京津冀地區大氣污染協同治理的實踐困境及其破解路徑

李珒 包曉斌

摘 ? 要：協同治理是跨越單一主體邊界的治理活動。京津冀地區大氣污染協同治理有效利用了先決條件，確立了協同驅動因素與主體銜接機制，構建了職責明晰的內部治理結構，實現了中央政府主導的橫向合作的協作過程。同時，也存在著如下問題：協同組織的結構性效能發揮有限;協同主體的多元參與和協同形式的多樣性不夠;協同主體致力于協同的主動性不足;協同治理效果的可持續性有所欠缺。為推動京津冀地區大氣污染協同治理，應推進京津冀經濟社會發展一體化，優化協同環境;充分利用京津冀地區的區位優勢，突出協同治理特色;優化協同結構，強化整體功能;創新協同形式，提高協同效率。

關鍵詞：協同治理;大氣污染治理;京津冀協同發展

中圖分類號：D630 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）02-0146-10

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這一矛盾在環境領域突出表現為人民對優質生態環境的需求日益增加與供應不足之間的矛盾。早在2014年，國務院發展研究中心“中國民生指數研究”課題組完成的《中國民生指數環境保護主客觀指標對比分析》報告就指出：環境治理績效存在兩個反差：一是“污染物減排數據與環境質量的反差”;二是“環保工作績效與公眾感覺的反差”。出現反差的原因在于“中國的環境質量變化趨勢穩中有好但改善緩慢，人民群眾對環境質量的需求速度在快速上升”[1]。

近十年來，我國區域（尤其是聯防聯控重點區域）的大氣污染協同治理績效在穩步提升，但其提升幅度在縮小[2]，且多呈現以重大事件應對為導向的運動式治理特征。在某些特定時間段，大氣污染物濃度的大幅下降讓區域大氣污染協同治理的有效性備受稱贊[3]。但這些重要時間節點之后，大氣污染物濃度和污染預警的再返場及其在時間上的延續性和常態化又使得區域協同治理績效的可持續性受到一定質疑[4]。

中央政府和各地方政府為重點區域環境問題的解決和改善做了大量工作，出臺了許多行之有效的政策。我國環境問題的解決應立足環境治理實際和治理實踐，充分發揮我國的制度優勢，走出一條中國特色環境治理路徑。協同治理強化了政府部門之間和地方政府之間的合作行動，最容易體現我國集中力量辦大事的制度優勢，是解決我國環境問題的有效路徑。本文立足于協同治理的基本框架，對京津冀地區大氣污染協同治理實踐進行系統反思，以期尋求區域環境治理的解決之道。

一、協同治理的理論演進

“協同治理”是跨越單一主體邊界的治理活動，已成為公共管理領域研究和實踐的重要內容。自20世紀80年代初現于物理學家筆下[5]、經由治理者們在實踐中的運用和推廣，公共管理中的協同治理理論發展大致經歷了兩個階段。

第一個階段主要是對協同治理的概念界定和框架內容的構建。學者們對協同治理的概念尚未有定論，但均試圖從協同治理的主體、途徑（過程）、結果等環節進行剖析。一般而言，依據參與主體的不同，協同可分為微觀和宏觀兩個層面，微觀層面聚焦于政府內部部門，宏觀層面則將政府視為一個整體，關注其與企業和社會主體之間的協同行為和關系[6-7]。就協同途徑而言，Thomson認為，協同的途徑是通過“正式或非正式談判”[8];Bryson等認為，協同的途徑是“兩個或以上政府部門通過信息資源共享、實力互補和共同行動”來實現協同目標[6];Ansell & Gash則認為協同的途徑是“吸納各利益相關者共同參與并同意集體決策”的過程[9]。雖然不同學者對協同實現手段的界定不一，但其共性在于均強調了該途徑的非強制性參與和共識目標的達成。這一階段，學者們也開始關注協同治理的條件問題。協同治理條件包括一般性外部先決條件和初始條件。前者包括公共問題的復雜性、客觀資源條件等外部環境因素，后者則更加聚焦于協同的內部條件，包括制度環境影響下協同主體間關系（依存度）、主體對于協同目標的共識和認可、主體過去參與協同的實踐經歷、在此之上的領導關系（可被理解為處于領導地位的主體的領導力）等。對于初始條件所著重關注的主體間關系，部分文獻也專門予以關注，探討了通過權力的部分出讓而組成協同組織的“分權式”與“集權式”協同結構的區別及其有效性。協同治理理論早期的分析框架更加關注協同的內外部條件，但相對弱化了這些條件與最終的協同結果之間的因果關系。

在第二個階段，協同治理的內部條件和協同結果之間的關系問題成為研究的重點。Emerson等提出的協同治理框架將協同系統擴展至更加宏觀的環境中，將資源條件、政策與法律框架、政治與權力條件等因素納入協同的決定因素，并將領導力、主體間的依存度等因素從協同系統環境中剝離，整合成為影響協同的內部動力源——有原則的參與、共同動機的引導、共同行動的能力，并將其與外部環境構建起了有機鏈接，進一步明確了內部動力因素與外部環境之間的關系，以及對最終協同結果的影響機制，闡明了此前所弱化的因果關系[7，9]。

多年來，學者們基于協同治理視角探索新時期政府管理和社會治理的新方法，在各國的實踐中豐富著協同治理理念的應用情境和領域。其中，區域合作尤其是區域環境治理獲得了較多關注。區域內各協同治理主體的行為邏輯是學術界所關注的一個重要因素。協同是各主體通過協商后產生的行為，協商的過程便是各主體的博弈過程[10]，反之則是仍維持各轄區利益的最大化。因此，各主體的行為邏輯及其產生原因便成為影響博弈結果、左右協同成功與否的關鍵。例如，分權式的協同結構也帶來了政府間的競爭，使得政府有時會忽視短期內有礙于經濟發展的環境整治。Maler發現，政府間合作的受益方是整個區域[11]。區域內各不同主體之間的經濟發展、治理能力、技術水平等方面存在差異，并非區域內的全部行政區均能在協同之后獲取比不協同時更多的收益。這是在某些時候部分地區政府不選擇協同行為，或者區域協同治理失效的原因。

對現有理論框架所共同關注的內容進行整合，可得到本文的基本分析框架（見圖1，下頁），主要包括先決條件、初始條件、協同結構、協同過程和協同結果。協同條件一般指外部環境，如問題的復雜性與協同行為的適用性、客觀資源條件等;初始條件指內部的協同驅動因素與主體鏈接機制，如對于協同主體的明確、協同目標的共識、權威文本的宏觀架構、主體間的依存度、領導力等，多通過制度環境所塑造;協同結構指協同的組織載體;協同過程主要包括交流機制、參與方式等;協同結果可能是成功，也可能是失敗[12]。這些要素自成體系卻又相互關聯，共同決定了協同結果。

針對我國區域大氣污染協同治理實踐中的具體問題，學者們進行了諸多探索和分析，內容包括區域大氣污染協同治理的路徑選擇[11]、大氣污染協同治理的有效性[3]、區域大氣污染協同治理機制的優化途徑[13]，等等。這些分析對于我國區域大氣污染協同治理具體問題的解決具有較強的針對性，有著重要的理論和實踐意義，但它們忽略了對區域大氣污染協同治理的全面系統分析。

二、京津冀地區大氣污染協同治理的實踐探索與成效

京津冀地區大氣污染協同治理實踐開展了十余年。2010年，國務院辦公廳轉發環境保護部等《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，強調京津冀是開展聯防聯控工作的重點區域，要“建立統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調的區域大氣污染聯防聯控工作機制”。近十年來，京津冀地區大氣污染協同治理的理念和要求不斷出現于中央文件之中。中央發布的專門針對京津冀地區大氣污染治理問題的文件就有十余個①。這些文件對京津冀地區大氣污染協同治理進行了規范。在中央政府和區域內各省份共同努力下，京津冀地區大氣污染協同治理取得了顯著成效。

（一）有效利用了先決條件

京津冀地區大氣污染協同治理的先決條件是由該區域大氣污染問題的復雜性、協同行為的適用性、客觀資源條件所決定的。第一，京津冀地區大氣污染問題較為嚴重，且污染擴散具有無序性。伴隨著城鎮化和工業化的推進，京津冀、珠三角、長三角等城市群得以形成，與此同時也產生了區域污染問題。其中，重工業產業較為集中的京津冀地區成為大氣污染最為嚴重的區域之一。污染擴散的無序性及其與傳統行政區劃的不匹配使得傳統環境屬地治理的弊端凸顯。第二，主體協同應對大氣污染成為區域污染治理的必要措施。大氣污染有著跨域傳輸的特點。京津冀三省市地理位置交織，且京津冀地區北部海拔較高，東部和南部地勢平坦，西北部山區不利于大氣污染的擴散，因而污染物較易在京津冀地區集聚。第三，京津冀地區的區位優勢使其獲得了較多的中央關注。這一關注亦可被視為京津冀地區大氣污染協同治理的重要資源，有助于更加高效地調動區域內主體參與協同的積極性，迅速推進協同進程。大氣污染成為京津冀地區共同關注并亟待解決的問題，協同共治成為必然選擇。同時，京津冀地區之間的府際關系以及我國特有的中央統一領導優勢等條件，為京津冀地區大氣污染協同治理提供了重要的先決條件。在京津冀大氣污染協同治理實踐中，中央的頂層設計和制度安排得到了京津冀地區內各地方政府的積極響應。

（二）確立了協同驅動因素與主體銜接機制

京津冀地區大氣污染協同治理實踐具有明確的主體、明確的共識性目標、明晰的主體間關系和確定的領導力，確立了協同治理的驅動因素和主體銜接機制。

明確的主體要素是協同治理實踐得以實現的基本前提。2010年國務院辦公廳轉發的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》明確提出了京津冀地區大氣污染聯防聯控的概念。2013年國務院印發的《大氣污染防治行動計劃》提出建立“京津冀地區大氣污染防治協作機制”，界定了“協作機制”的基本框架，明確了參與者——由區域內省級人民政府和國務院有關部門參加。在中央后續下發的多數文件中，京津冀地區的主體要素均沿用了這一表述。

共識性目標是協同治理主體的內在需求。區域內各省市面對著共同的環境問題，需要改變傳統的屬地治理方式，實現統一協調行動。京津冀地區大氣污染協同治理實施前，各省市的治理方式是屬地治理，缺少統一的行動和協調措施。盡管多年來三省市做了大量工作（三省市從20世紀90年代起就通過車輛限行、煤改氣等措施進行大氣污染物排放整治），但并未取得令人滿意的效果，對大氣污染問題的解決自然成為其共識性目標和要求。2011年印發的《國家環境保護“十二五”規劃》和《國務院關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》明確了大氣污染區域聯防聯控的目標和措施。在2010—2020年下發的多數文件中，均有對京津冀地區大氣污染協同治理具體目標的明確，這些目標成為京津冀地區協同治理主體共同行動的驅動因素。

在京津冀地區大氣污染協同治理實踐中，協同主體的地位是平等的。這是因為，京津冀地區大氣污染協同治理的組織是由中央政府發起的。例如，《京津冀及周邊地區2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》明確“以北京、天津、河北、山西、山東、河南省（市）人民政府為主體責任，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組協調推進”。京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組（2018年調整為“京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組”。由于其在更長時間內被稱為前者，因而本文沿用這一名稱，后文簡稱為“協作小組”）有多個中央部門參與，一定意義上代表著中央政府并行使協調職能。中央政府是京津冀地區大氣污染協同治理的動力源，通過機制的成立、政策的實施，推動京津冀地區內各省份形成協同治理的合力，為這一協同實踐創造初始條件。

京津冀地區大氣污染協同治理的初始條件特點鮮明，協同主體在中央領導下結成了伙伴關系，促成了協同組織目標的明確、主體間統一行動和政策執行的高效率。

（三）構建了職責明晰的內部治理結構

在京津冀地區大氣污染協同治理組織中，協同的結構性表現在權力和職責分配的結構性之中。參與協同組織的主體要素包括了區域內的七省（區、市），同時包括了環境、能源、財政、發展改革委等中央部門。協同的組織機構是“協作小組”，此外還設置了專家委員會。為了便于對“協作小組”成員結構進行理解，根據職能定位，我們可以將“協作小組”成員進行分類：將區域內七省（區、市）稱為責任主體，中央部門稱為職能主體，“協作小組”稱為領導主體，專家委員會稱為參謀主體。

協同組織的不同成員有不同的分工，從而形成了京津冀地區大氣污染協同治理組織的內部協同機構。“協作小組”受中央政府委托負責“協調推進，分解任務，落實責任”;“環保部負責統籌協調，會同有關部門對空氣質量改善目標和重點任務完成情況進行考核，指導督促各地大氣污染治理和重污染天氣應對落實”;“省（市）人民政府為責任主體”。京津冀地區大氣污染協同治理的轄區治理行為分權結構體現了權力分工與集中相統一、空間分權與職能分權相統一的特點。

（四）實現了中央政府主導的橫向合作的協作過程

協同結構決定了協同過程。協同過程是協同主體之間的互動過程，是協同結構的動態表現。京津冀地區大氣污染協同治理的協同過程可以從兩個方面來理解：一是協同過程中的主體互動關系;二是協同的內涵，因為協同本質上是協同主體間的互動[10]。

從京津冀地區大氣污染協同治理的主體間互動關系來看，主要體現在兩個層次：一是協同治理的責任主體、領導主體、職能主體之間的互動關系。京津冀地區大氣污染協同治理中的主體互動是以中央政府及其委托的“協作小組”為核心的。“協作小組”負責“協調推進，分解任務，落實責任”。同時，通過會議形式和其他方式了解、收集責任主體的信息建議，形成決策部署。這一層面上的互動主要是自上而下的。二是責任主體之間的互動。從理論上講，責任主體之間的互動是協同治理的主要關系[10]。京津冀地區大氣污染協同治理主體之間的互動是在“協作小組”的主導下實現的，體現了協同治理統一行動的嚴格性特點。例如，2015年5月，“協作小組”在第四次會議上通過了《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2015年重點工作》，劃定了包括北京、天津、廊坊、保定、唐山、滄州六個城市在內的京津冀地區大氣污染防治核心區域，并開展結對合作（北京結對廊坊、保定，天津結對滄州、唐山）。北京市在2015年和2016年分別支持河北4.6億元、5.02億元。2017年4月，京津冀三地聯合發布了環保統一標準——《建筑類涂料與膠粘劑揮發性有機化合物含量限值標準》。

京津冀地區大氣污染協同治理主體之間協同內涵較為豐富。2010年國務院辦公廳轉發的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》提出了這一內涵，包括“統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調”。2011年國務院印發的《國家環境保護“十二五”規劃》提出，要“充分發揮環境保護部際聯席會議的作用，促進部門之間協同聯動與信息共享”。2013年發布的《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》指出，要“研究協調解決區域內突出環境問題，并組織實施環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施”（這一點在2015年、2017年的文件中予以了重申）。在具體協同治理實踐中，京津冀地區大氣污染協同治理主體之間的互動內涵更為廣泛，主要包括以下方面：統一目標、規劃和標準的制定;統一監測的實施和信息共享;聯合執法和共同預警應對突發事件;財政政策的實施和產業結構的調整;等等。當然，這些協同內涵的實施一般要經過中央政府的批準和認可。

總體上看，京津冀地區大氣污染協同治理實踐體現出如下特征：一是強有力的中央權威和“協作小組”的權威;二是嚴格的政策落實和統一行動。從效果上看，京津冀地區大氣污染協同治理的成效較為明顯。

三、京津冀地區大氣污染協同治理的實踐困境

京津冀地區大氣污染協同治理組織具備了較為完整的條件，內部協作結構和主體關系結構亦較為清晰，其協同治理取得了明顯成效。從協同治理的基本理論出發考量京津冀地區大氣污染協同治理實踐，可以發現仍然存在一定問題和進一步完善的空間。我們認為，問題主要包括協同治理主體自身的主動性、互動關系的秩序性及其結構性效能的發揮等方面。

（一）協同組織的結構性效能發揮有限

協同組織的依據在于其內部組織結構產生的整體性功能。協同組織的整體性具有一定的排他性。京津冀協同治理組織在其效果上取得了良好成效，但應看到這些成效更多是中央政府組織的結果，而不是協同組織自身功能發揮的結果。

2010年以來，國務院下發的涉及京津冀地區大氣污染協同治理的文件有數十個，其中京津冀地區大氣污染協同治理占據較大篇幅的文件有13個，針對京津冀地區協同治理的專門性文件有7個。2013—2015年召開的6次專門會議均有多個中央部門的代表參加，其中3次有負責相關工作的國務院副總理參加。《京津冀及周邊地區2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》中明確由環保部、發展改革委、工信部等十部門參與組織協調工作。國家相關部門的參與體現了中央政府對京津冀地區大氣污染協同治理的重視，一定程度上也反映出京津冀地區協同治理組織自身效能發揮的不足。

協同組織的結構性和效能取決于組織自身的制度安排、權力分配，主要是組織成員自身的主動性及其行動的秩序性與一致性。協同組織的協同功能本質上要求協同組織具有眾多單一主體更大的功能和作用。在這里，主體的主動性和行動的秩序性至關重要。實際上，在京津冀協同治理實踐中，從事件的發起、組織，到推進、評估，均有中央政府的參與。在我國，任何一個協同組織均不可能脫離中央政府及其職能部門而獨立開展工作。在現階段的京津冀大氣污染協同治理實踐中，還缺少責任主體之間的談判、溝通以及在此基礎上的協議、權利義務關系等。協同組織的內部溝通和談判以及在此基礎之上形成的制度安排，是這一組織結構型功能發揮的重要表現。

（二）協同主體的多元參與和協同形式的多樣性不夠

協同組織的治理目標和任務可能是單一的，但協同治理組織的主體角色應該是多元的。盡管京津冀地區大氣污染協同治理組織的責任主體是區域內省級人民政府，但在主體參與方面應該具有多元性。這方面存在的主要問題是：缺少區域內部行業之間應對大氣污染治理的橫向聯合;缺少各責任主體所在省市的企業、民間組織等組成的應對大氣污染治理的聯合組織;地方政府與企業及社會民眾之間的溝通機制有待進一步完善。

京津冀大氣污染協同治理主體的協同形式應該具有多元性。實際上，對于這一問題，中央早已有所設計。例如，《國家環境保護“十二五”規劃》指出，要“完善政府負責、環保部門統一監督管理、有關部門協調配合、全社會共同參與的環境管理體系”，“環境保護部門要加強環境保護的指導、協調、監督和綜合治理。發展改革、財政等綜合部門要制定有利于環境保護的財稅、產業、價格和投資政策”。

協同組織在目標設計、發展規劃、統一監管、信息共享、財政稅收、產業結構調整、價格和投資等方面開展了大量工作，取得了較大成果。但嚴格來講，這些成果是在領導主體層面上出臺的統一性措施，而不是責任主體協商的結果;這些措施具有多樣性，但實現手段主要是行政性的。

我們了解到，多數企業，尤其是民營企業和鄉村養殖戶，對京津冀地區環境保護政策持肯定態度，但在區域政策實施過程中與民眾溝通還不夠。在采取的措施方面，多用行政命令的方式，方式相對單一。協同組織多元主體的參與以及多元政策措施的實施是建立信任的重要渠道，在大氣污染治理中尤為重要。公共性困境涉及社群內的全部成員，而問題的解決必須依賴于全部成員的共同努力[14]，這也是協同主體應該多元化的主要原因。

協同主體的多元參與與協同形式的多樣性本質上是一致的。政府依靠民眾、團結民眾共同行動，始終是一個重要的主題。

（三）主體參與協同的主動性不足

協同組織存在的必要性在于其成員主動共同做事和主動做共同的事，這兩個方面均不可或缺。協同組織的行為路線應該是自下而上的——協同主體之間經過溝通達成共識，進而上升為協同治理組織的共同意志[12]。否則，協同組織將不復存在。

從協同主體對“協作小組”的主動協作來看，京津冀地區大氣污染協同治理組織取得的成就有目共睹，但仔細考察便會發現，其成就取得主要來自中央政府的主導和職能部門的部署。各協同主體的主要任務在于落實中央政府（或“協作小組”）的安排。2010—2019年中央發布的有關文件主要是在安排任務和制定計劃，“協作小組”部署的任務也主要是中央政府委托或主持的結果。從我們收集的文件來看，中央政府部署的任務明確而具體。例如，2014年發布的《京津冀及周邊地區重點行業大氣污染限期治理方案》明確了總體要求、重點任務、保障措施，甚至將492家企業、777條生產線或機組的名單、監管目標等內容都規定得十分詳盡。

從協同主體之間的主動性來看，京津冀地區內各協同主體之間存在著溝通、交流、合作、幫扶等行為，但這些行為多由中央政府主導。例如，2015年北京和天津與河北的結對合作便是如此。

協同主體的主動性問題涉及多方面的因素，一是環境治理困境;二是治理激勵問題;三是治理能力問題。如果主體協作的主動性不夠，協同治理的主要動力源便來自協同組織之外，如中央政府。這樣，京津冀地區大氣污染協同治理的效果便會大打折扣，治理效果亦可能面臨不可持續問題。

（四）協同治理效果的可持續性有所欠缺

協同治理效果的持續性是評估協同治理水平的重要指標。京津冀地區大氣污染協同治理的總體效果體現了我國治理能力和傳統制度的優勢。但是，京津冀地區大氣污染協同治理中的問題——主要是協同組織內部活力問題，導致協同治理效果可持續性不夠。如何防止運動式治理、保持京津冀地區大氣污染效果的持續性，從而降低治理成本，是強化京津冀地區大氣污染協同治理必須思考和解決的難題。

四、京津冀地區大氣污染協同治理的路徑選擇

京津冀地區大氣污染協同治理是中國特色治理理念下協同治理實踐的典型形式。從協同治理理論的基本特征來看，京津冀地區大氣污染協同治理具有一般協同治理理論要求的基本要素和協同治理的基本特征。但是，京津冀地區協同治理實踐也打上了中國治理理念的烙印。京津冀地區大氣污染協同治理實踐突出了中央權威、執行嚴格和效率較高的鮮明特點。從協同要素、協同結構及其運行來看，中央政府對京津冀地區環境治理的重視和參與，使各行為主體之間的行為統一、相互協作，顯示了中國特有的制度優勢，開創了協同治理的新視角。從我國協同實踐發展的角度來看，京津冀地區大氣污染協同治理表現出了協同組織結構性功能不足、主體性因素單一、內在驅動力不足、治理效果持續性不足等問題。破解京津冀地區大氣污染協同治理的困境，應重點從四方面著手。

（一）推進京津冀地區經濟社會發展一體化，完善協同環境

協同組織的出現往往是為了應對某一種或幾種具體的問題，但協同主體解決問題的行為往往超出了這些問題的范圍，這是事物關聯性和整體性發展的必然結果。在此意義上，整體性、協同性、合作性具有相同的話語背景。

京津冀地區大氣污染協同治理實踐與京津冀經濟社會發展的整體性相關聯，因而其必然要以京津冀地區經濟社會一體化發展為基礎。大氣污染治理的根本性問題總是發生在生產和社會領域，解決問題的出路也必然要在這一領域中尋求。經濟社會一體化過程中協同關系和組織系統的建立與完善能夠為大氣污染協同治理提供相互溝通、動態發展的橋梁和組織保障。大氣污染中的協同治理需要協同主體之間的溝通和動態發展[8]，需要協同主體建立在組織基礎之上的統一行動[10]。經濟社會發展的一體化是大氣污染協同治理主體溝通路徑和組織發生的土壤。京津冀地區經濟社會發展一體化能夠提供和擴大大氣污染協同治理的主體共識，強化京津冀地區大氣污染協同治理的目標理念。

京津冀地區大氣污染協同治理中的規劃設計、方案制定等工作，要堅持大氣污染治理與經濟社會發展協調一致、和諧發展的理念，把經濟社會發展的指標納入規劃之中，在京津冀地區大氣污染協同治理的過程中實現京津冀經濟社會的協調發展。

（二）充分利用京津冀地區的區域優勢，突出協同治理特色

京津冀地區具有得天獨厚的空間位置優勢。這一優勢能夠得到國家政策、生產組織、科學技術、社會力量的關心和支持，便于集中力量、形成共識、先行先試。

京津冀地區大氣污染協同治理要充分依靠中央政府的權威，堅持區域整體性和協同組織一致性的理念。在各協同主體平等協商的基礎上，強化政策和方案的落實;強化主體之間的結對幫扶，促進共同發展。要利用和爭取國家政策的扶持，堅持整體發展與區域發展相結合的理念。京津冀地區大氣污染治理涉及首都北京和國家整體污染治理問題，在財政、金融等方面給予支持，率先實現產業轉型和經濟社會的良性發展至關重要。京津冀地區集中了國家重要的科技力量，京津冀地區大氣污染協同治理具有實現科技治理、科學治理的有利條件。協同組織和各協同主體利用好專家委員會的作用，可以實現科學治理、聯合治理。我國的制度優勢在于強大的動員能力。京津冀地區大氣污染協同治理容易得到民眾的支持，形成治理共識，取得和強化協同合法性。在治理實踐中，應注重主體之間的共識建設和信任機制建設。

（三）優化協同結構，強化整體功能

協同關系重視的是協同組織的功能，但問題須從內部結構方面予以解決。京津冀協同治理的整體性功能尚未得到充分發揮，重要原因在于內在結構不合理。

京津冀地區大氣污染協同治理的責任主體所在的空間區域、產業布局、科技發展、經濟實力等方面存在著明顯的差異。從組織行為的角度來看，組織成員的差異性決定了組織內部結構的特點，在此基礎上才能談到組織整體性功能發揮的問題。因為組織成員的發展差異性決定了其需求的差異性，對組織成員需求差異性的滿足是成員協同行動和維持組織統一性的基本前提。

京津冀地區大氣污染協同治理組織的結構性與空間結構是一致的，這是由于這一組織本身具有區域性特點。北京市應該強化其核心地位，對協同的發起、目標政策的制定、統一行動的方案起到發起者和領導者的作用;天津和河北應發揮其次核心地位，積極參與事件的發起和政策的制定;其他各省份要積極行動，維護組織的統一性行動。當然，作為核心的北京要利用其經濟、科技優勢積極幫扶其他省份，在協同行為中實現不同成員的權利義務關系，彰顯京津冀地區大氣污染協同治理的整體優勢。

（四）創新協同形式，提高協同效率

協同組織績效的提高是與其協同形式密切相關的。過于單一的協同形式往往不能滿足協同成員的要求，會影響協同效果的實現。

京津冀地區大氣污染協同治理應該充分發揮制度優勢，擴展協同思路，不斷創新協同形式。在經濟協同方面，應配合國家和“協作小組”出臺的財政、稅收、金融政策，搞好區域經濟發展的整體性規劃，重視大氣污染治理中經濟互補性發展，開展多層面的經濟合作[15]。對于區域內圍繞大氣污染協同治理的經濟發展合作項目，要給予財政補貼、金融優惠、政策獎勵等。

在政治協同方面，要落實中央政策，強化協同組織的統一行動。同時，充分利用我國協商民主的制度優勢，廣泛集中民眾的智慧和建議，并在協同組織內部進行交流協商，取得共識，增強協同意識。

要堅持統一執法、信息共享等行之有效的做法，結合地方實際創造靈活多樣的協同形式。激發并吸納社會各界力量參與協同治理，實現以政府為中心的多主體參與式協同。進一步整合、優化市場和社會資源，調動社會各界的參與積極性，吸納社會元素進入協同治理的實踐中。例如，在某些領域，應積極發揮市場的作用，激勵企業參與環境治理[16]。社會組織等在環境保護領域的作用已得以彰顯，應通過制度設計、激勵社會元素在環境保護和治理中發揮相應作用。調動社會各方的力量，形成以政府為中心的多主體共同參與的協同模式，這有利于區域協同治理績效的提升。

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Abstract： Collaborative governance is an activity across the boundary of a single sector. The collaborative governance of air pollution in Beijing-Tianjin-Hebei region has made effective use of the preconditions， established the linkage mechanism between the collaborative driving factors and the main sectors， constructed the internal governance structure with clear responsibilities， and realized the collaborative process of horizontal collaboration led by the government. At the same time， there are also some problems， such as the limited structural effectiveness of collaborative organizations， insufficient diversity of sectors and collaboration forms， the lack of the initiative of collaborative sectors in collaborative efforts， and the lack of sustainability of collaborative governance effects. The policy suggestions on the collaborative governance of air pollution in Beijing-Tianjin-Hebei are as follows： promote the integration of economic and social development in Beijing-Tianjin-Hebei and improve the collaboration context; make full use of the regional advantages of Beijing-Tianjin-Hebei to highlight the characteristics of collaborative governance; optimize the collaborative structure and strengthen the function; innovate collaborative forms to improve the collaborative efficiency.

Key words： collaborative governance; governance of air pollution; coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei region