脫歐對英國食品安全監管機制變化的影響

王青松，秦 利

（東北林業大學a.文法學院；b.經濟管理學院，哈爾濱150040）

2020 年 12 月 31 日 23 時，《英歐貿易與合作協議》正式生效，英國“脫歐”過渡期結束，英國正式離開歐盟單一市場和關稅同盟，實現徹底“脫歐”，結束了長達48 年的歐盟成員國身份。英國的“脫歐”，對歐盟的影響，“可能會使歐盟經濟總量下降”[1]，“歐盟的一體化形象受到嚴重沖擊”[2]；可能會導致歐盟內部權力格局的變化，比如，歐盟中的大國如德國、法國和波蘭等的決策影響力將大增，而小國如塞浦路斯、愛沙尼亞和盧森堡等則會受到削弱。[3]當然，脫歐對英國未來發展的影響是深遠的。比如，脫歐會使英國對外投資和進出口貿易的壁壘提高，從而影響英國的對外投資和整體經濟的下滑，同時英國在失去歐盟成員國的身份后，對其在國際社會中的地位會同樣產生負面的影響。[4]總的看來，現有的研究大多集中于英國脫歐對世界經濟和金融、地區及全球地緣政治格局、歐盟對外關系和政策等方面的影響。[5]但是，很少關注到對食品安全的影響。英國約有27%的食品消費來自歐盟各成員國，食品的生產、運輸、零售和消費等各個環節的監管，都離不開與歐盟的緊密合作。脫歐意味著脫離共同農業政策體系（CAP）和共同漁業政策（CFP）體系，更為重要的是，英國當前的食品安全法律體系來源于歐盟，而脫歐后，英歐關系的重塑將促使英國食品安全監管政策體系發生重大變化。

一、英國食品進出口質量安全監管標準的變化

（一）脫歐對英國食品全監管標準的影響

長期以來，英國國內消費的食品主要靠進口。其中，英國國內消費90%的水果和45%的蔬菜幾乎來自歐盟進口。[6]2018 年英國國內食品消費總量的47%來自國外進口，其中歐盟約占英國進口食品總量的60%。英國從歐盟進口食品的比例為28%，遠遠高于從非洲、亞洲、北美、南美、大洋洲等地區進口的比例（見圖1）。

圖1 2018 年英國國內食品供給來源構成比例

食品進口貿易是致病細菌傳播的潛在重要途徑。為確保消費者健康和權益，英國長期通過執行歐盟標準，來應對進口食品安全風險問題。不過，脫歐后，英國食品進口監管標準可能發生以下兩方面變化：

1.修改或放棄執行有爭議的歐盟標準

英國國內食品行業認為歐盟的某些標準限制了其自由發展。脫歐后，一方面，英國很可能會不再執行那些已經有爭議的標準和英國認為不能起到激勵作用的規定。例如，歐盟食品安全法規中的營養和健康索賠、農殘標準、歐盟對新型食品品種監管的一些規定等。為了激勵本國食品行業的創新，英國有可能對這些歐盟標準進行修訂。另一方面，英國脫歐后將大幅增加從非歐盟國家進口食品的比例，從新貿易伙伴進口食品所面臨的質量安全風險加大，無論是病原體（如寄生蟲和病毒）還是常見威脅（如沙門氏菌）都與以往不同，英國脫歐后可能效仿歐盟在第三國進行食品安全檢查的做法積極識別應對。[7]

2.進口產品質量安全監管標準可能降低

在食品安全領域，“歐盟的監管標準是世界上最高的”。[8]脫歐后，英國與非歐盟國家建立廣泛的食品貿易關系成為必然趨勢，但這些國家執行的食品安全標準可能低于英國或歐盟采用的食品安全標準。為促成與非歐盟國家簽署新的貿易協議，英國可能會通過修改或建立全新的食品生產系統和食品安全標準來滿足條件。實際上，食品安全標準已成為貿易談判中的關鍵問題。

2019 年2 月28 日，英國與美國就脫歐后英美貿易關系進行了談判，美國表示，“英國必須放棄目前沿用的較高歐盟食品安全、動物福利和環境保護標準，以此作為達成協議的條件”。[9]美國目前的肉類、禽類和乳制品的產品質量安全標準遠遠低于歐洲食品安全局（EFSA）所規定的標準。美國生產商可以合法使用六種化學消毒劑清洗家禽制品、其他肉類、魚、水果和蔬菜等。[10]而這一直遭到歐盟反對，并限制從美國進口到歐洲市場。

英國為了建立與美國的食品貿易關系，脫歐后有可能降低食品安全標準，從美國進口不符合歐盟食品安全標準的食品（比如添加了目前歐盟禁用的克隆肉類、使用超標農藥的食品蔬菜、水果等）以換取快速交易。英國還有可能放松對豬肉中使用瘦肉精的管制標準，以適應美國生豬養殖戶的需求。歐盟一直禁用激素促進牛的生長，并禁止激素牛肉進入歐洲市場；美國則認為對激素牛肉的嚴格管制缺乏科學依據。脫歐后，英國有可能放松管制，使含有激素的牛肉制品大量涌入英國市場。

（二）脫歐后英國食品出口監管標準的變化

歐盟是英國食品出口最重要的市場。有些品種占到了出口總量的一半以上，比如英國魚類出口總量的66%[11]，乳制品出口總額70%以上[12]均為歐盟市場。其中，食品出口總量的52%流向了愛爾蘭、法國、荷蘭和德國等四個國家。英國與歐盟各成員國之間的食品交易自由進行，且無需任何額外管制。脫歐后，英國被視為第三國（非歐盟國家），其出口到歐盟市場的食品將受到嚴格進口管制。英國出口商必須向歐盟成員國提前提交符合食品安全標準的進口文件，并接受嚴格的邊境檢查。其中水果、蔬菜、堅果、香料等需接受三個層面的管制：一是常規管制。這是根據第882/20042 號（EC）條例規定，監管部門對進口到歐盟的非動物源性食品實施的定期進口管制。二是增強管制。這是根據第669/2009號條例規定，對某些進口非動物源性食品和飼料加強監管，比如對貨物附帶的單據進行系統100%檢查，成分的實驗室分析等。三是應急/保障管制。這是根據第178/2002 條和第882/2004 條規定對進口食品安全風險采取應急管理。

二、對英國食品安全法規體系及監管機構職能的影響

（一）脫歐對英國食品安全法規體系的影響

目前英國的食品安全法規是以歐盟食品安全法規為基礎的，其現行法規中保護消費者免受不安全食品危害的原則也起源于歐盟。歐盟的相關食品安全法規體系，比如一般食品法（EC 178/2002）、食品衛生法（EC 852/2004）、動物源性食品衛生法規（EC 853/2004）、源自動物的產品管制（EC854/2004）、飼料和食品管制（EC 882/2004）、食品微生物標準（EC 2073/2005）等構成了英國食品安全法規體系的主體框架。脫歐后，如果英國選擇加入歐洲經濟區（EEA）和歐洲自由貿易聯盟（EFTA），英國將全面進入歐洲單一市場，并適用歐盟的主要規則，這意味著歐盟的食品安全法規依然有效。英國企業在開展食品進出口貿易時，仍然要達到歐盟相關食品安全監管法規要求。

如果英國與歐盟成員國簽訂雙邊協定，那么歐盟的相關法規將適用于協議涉及的英國相關食品產業部門。英國可以有自己的食品安全法規，也可以不要求進口食品必須符合歐盟質量認證標準，生產商和進口商必須保證其產品符合英國的法規要求。為避免重復進行合規評估，英國需要與歐盟簽訂協定，并互認對方在食品安全方面的評估結果。符合雙方互認質量安全標準的食品才能在對方市場內自由貿易。如果英國與歐盟未達成任何協議，食品貿易基本規則將適用WTO 法規。在此框架下，英國的食品安全法規體系與歐盟體系完全分離。英國不再是歐盟食品安全治理體系中的一部分，因而需要重新調整其監管法規體系。

理論上，英國脫歐后可以取消所有歐盟相關法規。但實際上，對英國食品安全監管部門而言，突然更換適用了幾十年的歐盟監管法律法規可能需要很長一段時間。在新法出臺之前，取消所有歐盟相關法規也有可能導致英國沒有可以適用的食品安全管制規定。因此，英國的食品企業想把食品出口到歐盟，仍然必須滿足歐盟相關食品安全法規的要求，而且大多數食品企業將繼續按照現有的監管法律法規或準則運作。不過脫歐后，為便于與其他非歐盟國家發展食品貿易關系，英國也會部分修改或廢除現已執行的歐盟食品安全監管法律法規。

（二）脫歐背景下英國食品安全監管機構職能的變化

英國脫歐后，需要重構監管機構體系取代歐盟機構。第一，重建邊境食品質量檢驗檢疫部門。長期以來，歐盟的專業獸醫負責了英國絕大部分的邊境檢驗檢疫工作。英國國內負責監督屠宰場的官方獸醫95%畢業于海外，許多獸醫不是來自英國本土的歐盟畢業生。[13]脫歐將導致英國獸醫短缺。[14]這意味著，英國將重新建立自己的獸醫隊伍，以確保進口食品的質量安全。第二，調整質量認證和標簽管理機構的職能。脫歐前，英國質量認證和標簽管理機構頒發的許可證在歐盟范圍內是有效的。因為根據歐盟有關規定，各成員國的監管機構負責對歐盟市場經營者頒發許可證。如果英國與歐盟未達成共同遵循的協議，持有英國監管部門頒發的經營許可證，也將不再被歐盟視為有效。英國質量認證和標簽管理機構職能范圍將有所縮小。第三，調整英國食品標準局（FSA）的職能。長期以來，英國食品標準局是在歐盟框架內制定監管決策的。脫歐后，該機構必須盡快承接歐盟轉移的監管職能。這些職能主要包括：對食品、添加劑、酶、調味品、轉基因食品以及新型食品的市場準入；基于風險的標準和控制；信息和情報共享以及快速反應系統等。設計新的授權管制食品的程序，如食品（含轉基因食品以及其他新食品）、飼料、添加劑、調味品等。

在2020 年英國脫歐過渡期內，為適應脫歐后復雜的監管環境，FSA 積極協調了與DHSC（衛生和社會保健部）、DEFRA（環境、食品和農村事務）、FSS（蘇格蘭食品標準局）等部門之間的關系；通過建立食品和飼料咨詢論壇（AFFF），將跨政府部門人員整合在一起，共同處理食品安全領域的重大事宜等。為增強FSA 對重大食品安全風險管控能力，英國食品標準局還改進了食品安全風險科學評估到風險響應管理的流程和程序，建立了新的科學咨詢委員會和新的聯合專家組，擴大了獨立科學咨詢委員會的職責。以上職能的調整，總體目標是確保英國食品標準局監管能力不因脫歐而受到影響，并建立一種機制確保實現保護公眾健康和消費者在食品安全方面更廣泛的利益。

三、對英國食品安全風險信息共享和國際合作研究的影響

（一）對食品安全風險信息交流共享機制的影響

為有效治理食品安全，歐盟在各成員國之間建立了完善的合作機制。在歐盟監管體系中，食品生產經營的各環節之間、監管機構之間、各成員國之間，均在統一的共同目標指引下相互協作。更為重要的是，歐盟有著完善的食品安全風險信息數據共享系統，為成員國提供世界范圍的食品安全風險或食源性疾病爆發的即時信息。這些系統主要包括：食品和飼料快速警報系統（RASFF）、飼料和食品安全威脅的通報系統（如微生物和化學污染物、過敏源等）、歐盟貿易控制和專家系統（TRAC，對動物及其副產品、植物、食品和飼料的進出口進行認證和管制）等。其中，RASFF 能為各成員國及時提供食品安全風險信息，并快速作出反應。

在2016 年1 月至2018 年 8 月期間，英國通過歐盟RASFF 系統得到風險警示信息，監測到了從第三國（即歐盟以外，主要是：印度、巴西、泰國、老撾和智利等）進口食品中的致病微生物風險，大部分為進口家禽中的沙門氏菌（在225 宗通報案件中占42%）。印度被通報的數量最多，為63 件，其次是巴西（62 件）、泰國（24 件）和老撾（21 件）。

圖2 2016-2018 年英國從RASFF 系統監測到的國內進口食品安全風險來源

英國的監管部門通過這些機構或網絡及時獲取國際層面的最新食品安全風險信息。脫歐后，盡管英國有意尋求訪問RASFF 和其他歐盟通信系統，但未來是否會參與這些系統尚不確定。[15]不過，英國將受益于繼續訪問由歐洲疾病預防控制中心（ECDC）協調的數據收集網絡，例如歐洲抗菌素耐藥性監測網絡（EARS-Net）和歐洲抗菌素消費監測網絡（ESAC-Net）。

（二）對食品安全國際合作研究的影響

主要有兩方面影響：第一，對食品安全領域研究經費的影響。英國的食品安全研究得益于歐盟的經費支持。2009-2016 年，歐盟食品安全監管局（EFSA）提供的研究經費中，23%給了英國。[16]近年來，歐盟將食品安全研究作為優先發展事項，并準備將歐盟新單一市場計劃（2021-2027）中的16.8 億歐元專門用于“特定的食品鏈”建設。[17]脫歐后，英國不再屬于該計劃的覆蓋范圍，其食品安全領域的研究經費也將受到重大影響。為保持國際影響力，英國須考慮加大相關研究的投入。除了歐盟食品安全監管局的投入，英國還從歐盟的“Horizon 2020”研究項目中得到資助。脫歐后，英國在是否還將繼續參與該項目的后續計劃上尚未達成一致。第二，對專家影響力的影響。2009-2018 年，英國專家占歐盟食品安全監管局科學小組人數的12.5%。英國專家對歐盟食品安全監管局專家小組的工作作出了重大貢獻。自2017 年以來，英國在歐盟食品安全監管局專家小組中的整體代表人數已從最高下降到第五。盡管英國的食品安全專家還與其他國際網絡合作，例如COST（歐洲科學技術合作組織）、國際標準化組織（ISO）和歐洲標準化委員會（CEN）等。但脫歐之后，這些專家的國際影響力可能會減弱，這將進一步削弱英國在食品安全關鍵領域的領導地位。

四、結語

長期以來，英國的食品行業發展與歐盟緊密相關。歐盟的共同農業政策（CAP）每年為英國食用農產品（食品）行業提供巨額補貼。如果沒有這種財政支持，許多英國農場將被迫改變生產方式，甚至倒閉或停業。英國國內的食品行業較為脆弱，供給難以滿足自身需求，絕大部分依靠從歐盟成員國進口。行業內的雇員（尤其是季節性雇員）大部分來自歐盟。除此之外，歐盟立法和監管機構還為英國的食品生產和消費提供了一個良好環境和安全標準框架，英國也將歐盟監管標準和政策納入到食品安全監管體系中。因此，脫歐后短期內英國不太可能全部廢除這些標準和政策。事實上，盡管英國已經不再是歐盟成員國，但卻很難與歐盟完全脫離關系，歐盟的食品安全標準和法規在相當長一段時間內仍然適用。脫歐后，英國產生了更多的全球范圍內的利益訴求，這會進一步發展和深化英國與非歐盟國家的食品貿易伙伴關系，在這新的環境形勢下，英國的食品安全監管機制將隨之發生調整。這不僅影響到英國食品行業的發展，也給世界食品貿易帶來新機遇。

近幾年來，中英兩國在互利共贏框架下貿易關系發展迅速，“英國是中國在歐盟內第二大貿易伙伴，中國是英國在歐盟外第二大貿易伙伴，兩國互為重要投資來源地”。[18]對于中國而言，一方面，需要密切關注英國脫歐后食品安全監管政策的變化趨勢，這將有利于在雙邊食品貿易談判時，特別是涉及市場準入、產品標準、關稅等問題時，爭取更多的利益。另一方面，還需要密切關注脫歐后英國（以及關聯度最高的歐盟貿易伙伴）的食品產業可能出現的短期不穩定所帶來的貿易機會，積極布局，抓住機遇，推動對英食品貿易關系的進一步發展。