國土空間規(guī)劃體系下的交通規(guī)劃思考

唐曉宇

東莞市城建規(guī)劃設(shè)計院 廣東 東莞 523000

1 建立國土空間規(guī)劃體系的意義

2019年中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》），對先前的空間規(guī)劃予以充分關(guān)注，實現(xiàn)多規(guī)合一，亦為整個空間治理體系的上層建筑。建立國土空間規(guī)劃體系具有重要意義，主要表現(xiàn)為能夠促使綠色生活較快形成、促進生態(tài)文明工作較好推進，最終助力美麗中國建設(shè)完成。國土空間規(guī)劃是構(gòu)建美好家園的重要措施，能夠促使生活質(zhì)量得以顯著強化，同時亦為執(zhí)行國家戰(zhàn)略的重要保障，對提升國家治理能力有著極大的推動作用[1]。

《意見》對整個國土空間規(guī)劃定位進行了明確。所謂的國土空間規(guī)劃，是國家空間發(fā)展的指南，是推動可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵措施，能夠?qū)Σ煌慕ㄔO(shè)開發(fā)活動起到一個基本型的規(guī)范作用。國土空間規(guī)劃借助從全局的視角出發(fā)，從而實現(xiàn)對資源開發(fā)建設(shè)的保護。這就意味著國土空間規(guī)劃能夠在很大程度上實現(xiàn)資源最大化的優(yōu)質(zhì)協(xié)調(diào)配置，能夠借助對不同建設(shè)空間的把控工作，從而完成對國家戰(zhàn)略的有效配合。借助對資源的有效把控以及優(yōu)化配置，開展國土空間開發(fā)建設(shè)，可以同時起到戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控的作用，這對整個發(fā)展方式而言是極其有力的，能夠起到積極的推動作用，而且在相當(dāng)層面上會發(fā)揮出“倒逼”的效果。由此能夠看出，構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系并展開相應(yīng)的監(jiān)督實施工作，發(fā)揮著極大的職責(zé)，能夠有效推動整個社會的長遠進步。

圖1 國土空間規(guī)劃“五級三類”體系示意

2 國土空間規(guī)劃體系對綜合交通規(guī)劃的要求

2.1 明確交通規(guī)劃的地位與作用

國土空間規(guī)劃體系對專項規(guī)劃的法定地位予以了精準的明確，并且對不同級別不同類別規(guī)劃之間所存在的傳導(dǎo)機制也進行了明確，總體呈現(xiàn)出較好的協(xié)同性和一致性。依據(jù)《意見》的相關(guān)規(guī)定，在國土總體規(guī)劃方面，下級規(guī)劃應(yīng)該服從上級規(guī)劃，而在一些專項規(guī)劃或者子項規(guī)劃方面，則是專項規(guī)劃應(yīng)該服從整體規(guī)劃。在進行整體規(guī)劃時，應(yīng)該對不同的空間規(guī)劃需求進行整體考量，展開有效統(tǒng)籌，實現(xiàn)不同需求之間的相互平衡。而在進行專項規(guī)劃時，必須能夠滿足總體規(guī)劃的要求，不能與總體規(guī)劃強制性內(nèi)容存在沖突，專項規(guī)劃的主要內(nèi)容是進行具體的規(guī)劃，應(yīng)發(fā)揮專項規(guī)劃承上啟下的功能。以交通專項規(guī)劃而言，其與國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系主要表現(xiàn)為交通規(guī)劃會在自然保護、開發(fā)建設(shè)等方面對所在區(qū)域產(chǎn)生促進或限制的作用。同時，交通規(guī)劃亦會對整個城市空間發(fā)展起到深遠的影響，需要發(fā)揮出相應(yīng)的保障和支撐作用[2]。

2.2 樹立以保護為基礎(chǔ)的開發(fā)與建設(shè)思路

該《意見》對國土空間規(guī)劃進行了相應(yīng)的規(guī)劃定位工作，對整個空間發(fā)展起指導(dǎo)性的作用，是各個地方開展規(guī)劃的重要方向。積極轉(zhuǎn)變交通規(guī)劃的出發(fā)角度，能夠?qū)煌w系有著更加精準的認知，發(fā)現(xiàn)交通規(guī)劃對自然保護以及開發(fā)建設(shè)的重要作用和關(guān)鍵保障。因此，在進行交通設(shè)施規(guī)劃布局時，必須貫徹執(zhí)行滿足開發(fā)的同時實現(xiàn)有效保護這一方針政策，必須堅持生態(tài)文明建設(shè)，以此打造品質(zhì)生活。

2.3 實現(xiàn)與國土空間規(guī)劃體系的對接

對國土空間規(guī)劃而言，交通規(guī)劃發(fā)揮著非常重要的作用，是極其關(guān)鍵的相關(guān)專項規(guī)劃，所以必須能夠服從總體規(guī)劃，而且交通專項規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)該被落實在詳細規(guī)劃當(dāng)中。從《意見》中的相關(guān)宗旨出發(fā)，結(jié)合科學(xué)編制的思路，交通會對國土空間規(guī)劃產(chǎn)生重大作用，應(yīng)當(dāng)“積極開展國土空間規(guī)劃前期研究”，有效輔助國土空間規(guī)劃方案的形成與推進，并明確對后續(xù)綜合交通規(guī)劃的引導(dǎo)[3]。

3 交通規(guī)劃的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展思考

3.1 轉(zhuǎn)變綜合交通規(guī)劃的思維

開展交通規(guī)劃工作必須實現(xiàn)思維的轉(zhuǎn)變，堅持生態(tài)保護優(yōu)先，牢固樹立新發(fā)展理念，緊密結(jié)合生態(tài)文明方面的相關(guān)規(guī)范，將綠色生活當(dāng)成主要的發(fā)展目標(biāo)，并且要堅持全域全要素的思路，構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系。因此交通規(guī)劃必須要以全域視角作為出發(fā)點，實現(xiàn)全層級的高效覆蓋，更好發(fā)揮交通的功能，尤其是支撐保障作用，這會給相應(yīng)的戰(zhàn)略性規(guī)劃帶來積極的作用。

同時，還要關(guān)注交通與空間的協(xié)同發(fā)展。在開展交通系統(tǒng)規(guī)劃時，需要和國土空間總體規(guī)劃以及國土空間其他相關(guān)專項規(guī)劃實現(xiàn)較好的一致性和協(xié)同性，這是整個工作的導(dǎo)向所在，必須將綠色交通作為最重要的出發(fā)點，更好的展現(xiàn)交通系統(tǒng)相應(yīng)的功能，促進地方的長遠發(fā)展。此外，交通發(fā)展還應(yīng)該重視以人為本，實現(xiàn)思想的積極轉(zhuǎn)變，將過去的“車本位”積極調(diào)整為“人本位”，最終確定綠色、可持續(xù)和“以人為本”的交通發(fā)展理念。

3.2 建立新的交通規(guī)劃體系

城市交通規(guī)劃關(guān)注重點往往在城市中心區(qū)域，即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的區(qū)域，對于區(qū)域交通重視度不足。而過去城市交通規(guī)劃的縱向體系同樣存在著對區(qū)域交通關(guān)注不足的情況，并且在與詳細規(guī)劃相協(xié)同的具體落地實施等設(shè)計方面也存在著缺失。所以，現(xiàn)階段需要積極借助國土空間規(guī)劃體系，以構(gòu)建高品質(zhì)城市交通為目標(biāo)，打造與之匹配的城市交通規(guī)劃體系，由此實現(xiàn)整體規(guī)劃任務(wù)目標(biāo)的量化分解，并得以落實。

3.3 組織編制與審批實施

根據(jù)《意見》里的相關(guān)編制要點，在編制國土空間總體規(guī)劃時，應(yīng)在前期針對重大問題開展專題或?qū)ｍ椦芯俊＝煌ㄔO(shè)施會對區(qū)域起到極大的作用，或者是限制，或者是支撐，因此在進行國土規(guī)劃前必須從所在區(qū)域的具體情況出發(fā)，對整個交通發(fā)展進行詳細而科學(xué)的分析，強化整個國土空間規(guī)劃工作的合理性和可行性。在新的國土空間規(guī)劃編制體系下，需要嚴格執(zhí)行此項原則。在開展相應(yīng)的國土空間整體規(guī)劃時，必須同步進行交通規(guī)劃體系的合理編制，實現(xiàn)彼此之間有效的協(xié)調(diào)反饋，以達到整體規(guī)劃工作的合理性和可行性；當(dāng)交通規(guī)劃體系編制結(jié)束，則是應(yīng)該將工作的重心放在編制同級別各道路交通專項規(guī)劃層面[4]。

國土空間規(guī)劃編制審批完成以后，還需要進行規(guī)劃動態(tài)評估完善。依據(jù)基礎(chǔ)信息平臺，積極構(gòu)建并完善國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管機制，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建相應(yīng)的評估機制，結(jié)合社會具體情況開展相應(yīng)的評估與結(jié)果分析，從而實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的動態(tài)健全工作。交通規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系里的一個相關(guān)專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與同級別國土空間總體規(guī)劃及詳細規(guī)劃同步實行定期評估機制。因此，國土空間交通專項規(guī)劃需定期開展相應(yīng)的評估工作，且將其當(dāng)成目標(biāo)所在，借助構(gòu)建好的基礎(chǔ)信息平臺，對不同數(shù)據(jù)資源進行最優(yōu)使用，并將其收集到對應(yīng)平臺，健全交通與城市協(xié)同運行、協(xié)同發(fā)展、協(xié)同優(yōu)化的動態(tài)調(diào)整機制。

3.4 完善法規(guī)政策與技術(shù)標(biāo)準

在《意見》里有著明確的要求，在2020年逐步構(gòu)建相應(yīng)的法規(guī)政策體系并完成相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準，到2025年則是要進一步完善這些技術(shù)標(biāo)準體系。在進行法規(guī)政策構(gòu)建與完善工作時，必須要和國土空間規(guī)劃編制實現(xiàn)較好的協(xié)調(diào)，達到一致。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，專業(yè)技術(shù)人員需要在具體開展此項工作中進行持續(xù)的總結(jié)分析，由此才能夠給技術(shù)標(biāo)準的構(gòu)建提出相應(yīng)的建議和意見。近些年，相關(guān)部門陸續(xù)制定了若干項交通領(lǐng)域的規(guī)范標(biāo)準，并且針對新形勢發(fā)布了一些核心規(guī)范。交通規(guī)劃應(yīng)從國土空間規(guī)劃體系出發(fā)，充分發(fā)揮已公布的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準和規(guī)范的積極作用，并借助具體項目工作持續(xù)健全交通規(guī)劃的規(guī)范和標(biāo)準[5]。

圖2 交通規(guī)劃體系框架示意圖

4 結(jié)束語

總的來說，交通規(guī)劃是國土空間規(guī)劃治理的重要政策工具，必須和國土空間規(guī)劃一起進行專題分析和專項規(guī)劃編制，需要從更高層面、更早階段積極融入國土空間規(guī)劃體系。打造健全的交通規(guī)劃機制，從編制審批、實施監(jiān)督、政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準等方面與國土空間規(guī)劃體系保持協(xié)同；構(gòu)建交通系統(tǒng)規(guī)劃與建設(shè)的逐級傳導(dǎo)機制，并符合管理監(jiān)督方面的要求，由此才能夠?qū)崿F(xiàn)全域空間交通協(xié)調(diào)發(fā)展。