放的生態信息，有助于全社會清晰認知生態資源、生態資產和生態風險概況，增強全社會生態風險治理能力。首先，完善信息公開制度，加大數據開放力度，借助數字技術實時發布生態信息，實現從靜態公開、結果公開、線下公開向動態公開、過程公開、在線公開轉變，滿足社會、公眾獲取生態信息資源的需求，成為生態治理數字化協同體系建設的必然要求。浙江通過生態環境保護綜合管理協同平臺為社會實時發布生態環境信息，從生態環境廳網站可實時了解環境空氣質量、水環境質量等信息，掌握全省、各設區市及重點區域的生態內容。其次，通過數字技術拓寬社會主體參與表達渠道，引導社會有序參與。“五水共治”以來，浙江在社會關注和公眾積極參與表達的情況下，實現了全省水環境的明顯改善。2019年全省共收到黑臭水體整治公眾監督舉報信息124條，按期辦結124條。昔日“臭水溝”變成“后花園”，周邊群眾獲得感和幸福感明顯增強。

2.搭建數字協同治理體系。數字協同治理體系的建設要求政府改變以自我為中心的傳統觀念，將其他社會主體納入治理體系中，積極引導并發揮公眾、企業、社會組織的作用。相較于政府，其他社會主體在生態數據的收集、環境污染監督、協商治理方面具有不可替代的作用，通過數字技術建立社會多維資源儲備庫整合其他社會主體的資源，可發揮其獨特優勢[10] 。如發揮社會公眾在環保監督方面的優勢、社會組織在生態環境方面的專業性、企業在市場化環保工作中的作用，對數字協同治理體系建設尤為重要。

實行生態治理合作模式，開展多邊合作，是有效生態治理的經驗。運用數字技術將不同社會主體納入生態風險治理，既能實現治理的有效性、提高政府績效，將政府從瑣事中解放出來，把精力集中于生態風險的宏觀治理上，保證生態系統、生態治理的穩定性，又能提高生態風險治理效能。

3.完善協同治理的數字監督機制。生態風險治理涉及主體眾多，利益錯綜復雜，如果不能實現有效監督，協同治理過程中將不可避免地出現社會惰化現象，降低多主體協同參與的效能[19]。奧斯特羅姆認為，如果一個人能多次違規而不被發現，會導致一個偶爾的違規者增加違規頻率，顯然，隨著未被發現的違規行為的增加，公共池塘資源的條件會變得更糟，其他人增加違規行為的可能性也會變得更高[20]（P279）。因此，要依托數字技術，以“互聯網+監管”為支撐，完善協同治理的數字監督機制，實現對治理主體的全面監督，杜絕違規行為的增加。目前浙江生態環境保護綜合管理協同平臺已構建起全方位的生態風險監督機制：生態環境保護部門可直接通過查詢系統及其移動端數據，實時了解污染風險預警、異常警報等信息;排污企業根據排污許可制、企業自行監測及信息公開辦法，在浙江省重點排污單位自行監測信息公開平臺上公開其自行監測結果及信息;任何普通公民都可以在浙江省環境保護廳官網通過廳長信箱、12369平臺、網上咨詢、網上投訴、網上建議、民意征集、在線訪談等方式就生態問題實時監督，投訴建議。浙江借助數字技術加強監督制度，實現了有效的生態風險數字監督。

四、研究結論

“生態興則文明興”。在十九大報告提出的三大攻堅戰中，生態風險治理是打好防范化解重大風險攻堅戰的重要內容，又與污染防治攻堅戰密切關聯，凸顯其重要性、緊迫性。實現生態風險治理數字化轉型，既是順應大數據時代政府治理方式轉變的必然要求，也是提高政府治理能力的必然路徑。

實現生態風險治理數字化轉型，各級政府必須通過價值重塑、技術鞏固、流程再造及模式重組實現治理創新，從而提升政府績效，實現有效治理，提高人民的安全感、幸福感與獲得感。生態風險治理數字化轉型既要強化數字技術的應用，重塑生態風險治理的體制機制，也需整合治理體系、實現多元社會主體協同治理。

（一）完善生態數據基礎數據庫建設，夯實生態風險治理基礎

生態風險基礎數據庫要囊括基本生態要素、風險要素，實現風險數據覆蓋橫向到邊、縱向到底，特別是要強化重點區域與敏感區域的數據歸集，反映地方生態風險特征，為地方生態風險治理提供數據支撐。層級政府間、橫向職能部門間必須拓寬生態數據開放共享渠道，破解信息壁壘與信息孤島問題，實現數據在層級、部門與區域間的互聯互通、共建共治共享，實現縱向橫向一體化和系統整合，提高數據開放共享程度，為全社會使用生態數據搭建綜合性平臺。生態風險治理數字化轉型必須構建生態數據長效利用機制，提高數據資源利用率，發揮市場在數據應用創新領域的優勢，加大數據開發利用力度，推動生態風險數據與數字經濟、數字社會有機融合，提升生態風險系統治理水平。

（二）構建全領域全過程全鏈條全覆蓋的生態風險數字治理體系

首先，加強事前預防預測預警，借助數字技術強化風險預警與監測能力，完善應急預案體系建設，提高政府生態風險先期治理能力。其次，提升各級政府事中風險治理效能，實現精密智控，通過生態數據綜合平臺、web2.0、移動互聯網、人工智能等手段增強生態風險感知、研判、智能流轉、靈敏反饋、預測預警和應急處置能力，保證生態風險決策的實時性、科學性與有效性。最后，生態風險治理數字化轉型必須重構生態風險治理體制機制，進行制度重構與反思。各級政府必須完善行政問責制與制度評估體系，落實地方政府生態風險治理責任，增強生態風險治理執行力，強化制度體系建設，提高制度運行的規范性、科學性與高效性，實現生態風險治理關口進一步前移、重心進一步下移。

（三）對生態風險治理模式進行迭代升級，實現整體智治

首先，通過綜合信息平臺、大數據、人工智能、移動互聯網等數字基礎設施的擴張和技術實現風險治理技術的迭代升級。其次，堅持“人民至上、利民為基”，通過大數據技術構筑多主體協同參與的數字化網絡體系，將社會多元力量納入生態風險治理結構體系。各級政府必須健全信息公開制度，拓寬社會主體的信息獲取與表達渠道，保證公眾的知情權、參與權、表達權與監督權。

最后，完善數字協同治理體系，發揮不同社會主體在生態風險治理中的特定作用。生態風險治理數字化轉型必須以“互聯網+監測監管”為支撐，實現治理主體的立體多維參與，充分激發多元主體協同治理效能，基于數字技術以整體之勢最終實現生態風險治理的整體智治。必須明確的是，

生態風險治理數字化轉型要走出“技治主義”的誤區，數字技術只是服務于生態風險治理的手段和工具，不能過于迷信和盲從。生態風險治理只有實現理念、技術和體制的有機融合，才能實現治理能力和治理體系的現代化。

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責任編輯：陳文杰

The Paths for Digital Transformation of Ecological Risk Governance

Gu Jinxi， Hu Jian

Abstract：

Due to these problems， such as backward concepts， rigid systems， and severe influence of interest games etc.， traditional ecological risk governance has restricted the process of risk governance modernization. The digital technology has been increasingly widely used in the field of public governance， and its an inevitable trend for ecological risk govenance to actualize digital transformation. The digital transformation of ecological risk governance is bound to remolding governance concepts， technologies， systems， mechanisms and models. It is necessary to integrate internal mechanisms and link external social forces by improving the comprehensive platform of ecological data， structuring a digital governance system of ecological risk of the whole process and building a digital network with multi-agents participation， so as to promote the performance of ecological risk governance， ensure public safety and meet peoples yearning for a better life.

Key words：

ecological risk， risk governance， digital governance， digital transformation

收稿日期：2020-11-15

作者簡介：

顧金喜（1979-），男，浙江臺州人，中共浙江省委黨校（浙江行政學院）公共管理教研部副主任，教授，浙江杭州 311121;胡 ?。?996-），男，安徽蕪湖人，中共浙江省委黨校（浙江行政學院）公共管理碩士生，浙江杭州 311121

本文為國家社科基金項目“新媒體時代環境群體性事件的動員和預防治理機制研究”（批準號17BSH086）的階段性研究成果。