上海公共租賃住房投入產(chǎn)出研究

文/周金龍 李琳 張丹潔

上海的公共租賃住房（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“公租房”）是“四位一體”住房保障體系的重要組成部分。經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，上海已建設(shè)籌措不少于8.7萬(wàn)套公租房（含單位租賃房），配租入住不少于7.4萬(wàn)戶(hù)居民，明顯緩解了本市青年職工和來(lái)滬務(wù)工人員及各種人才的居住困難。目前，上海公租房已從大規(guī)模建設(shè)籌措時(shí)期進(jìn)入以租賃運(yùn)營(yíng)為主時(shí)期，租賃運(yùn)營(yíng)也從初期的不確定階段進(jìn)入較穩(wěn)定階段，這就為深入研究公租房的投入產(chǎn)出提供了更現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、上海公租房制度和運(yùn)營(yíng)概況

（一）制度特點(diǎn)

2010年9月上海頒布《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》，為規(guī)范指導(dǎo)公租房的投資建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理，隨后又陸續(xù)出臺(tái)了《本市公共租賃住房項(xiàng)目認(rèn)定的規(guī)定》等數(shù)十個(gè)政策文件，構(gòu)成上海公租房制度基本政策體系。

上海公租房制度有以下主要特點(diǎn)：一是不限戶(hù)籍、不設(shè)收入線(xiàn)。公租房主要面向本市戶(hù)籍青年職工和來(lái)滬有合法穩(wěn)定職業(yè)且住房困難的常住人口供應(yīng)。二是“只租不售”，有限期租賃。租賃合同一般兩年一簽，合同期內(nèi)的租金不作調(diào)整，租賃總期限原則上不超過(guò)6年，以解決階段性居住困難為主。三是提供小戶(hù)型住房。以40-50平方米成套住宅為主，進(jìn)行裝修并配置必要的家具、家用電器后出租。四是租賃價(jià)格略低于市場(chǎng)租金水平。租賃價(jià)格既要減輕供應(yīng)對(duì)象住房消費(fèi)負(fù)擔(dān)，又要為公租房經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。五是采取“政府支持、企業(yè)運(yùn)作”的管理模式。政府投入資本金，支持發(fā)展一批專(zhuān)業(yè)公共租賃住房運(yùn)營(yíng)企業(yè)作為機(jī)構(gòu)出租人，采用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施投資經(jīng)營(yíng)，以“保本微利”為目標(biāo)，著重體現(xiàn)公共服務(wù)的功能。

上海出臺(tái)實(shí)施的公租房政策文件中，涉及公租房項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理等經(jīng)濟(jì)方面的內(nèi)容不少，尤其是在土地供應(yīng)、規(guī)劃優(yōu)待、財(cái)政投入、稅費(fèi)減免、金融支持這些方面的優(yōu)惠政策，為公租房經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行提供了重要條件。

（二）運(yùn)營(yíng)狀況

1.運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。本市的公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)有兩個(gè)層面：一是3個(gè)市級(jí)公租房投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，按照市政府的要求，在全市范圍選擇項(xiàng)目，投資建設(shè)和籌措公租房作為市籌房源，定向供應(yīng)給相關(guān)區(qū)或經(jīng)濟(jì)園區(qū)使用，并負(fù)責(zé)市籌公租房的運(yùn)營(yíng)管理。二是全市各個(gè)區(qū)設(shè)立的10多個(gè)區(qū)級(jí)公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，按照本市公租房制度的規(guī)定，在本區(qū)范圍內(nèi)選擇項(xiàng)目，投資建設(shè)籌措公租房向本區(qū)符合條件的對(duì)象供應(yīng)，并負(fù)責(zé)區(qū)籌公租房的運(yùn)營(yíng)管理。

2.運(yùn)營(yíng)模式。公租房的運(yùn)營(yíng)模式主要有兩種：一是自建自營(yíng)模式，即企業(yè)自行投資建設(shè)公租房，自行運(yùn)營(yíng)管理，住房配租、租金收繳、居住管理等均由企業(yè)負(fù)責(zé)具體運(yùn)作，但物業(yè)管理一般采用委托方式，企業(yè)對(duì)物業(yè)服務(wù)管理設(shè)立若干考核指標(biāo)，根據(jù)考核結(jié)果支付物業(yè)管理費(fèi)。二是委托經(jīng)租管理模式，即企業(yè)投資建設(shè)公租房，委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公租房租賃管理和物業(yè)服務(wù)管理，企業(yè)不再負(fù)責(zé)具體的運(yùn)營(yíng)工作，但對(duì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)有管理及考核要求。

（三）基本規(guī)模

1.公租房的供應(yīng)規(guī)模。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，到2019年底，扣除單位租賃住房和定向用于廉租實(shí)物配租的房源，本市已供應(yīng)并投入運(yùn)營(yíng)的公租房約38712套，其中市籌公租房項(xiàng)目11個(gè)，約18422套房源，區(qū)籌公租房項(xiàng)目164個(gè)，約20290套房源。

2.公租房的資本規(guī)模。上海公租房的發(fā)展初期，為了推動(dòng)公租房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府及時(shí)成立了市區(qū)兩級(jí)公租房營(yíng)運(yùn)公司，并投入了大量財(cái)政資金作為公司資本金，用企業(yè)化方式進(jìn)行管理。目前，這種國(guó)企投資經(jīng)營(yíng)管理的方式?jīng)]有變化，公租房企業(yè)資本仍以財(cái)政投入的資金為主，資本公積和資本損失不大。初步統(tǒng)計(jì)，到2019年底，市區(qū)兩級(jí)財(cái)政共投入資本金約178.5億元。

3.公租房的資產(chǎn)規(guī)模。由于獲取資料有限，本文所說(shuō)的公租房資產(chǎn)規(guī)模，主要指公租房的房屋資產(chǎn)情況，不包括公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的其他資產(chǎn)。初步統(tǒng)計(jì)，到2019年底，除一部分尚未建成交付的項(xiàng)目外，全市公租房各類(lèi)房源籌措已有87096套，扣除不能列入住房資產(chǎn)的“代理經(jīng)租”房源，剩余85106套，總面積約為494萬(wàn)平方米。對(duì)2019年末全市公租房資產(chǎn)價(jià)值情況，采用兩種測(cè)算方法：一種是根據(jù)公租房平均建設(shè)成本價(jià)測(cè)算，計(jì)算收集的公租房典型案例單位建設(shè)成本數(shù)據(jù)計(jì)算，資產(chǎn)規(guī)模約為466.9億元，大致反映公租房的初始資產(chǎn)價(jià)值；另一種是根據(jù)公租房所在區(qū)域商品住房成交均價(jià)測(cè)算，資產(chǎn)規(guī)模約為2023.8億元，大致反映公租房的市場(chǎng)潛在價(jià)值。

二、公租房投入產(chǎn)出調(diào)研情況

（一）調(diào)研案例情況

為了深入研究公租房的投入產(chǎn)出問(wèn)題，需要對(duì)公租房項(xiàng)目進(jìn)行具體調(diào)研。鑒于本市公租房來(lái)源有新建、收購(gòu)、改建、配建、劃撥轉(zhuǎn)化、包租轉(zhuǎn)租等多種類(lèi)型，從把握投資和運(yùn)營(yíng)全過(guò)程、成本和收入較完整等方面考慮，在調(diào)研案例選取方面，主要以投資新建、收購(gòu)并已運(yùn)營(yíng)2年以上的公租房項(xiàng)目作為研究對(duì)象，并結(jié)合以下多個(gè)因素：有市籌項(xiàng)目和區(qū)籌項(xiàng)目；有中心城區(qū)項(xiàng)目和郊區(qū)項(xiàng)目；有小、中、大多種規(guī)模（即房源在500套、1000套和2000套左右）；有劃撥和出讓兩種用地來(lái)源；有貸款和無(wú)貸款兩種資金投入情況；有獨(dú)自經(jīng)營(yíng)和代理經(jīng)租等不同營(yíng)運(yùn)方式。根據(jù)以上考慮，重點(diǎn)選取了6個(gè)公租房項(xiàng)目作為前期調(diào)研案例，這些案例具有較強(qiáng)的典型性。案例基本信息如表1、表2所示。

表1 案例基本信息匯總

表2 案例財(cái)務(wù)情況匯總表

（二）突出成績(jī)

從典型案例調(diào)研并結(jié)合面上調(diào)查情況看，經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，上海公租房的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)有了長(zhǎng)足進(jìn)步，突出成績(jī)?nèi)缦隆?/p>

1.供后管理正常有序。各公租房公司在供后管理方面建立了一套比較完整的管理制度和運(yùn)行機(jī)制，對(duì)租賃對(duì)象的租賃居住實(shí)施精細(xì)化管理和服務(wù)：一方面，運(yùn)用現(xiàn)代管理手段和信息技術(shù)，提高管理的效率；另一方面，加強(qiáng)內(nèi)部文化建設(shè)和人文關(guān)懷，為租客提供文化交流和公共服務(wù)的平臺(tái)。

2.出租率與租金收繳率高。大部分公租房項(xiàng)目的租賃需求旺盛，有的已供不應(yīng)求，但因上級(jí)部門(mén)要求預(yù)留一些房源從而造成一定的空置，即便如此，公租房項(xiàng)目的出租率仍以在80%以上的居多，少數(shù)項(xiàng)目已接近滿(mǎn)租狀態(tài)。在租金收繳方面，絕大多數(shù)項(xiàng)目的租金收繳率在95%以上，有的達(dá)到100%。

3.不少項(xiàng)目的流動(dòng)資金充沛。6個(gè)調(diào)研項(xiàng)目中，有4個(gè)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期的流動(dòng)資金充沛，當(dāng)年租金收入扣除當(dāng)年經(jīng)營(yíng)成本開(kāi)銷(xiāo)，尚有大量積存。面上調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種情況較普遍存在。流動(dòng)資金充沛的主要原因是大部分公租房公司負(fù)債少，還貸壓力不大。一些項(xiàng)目在房源建設(shè)期向銀行借貸了資金，但通過(guò)公司內(nèi)部資金周轉(zhuǎn)或上級(jí)部門(mén)注資，較快地還清了貸款，運(yùn)營(yíng)期的資金壓力立即釋放。

4.大部分項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益良好。面上調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分公租房項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益良好。從6個(gè)調(diào)研案例看，有4個(gè)項(xiàng)目贏利，有1個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)一年后就持續(xù)贏利。此外，在各個(gè)項(xiàng)目會(huì)計(jì)處理折舊年限長(zhǎng)短不一的情況下，大部分項(xiàng)目的初始投資回收期達(dá)到30年左右，少數(shù)項(xiàng)目甚至能達(dá)到15年左右，說(shuō)明上海公租房的總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)狀況良好，具備了可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

（三）主要問(wèn)題

通過(guò)深入研究典型案例，梳理從建設(shè)期到運(yùn)營(yíng)期全過(guò)程的經(jīng)營(yíng)管理情況，比較各個(gè)案例之間的經(jīng)營(yíng)差異，分析影響投入產(chǎn)出平衡的重要因素，發(fā)現(xiàn)上海公租房項(xiàng)目的投入產(chǎn)出仍存在發(fā)展不平衡、管理不規(guī)范的問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面。

1.前期投入控制需加強(qiáng)。開(kāi)發(fā)建設(shè)期是公租房項(xiàng)目的重要投入階段，成本的高低直接影響后續(xù)運(yùn)營(yíng)的績(jī)效。通過(guò)典型案例情況梳理發(fā)現(xiàn)，建設(shè)期單位成本偏高的主要原因如下：一是用地方式未優(yōu)化。建設(shè)成本最高的12272.93元/平方米，低的僅4681.18元/平方米，均值在8000元/平方米左右。建設(shè)成本由土地費(fèi)和工程費(fèi)構(gòu)成。土地取得方式，有劃撥，也有出讓?zhuān)噍^而言，出讓土地的成本相對(duì)較高。結(jié)合全市面上情況看，用地取得方式的優(yōu)化，尚未得到高度重視。二是貸款規(guī)模、利率未合理控制。從各案例的數(shù)據(jù)可以看出，建設(shè)投資有全部使用自有資金的情況，也有貸款融資的情況，最高的貸款比例接近建設(shè)總投資的七成，中位數(shù)是貸款比例占總投資的三成。同時(shí)，在貸款利率方面，最高的6.55%，最低的4.90%，相差較大。此外，在建設(shè)工程方面，室內(nèi)裝修及配置標(biāo)準(zhǔn)不同造成的成本差異也很明顯。

2.運(yùn)營(yíng)管理水平有差距。運(yùn)營(yíng)期是公租房項(xiàng)目形成產(chǎn)出的階段，這個(gè)階段涉及的影響因素比較多，也最能反映出各個(gè)公租房項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理績(jī)效差異，從而對(duì)最終的盈虧結(jié)果產(chǎn)生較大的影響。主要表現(xiàn)如下：一是運(yùn)營(yíng)成本，總計(jì)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的所有費(fèi)用，與房源面積掛鉤，折算成單位面積運(yùn)營(yíng)成本，可以客觀反映各項(xiàng)目的管理能績(jī)。梳理各案例，最高運(yùn)營(yíng)成本563.23元/平方米，最低運(yùn)營(yíng)成本僅81.65元/平方米，相差近7倍。二是商業(yè)、停車(chē)及其他收入占總收入比。從收集的數(shù)據(jù)上看，最高的達(dá)17.01%，有的則完全沒(méi)有商業(yè)收入。三是租賃收入，綜合所有收入，分?jǐn)偟絾挝幻娣e里，最高的單位面積收入達(dá)到623.21元/平方米，最低的還不到最高的一半，僅有206.58元/平方米。四是年收入占總建設(shè)投資比，這個(gè)指標(biāo)反映公租房項(xiàng)目的初始投資回收情況。各典型案例這一指標(biāo)的范圍在2.73%-4.69%之間，也就意味著初始投資回收期在21.3年到36.6年之間。從以上指標(biāo)比較情況來(lái)看，各典型案例差異明顯，投入產(chǎn)出的績(jī)效各不相同，這說(shuō)明各個(gè)公租房項(xiàng)目在經(jīng)營(yíng)管理水平上有不小差距，有很大提升空間。

3.會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于缺乏統(tǒng)一要求，各公租房運(yùn)營(yíng)公司可以采用不同的會(huì)計(jì)處理方式及核算標(biāo)準(zhǔn)，從而出現(xiàn)不同的財(cái)務(wù)賬面結(jié)果:一是折舊年限不同。從調(diào)研情況看，各公租房公司在會(huì)計(jì)核算時(shí)，采用的折舊年限有很大差異。這個(gè)取值范圍比較寬，從20年到70年不等，中位數(shù)是40年。于是，同樣一個(gè)項(xiàng)目，因會(huì)計(jì)核算所采用的折舊年限不同，會(huì)出現(xiàn)不同的盈虧結(jié)果。二是沒(méi)有計(jì)提大修。案例調(diào)研反映，大多數(shù)項(xiàng)目沒(méi)有計(jì)提大修費(fèi)用。大修費(fèi)用主要針對(duì)房屋共用部位的損壞，包括基礎(chǔ)、墻體、柱、梁、樓板、屋頂、電梯等，不維修將影響居住安全。產(chǎn)生大修費(fèi)用的周期，一般在房屋交付使用后20年左右。大修費(fèi)用數(shù)額較大，但又是必需支出，有沒(méi)有計(jì)提，對(duì)公租房項(xiàng)目的盈虧和現(xiàn)金安排會(huì)產(chǎn)生直接影響。

4.上級(jí)管理考核不規(guī)范。通過(guò)案例調(diào)研結(jié)合面上調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上級(jí)管理部門(mén)對(duì)公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理要求和目標(biāo)有很大差別：一是在經(jīng)濟(jì)檢查和考核安排方面，除了財(cái)務(wù)審計(jì)一般都每年進(jìn)行一次外，對(duì)專(zhuān)門(mén)的經(jīng)濟(jì)考核并無(wú)規(guī)定，如地產(chǎn)集團(tuán)住房保障公司經(jīng)營(yíng)指標(biāo)每年考核一次，而一些區(qū)的公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)上級(jí)管理部門(mén)沒(méi)有定期的考核要求。二是在經(jīng)營(yíng)管理考核內(nèi)容方面，大多數(shù)公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)缺乏較系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，有限的考核指標(biāo)主要為公租房出租率、租金收繳率，但在社區(qū)文化建設(shè)、租戶(hù)滿(mǎn)意度等管理服務(wù)上卻有不少考核內(nèi)容。三是在經(jīng)濟(jì)考核結(jié)果的應(yīng)用方面，只有楊浦、奉賢等少數(shù)公租房公司要與工資總額控制等掛鉤。

5.有關(guān)政策規(guī)定不完善。為了推動(dòng)本市公租房的發(fā)展，政府各部門(mén)出臺(tái)了不少支持政策，這些政策總體上是積極有效的，但也存在一些不夠完善的地方，主要有以下幾方面：一是商業(yè)配套面積過(guò)小。公租房建設(shè)指標(biāo)中關(guān)于配套商業(yè)面積的規(guī)定，沒(méi)有考慮項(xiàng)目的實(shí)際情況。比如，公租房項(xiàng)目規(guī)模過(guò)小，不能單純依靠公租房租金收入，就需要通過(guò)增加配套商業(yè)面積來(lái)增加總體收入。二是戶(hù)型設(shè)計(jì)規(guī)定不夠合理。公租房建設(shè)規(guī)定中，存在戶(hù)型設(shè)計(jì)和比例不合理現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為戶(hù)型面積過(guò)大以及大戶(hù)型比例過(guò)高，導(dǎo)致不少三房套型出現(xiàn)長(zhǎng)期空置情況，資源沒(méi)有有效利用。三是財(cái)稅優(yōu)惠政策時(shí)效不確定。公租房制度建立以來(lái)，政府的財(cái)稅優(yōu)惠政策三年左右發(fā)布一次，存在內(nèi)容可調(diào)整、時(shí)效不確定的情況，這對(duì)公租房的經(jīng)濟(jì)預(yù)期及可持續(xù)運(yùn)營(yíng)也造成很大的不利影響。

6.投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。公租房投入產(chǎn)出的要求及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，是一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題的存在，很大程度上導(dǎo)致了公租房經(jīng)營(yíng)管理的不主動(dòng)、不全面、不規(guī)范。一是對(duì)公租房項(xiàng)目的投入產(chǎn)出應(yīng)當(dāng)達(dá)到怎樣的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。公租房公司是一種特殊企業(yè)，既不同于社會(huì)公益組織，也不同于以贏利為主要目的的房產(chǎn)開(kāi)發(fā)或運(yùn)營(yíng)公司。目前，不少公租房公司管理部門(mén)對(duì)此沒(méi)有清楚的認(rèn)識(shí)，對(duì)公租房公司的投入產(chǎn)出沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)要求。不少公租房公司對(duì)此也沒(méi)有清楚的認(rèn)識(shí)，有的對(duì)投入產(chǎn)出的經(jīng)營(yíng)管理要求不嚴(yán)、水平不高，有的又仿照房產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司的要求開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)壓力很大。二是對(duì)公租房項(xiàng)目投入產(chǎn)出的經(jīng)營(yíng)管理應(yīng)當(dāng)設(shè)立怎樣的定性定量要求缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。一些公租房公司的經(jīng)營(yíng)管理比較粗放，項(xiàng)目投入產(chǎn)出的管控指標(biāo)比較模糊。不少公租房公司的上級(jí)管理部門(mén)對(duì)公租房投入產(chǎn)出成效的評(píng)價(jià)、認(rèn)定比較隨意。此外，一些與公租房經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的評(píng)估公司、銀行等社會(huì)機(jī)構(gòu)，從各自需要取向出發(fā)，對(duì)公租房項(xiàng)目的投入產(chǎn)出測(cè)算、評(píng)價(jià)都有各自的標(biāo)準(zhǔn)和體系，隨意性也很大。如此種種所造成的局面是：同樣一個(gè)公租房項(xiàng)目，因?yàn)槿狈茖W(xué)、規(guī)范、統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)指標(biāo)及評(píng)價(jià)體系，各公司、單位、機(jī)構(gòu)對(duì)其投入產(chǎn)出的認(rèn)定及評(píng)價(jià)結(jié)果會(huì)截然不同。這不僅給公租房項(xiàng)目的正常發(fā)展帶來(lái)各種阻礙，也給公租房公司的經(jīng)營(yíng)管理帶來(lái)各種困惑。

三、完善政策和措施的建議

（一）設(shè)立合理的投入產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)目標(biāo)

1.確立可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。從上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀和發(fā)展需要看，公租房制度應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期堅(jiān)持，公租房的住房保障作用應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期保持。長(zhǎng)期保持、發(fā)揮住房保障作用，決定了公租房在經(jīng)濟(jì)上要可持續(xù)發(fā)展。公租房如果長(zhǎng)期虧損、入不敷出，則現(xiàn)狀難以維持，擴(kuò)大發(fā)展更無(wú)可能。

公租房經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，不能采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式，只靠財(cái)政資金支持和幫助。市政府在建立上海公租房制度之初，就對(duì)如何奠定公租房經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，提出了“保本微利”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，并要求采取公司化管理方式，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，提高經(jīng)營(yíng)效率。保本微利的目標(biāo)，為公租房如何體現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡，作出了基本界定，也為公租房堅(jiān)持保障性住房定位，與以贏利為主要目標(biāo)的市場(chǎng)租賃房，劃出了明確區(qū)別界線(xiàn)。

2.設(shè)定保本微利的合理指標(biāo)。保本微利是奠定公租房經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)，但如何衡量保本微利，還需要合理地設(shè)定具體指標(biāo)。

根據(jù)上海公租房的政策定位和運(yùn)營(yíng)條件，可以參照經(jīng)濟(jì)適用住房的投入產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，考慮社會(huì)融資成本的情況，將公租房保本微利的贏利目標(biāo)設(shè)為3%—6%，即保本是下限，6%是上限。公租房項(xiàng)目如果達(dá)到保本，可以實(shí)現(xiàn)持續(xù)運(yùn)營(yíng)；如果達(dá)到6%的贏利，略高于銀行普通理財(cái)利率，就可以擴(kuò)大規(guī)模發(fā)展，并能吸引有關(guān)社會(huì)資金進(jìn)入公租房領(lǐng)域；如果贏利過(guò)高，則需要減少政策支持力度，或增加住房保障對(duì)象的利益獲得度。建議政府設(shè)定公租房保本微利的具體指標(biāo)，以指導(dǎo)公租房投入產(chǎn)出平衡取得良好成效。

（二）構(gòu)建公租房項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1.構(gòu)建公租房項(xiàng)目評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系。在上海公租房建設(shè)、供應(yīng)、運(yùn)營(yíng)全生命發(fā)展周期中，目前尚缺乏一個(gè)合理、統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)考核體系，導(dǎo)致同一個(gè)公租房項(xiàng)目或運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，由于采用不同經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及會(huì)計(jì)核算方式，會(huì)出現(xiàn)差異較大甚至截然不同的評(píng)價(jià)結(jié)果，既難以真實(shí)反映企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，也不利于公租房的健康持續(xù)發(fā)展。建議由政府主管部門(mén)牽頭，組織相關(guān)機(jī)構(gòu)研究制定一個(gè)合理、統(tǒng)一的投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系，以便對(duì)各公租房項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，反映其運(yùn)營(yíng)績(jī)效實(shí)際情況，指導(dǎo)公租房公司實(shí)現(xiàn)投入產(chǎn)出平衡，推動(dòng)公租房項(xiàng)目健康持續(xù)發(fā)展。在綜合調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，本文提出公租房項(xiàng)目評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系構(gòu)想如表3所示。

表3 評(píng)價(jià)考核主要指標(biāo)體系

2.以新建項(xiàng)目為基礎(chǔ)，逐步擴(kuò)大到分類(lèi)型評(píng)價(jià)考核。新建項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容豐富，也較復(fù)雜，如能建立一個(gè)合理適用的投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系，即可以此為基礎(chǔ)，針對(duì)配建、改建、收購(gòu)、代理經(jīng)租等其他類(lèi)型的公租房項(xiàng)目，根據(jù)各自的成本投入和收入來(lái)源，重點(diǎn)關(guān)注成本構(gòu)成，分別建立投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系，形成全范圍、分類(lèi)型、較精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)考核系統(tǒng)，指導(dǎo)公租房公司加強(qiáng)投資管理和運(yùn)營(yíng)管理。

在公租房各類(lèi)型、各項(xiàng)目投入產(chǎn)出評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步研究制定針對(duì)公租房公司的經(jīng)營(yíng)考核指標(biāo)體系，突出共性?xún)?nèi)容，強(qiáng)化重點(diǎn)要求，采取約束性指標(biāo)與選擇性指標(biāo)相結(jié)合的方式，設(shè)立較全面、合理、可行的指標(biāo)體系，指導(dǎo)各公租房公司上級(jí)管理部門(mén)更加科學(xué)、有效地開(kāi)展經(jīng)營(yíng)任務(wù)布置、檢查、考核等工作，進(jìn)一步完善考核方式。

（三）努力提高公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)管理效能

從實(shí)地調(diào)研情況看，各公租房項(xiàng)目的投入產(chǎn)出水平有很大差別，公租房公司的經(jīng)營(yíng)管理有很大提升空間。建議針對(duì)運(yùn)營(yíng)中的突出問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)公租房公司的指導(dǎo)、培訓(xùn)與檢查，努力提高公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理效能。主要可以從以下幾個(gè)方面著手。

1.控制項(xiàng)目成本?？刂乒夥拷ㄔO(shè)期和運(yùn)營(yíng)期成本，是公租房經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。一要控制建設(shè)期成本，重點(diǎn)是土地成本和貸款規(guī)模。建議公租房建設(shè)用地應(yīng)盡可能采用低價(jià)的劃撥用地，或者采取租賃用地的方式來(lái)降低用地成本，減輕資金支付壓力。貸款規(guī)模不宜超過(guò)總投資的50%，否則不僅會(huì)增加財(cái)務(wù)成本，而且難以用租賃收入來(lái)平衡還貸。二要控制運(yùn)營(yíng)期成本，重點(diǎn)要關(guān)注經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)和物業(yè)管理費(fèi)。建議細(xì)化管理要求，堵住管理漏洞，嚴(yán)格控制這些費(fèi)用的支出，爭(zhēng)取其占比不超過(guò)當(dāng)年租金收入的10%。

2.合理提高收入。公租房收入主要集中在住房租金收入方面，此外，還有一些其他收入。從存在的問(wèn)題看，以下這些收入還可合理提高：一是租金收入，既要提高整體出租率，也要合理提高租金標(biāo)準(zhǔn)。前期調(diào)研反映，由于機(jī)制的原因，公租房租金調(diào)整總體上要落后于市場(chǎng)租金的變化，實(shí)際租金標(biāo)準(zhǔn)大幅低于市場(chǎng)租金水平。因此，要完善公租房租金水平調(diào)整機(jī)制，及時(shí)合理地提高公租房租金收入。二是商業(yè)用房收入。有商業(yè)配套的公租房項(xiàng)目，要充分利用商業(yè)用房資源，提高這部分的租金收入。三是停車(chē)、廣告等收入。這部分收入容易被忽視，但卻是客觀存在的。相比商品房小區(qū)的管理，公租房公司對(duì)這方面的重視程度與管理力度有所不足，擴(kuò)大收入的來(lái)源大有潛力，需要努力挖掘。

3.規(guī)范會(huì)計(jì)核算。為了準(zhǔn)確評(píng)價(jià)公租房投入產(chǎn)出的績(jī)效情況，要解決同一個(gè)項(xiàng)目因采用不同會(huì)計(jì)核算方式而出現(xiàn)不同經(jīng)濟(jì)結(jié)果的問(wèn)題：一是統(tǒng)一折舊年限。按照公租房只租不售、長(zhǎng)期存續(xù)的特性和國(guó)家對(duì)固定資產(chǎn)折舊的財(cái)務(wù)規(guī)定，取50年折舊是比較合理的。建議公租房新建項(xiàng)目的折舊年限在會(huì)計(jì)核算時(shí)統(tǒng)一采用50年。二是統(tǒng)一殘值率。國(guó)家發(fā)布的新的財(cái)會(huì)處理規(guī)定中，對(duì)固定資產(chǎn)殘值可以采取固定值設(shè)置核算和通過(guò)市場(chǎng)估價(jià)核算兩種方法。通過(guò)市場(chǎng)估價(jià)核算殘值，對(duì)公租房投入產(chǎn)出平衡具有重大作用。鑒于其內(nèi)容和實(shí)施有一定的復(fù)雜性，本文不作展開(kāi)。按照傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)方法，目前通行的標(biāo)準(zhǔn)是10%以?xún)?nèi)設(shè)置殘值率?？紤]到資產(chǎn)折舊的平衡，根據(jù)目前各企業(yè)實(shí)際情況，建議公租房新建項(xiàng)目的殘值率都設(shè)定在5%。

（四）用好市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)新的發(fā)展

1.有效利用各種社會(huì)資源。近十年來(lái)，上海公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)在利用市場(chǎng)機(jī)制方面取得了一定成效，但仍有一些問(wèn)題。建議政府部門(mén)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資源和力量參與公租房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

當(dāng)前，可以對(duì)以下方面加以重點(diǎn)關(guān)注：一是應(yīng)用代理經(jīng)租方式。近年來(lái)，社會(huì)上從事房屋租賃經(jīng)營(yíng)管理的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速，其中不乏管理效能高、管理方式好的專(zhuān)業(yè)服務(wù)型企業(yè)，在服務(wù)集成化、管理系統(tǒng)化、技術(shù)智能化方面都有許多創(chuàng)新。公租房企業(yè)人少事多，應(yīng)該注重用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，引入優(yōu)良的社會(huì)專(zhuān)業(yè)租賃服務(wù)企業(yè)從事公租房代理經(jīng)租業(yè)務(wù)，促進(jìn)管理服務(wù)升級(jí)。二是采用智能化技術(shù)服務(wù)。公租房運(yùn)用智能化技術(shù)提升管理服務(wù)水平，是當(dāng)前推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作。公租房企業(yè)在這方面的專(zhuān)業(yè)力量比較薄弱。上級(jí)主管部門(mén)可以搭建有關(guān)平臺(tái)，幫助公租房企業(yè)挑選優(yōu)良的專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，筑造公租房智能化技術(shù)服務(wù)良好運(yùn)營(yíng)對(duì)基礎(chǔ)。三是利用家電租賃服務(wù)。不少公租房公司投入大量資金購(gòu)買(mǎi)家電設(shè)備，不僅投資有負(fù)擔(dān)，而且運(yùn)營(yíng)管理也有壓力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)效益考慮，可以采用家電租賃的模式，引入社會(huì)家電租賃企業(yè)參與公租房項(xiàng)目，提供相應(yīng)設(shè)備，收取租賃使用費(fèi)用，既滿(mǎn)足租客的使用需求，也能幫助公租房公司減少資金和管理的投入。

2.重視資產(chǎn)管理、資本運(yùn)作。上海公租房發(fā)展至今，已形成較大規(guī)模的資產(chǎn)，按保守估計(jì)，全市公租房的存量資產(chǎn)已近500億元。目前絕大多數(shù)公租房企業(yè)主要關(guān)注的是租賃房源的經(jīng)營(yíng)管理，對(duì)資產(chǎn)的管理、資本的運(yùn)作并未重視。建議政府主管部門(mén)加強(qiáng)這方面的研究，適時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策，推動(dòng)公租房更加積極有效地發(fā)展。一是盤(pán)活存量。全市公租房企業(yè)的負(fù)債不大，存量資產(chǎn)的保值增值基礎(chǔ)也很好，進(jìn)一步利用有很大余地。以目前500億元的1/3用于抵押變現(xiàn)或貸款，即可形成近200億元的可用資金，能夠擴(kuò)大新增公租房的規(guī)模，或者支持其他保障房的建設(shè)。二是用好流動(dòng)資金。目前，不少公租房項(xiàng)目流動(dòng)資金充裕，大部分租金收入沒(méi)有合適用途，主要存入銀行獲取少量利息。建議主管部門(mén)研究有效合理利用流動(dòng)資金的問(wèn)題，在堅(jiān)持住房保障資金專(zhuān)款專(zhuān)用的原則下，拓展資金使用領(lǐng)域和相關(guān)渠道。三是注重資本運(yùn)作。上海公租房制度建立之初，市領(lǐng)導(dǎo)就提出要引導(dǎo)社會(huì)資本參與公租房建設(shè)運(yùn)營(yíng)，發(fā)展混合所有制企業(yè)，減輕財(cái)政壓力。時(shí)至今日，上海公租房的資本運(yùn)行水平已具備了吸引社會(huì)資金進(jìn)入的基礎(chǔ)條件。吸引社會(huì)資金進(jìn)入公租房領(lǐng)域，重點(diǎn)應(yīng)把握以下幾點(diǎn):不是作為債務(wù)而是作為資本投入；不是短期融資而是長(zhǎng)期融資；不是要給以高額利潤(rùn)而是要保證適當(dāng)回報(bào)率的穩(wěn)定收益。為此，需要選擇合適的社會(huì)資金，也需要選擇采取何種合適方式。建議政府有關(guān)部門(mén)和公租房企業(yè)及時(shí)研究，推動(dòng)本市公租房在更大格局中取得新的發(fā)展。

3.打破行政條塊分割，做大做強(qiáng)公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各公租房項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)管理方面，其績(jī)效差別很大。有些公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)管理水平不高，導(dǎo)致項(xiàng)目長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)；而有些運(yùn)營(yíng)管理水平很好的公租房機(jī)構(gòu)卻囿于本行政區(qū)域內(nèi)公租房項(xiàng)目少，管理服務(wù)和效能效益沒(méi)有擴(kuò)大的天地，其主要原因是政策要求各區(qū)政府負(fù)責(zé)本區(qū)住房保障，各區(qū)的公租房建設(shè)、供應(yīng)和運(yùn)營(yíng)采取包干的方式，無(wú)形中造成行政條塊分割。公租房公司沒(méi)有外部競(jìng)爭(zhēng)的壓力，就會(huì)缺乏革新的內(nèi)生動(dòng)力。

建議適當(dāng)打破行政條塊分割，導(dǎo)入優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)全市范圍內(nèi)公租房運(yùn)營(yíng)的良性發(fā)展。一是允許公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)跨行政區(qū)域進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)托管，讓優(yōu)勢(shì)企業(yè)輸出管理服務(wù)資源。二是允許市和區(qū)的公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)合資合作開(kāi)發(fā)建設(shè)公租房項(xiàng)目，讓資金充裕的企業(yè)發(fā)揮更大作用。三是通過(guò)市政府層面的政策調(diào)整與引導(dǎo)，允許市和區(qū)、區(qū)和區(qū)的公租房企業(yè)實(shí)行兼并重組，并賦予其新的職能職責(zé)，通過(guò)資本資產(chǎn)紐帶的連接，讓優(yōu)質(zhì)企業(yè)做大做強(qiáng)，更好地發(fā)揮住房保障的作用，同時(shí)降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）完善相關(guān)政策

公租房是住房保障項(xiàng)目，政策的支持、引導(dǎo)非常重要。建議根據(jù)實(shí)際問(wèn)題，進(jìn)一步完善有關(guān)政策。一是完善用地政策。要進(jìn)一步開(kāi)拓低價(jià)用地的渠道，允許通過(guò)土地作價(jià)入股或轉(zhuǎn)讓的方式利用集體建設(shè)用地建設(shè)公租房；鼓勵(lì)采取土地租賃的方式供應(yīng)公租房建設(shè)用地；利用閑置廠(chǎng)房、倉(cāng)庫(kù)、辦公房土地改建公租房的，允許土地劃撥轉(zhuǎn)性為住宅用地。二是優(yōu)化規(guī)劃指標(biāo)。建議針對(duì)規(guī)模較小的公租房項(xiàng)目，適當(dāng)放寬規(guī)劃指標(biāo)，增加建筑容積率，提高商業(yè)用房配比，以減輕公租房運(yùn)營(yíng)中的成本壓力。三是調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。為了更好體現(xiàn)公租房解決階段性基本居住困難的作用，總體上，要控制房型面積，強(qiáng)調(diào)面積不大功能全，防止擴(kuò)大房型面積的傾向；要允許根據(jù)實(shí)際情況，降低大戶(hù)型比率，增加宿舍型比例；要允許或鼓勵(lì)將長(zhǎng)期空置的大戶(hù)型住房改建為小戶(hù)型或宿舍型住房，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和手續(xù)方面給予支持。四是穩(wěn)定稅費(fèi)政策。目前實(shí)行的稅費(fèi)優(yōu)惠政策缺乏穩(wěn)定的預(yù)期。公租房運(yùn)營(yíng)公司持有大規(guī)模長(zhǎng)期租賃的固定資產(chǎn)，稅費(fèi)政策不穩(wěn)定，特別是租賃收入的稅費(fèi)優(yōu)惠政策不穩(wěn)定，會(huì)引發(fā)較大的風(fēng)險(xiǎn)。建議政府有關(guān)部門(mén)完善相關(guān)措施，明確在公租房存續(xù)期間，稅費(fèi)優(yōu)惠政策不變，用長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策措施支持公租房制度長(zhǎng)期穩(wěn)定地發(fā)展。