清代縣級政區分等制度再探

胡 恒

(中國人民大學清史研究所，北京 100872)

政區分等是秦漢以降歷代統治者為對行政區劃進行分類管理而做出的一種重要制度安排，其分類標準屢經變遷，或以人口數量，或以賦稅額度，或以政治地位，或以治理難度為依據。延至清代，政區分等制度集歷代之大成，無論是分等標準的綜合性與標準化，還是政區分等與官僚選任結合的緊密性上都達到了極高程度。

清代政區分等制度一直受到清史學界的廣泛關注，特別是劉錚云、張振國等學者對這一制度的流變做出了深入研究，對雍正至乾隆朝制度從初創至穩定階段的變遷，梳理尤為細致。(1)施堅雅：《城市與地方體系層級》，施堅雅主編，葉光庭等譯：《中華帝國晚期的城市》，中華書局2000年版，第327—417頁；劉錚云：《“沖、繁、疲、難”：清代道、府、廳、州、縣等級初探》，《“中央研究院”歷史語言研究所集刊》第64本第1分，1993年；劉錚云：《〈清史稿·地理志〉府州廳縣職官缺分繁簡訂誤》，《“中央研究院”歷史語言研究所集刊》第65本第3分，1994年；真水康樹：《清代18省における「北京首都圏」の地方行政管理上の特質(上、下)》，《法政理論》(新潟大學)1999年第32巻第1號，2000年第32巻第3、4號；董楓：《清代府縣級行政單位劃等問題的再審視——以乾嘉時期浙江省縣級單位劃等情況的討論為例》，《歷史地理》第25輯，上海人民出版社2011年版，第99—107頁；張振國：《論清代“沖繁疲難”制度之調整》，《安徽史學》2014年第3期；張振國：《清代道、府、廳、州、縣等級制度的確定》，《明清論叢》第11輯，故宮出版社2011年版，第382—400頁；張振國：《論清代官不久任與“沖繁疲難”缺分之調整——以乾隆十二年為中心》，《明清論叢》第15輯，故宮出版社2015年版，第162—174頁；劉錚云：《皇權為中心的權力競逐：以清雍正十二年官缺更定為例》，《檔案中的歷史：清代政治與社會》，北京師范大學出版社2017年版，第127—156頁；張振國：《清代“沖繁疲難”制度再審視——以乾隆七年制度調整為中心》，《清史研究》2019年第3期。不過，以往的研究主要仍是基于制度史和政治史的視角，而側重這一制度的時間性變化及其背后所體現的皇帝、吏部與督撫之間的政治關系，抑或基于地理角度的空間分析還是較少。筆者先前曾對包括府廳州縣在內的政區分等進行過初步探討，基于地理信息系統(GIS)與量化方法，依托政區分等及《縉紳錄》量化數據庫，展示了清朝政區分等的空間分布及其對官員選拔、任用與晉升的影響。(2)胡恒：《清代政區分等與官僚資源調配的量化分析》，《近代史研究》2019年第3期。不過清朝“府廳州縣”四類政區的等第分布及選任方式均有差異，且數量不均，宏觀性的分析固然可以看出政區分等整體制度設計的考量，但難以對不同類型政區分等的特點予以深入揭示，故此后筆者又專門對府、州的缺分及知府、知州選任做了一些新的研究。(3)胡恒、陳必佳、康文林：《清代知府選任的空間與量化分析——以政區分等、〈縉紳錄〉數據庫為中心》，《新亞學報》第37卷，2020年；胡存璐、胡恒、陳必佳、康文林：《清代州的政區分等與知州選任的量化分析》，《數字人文研究》創刊號(2021年第1期)。本文將在前述諸文基礎上，對清代縣級政區分等研究中若干討論不足之處繼續探索，以深入觀察縣級政區分等制度運行的細節。

一、乾隆十二年后縣級政區等第變動的趨勢及其分析

自雍正六年(1728)清廷初次討論“沖繁疲難”制度之后，至乾隆初年一直處于頻繁的調整階段，直至乾隆十二年(1747)才穩定下來。《清實錄》中有一段對乾隆十二年前“沖繁疲難”制度演變的概括描述：

伏查雍正六年九卿議覆廣西巡撫金鉷條奏，將各省道、府、同知、通判、州、縣各缺，分別沖繁疲難，除道府請旨補授，其同知以下四項、三項相兼者，于現任屬員內揀選調補。原恐初任之員，貽誤地方，是以分別辦理。雍正十二年直隸總督李衛奏稱：從前所定繁簡未確，奉旨令各省督撫詳查，據實具題。經各督撫更正，有將選缺改為要缺者，亦有將要缺改歸部選者。乾隆七年奉旨：各省道、府、同知、通判、州、縣等缺，從前督撫辦理時，不過據屬員開報，以致繁簡之間多不的確。著吏部行文各省督撫，將從前所定各缺，悉心妥議，務期名實相稱，亦經遵照酌定在案。近年來各省仍有陸續奏改者，是同一地方、同一職守，繁簡前后互異，更改不一。……應再通行各該督撫，將現定應題、應調各缺，詳核更正，造冊奏報。(4)《清高宗實錄》卷二八九“乾隆十二年四月丁丑”條，《清實錄》第12冊，中華書局1985年版，第776—777頁。

經過雍正六年、十二年(1734)及乾隆七年(1742)、十二年等幾番重大調整，各省缺分至此基本穩定下來。表1列出的是清代政區分等制度的演變。對乾隆十二年“沖繁疲難”制度調整做過深入研究的張振國認為這次調整“標志著請旨缺、外補缺和部選缺在道、府、廳、州、縣中分配格局的正式確定，亦標志著道、府、廳、州、縣缺選任結構和選任權力分配的正式定型”(5)張振國：《論清代官不久任與“沖繁疲難”缺分之調整——以乾隆十二年為中心》，《明清論叢》第15輯，第174頁。。

表1 清代政區分等制度演變一覽

乾隆十二年后制度大體定型，不比初創之時調整得那么頻繁，故而學界對該年之后制度演變的重視程度遠不如之前時段，大多仍以利用某一年份的材料進行統計分析為主，對于乾隆十二年以后各政區缺分等第的變化及其規律的探索極少。究其原因在于乾隆十二年之后，各省缺分的調整多為單獨奏請，缺分更改的資料非常分散，不似先前往往在吏部題本或督撫奏疏中保存有全省系統性資料。且無論是《清實錄》還是《清會典》，對州縣一級的缺分調整記錄不多，要系統地研究乾隆十二年以后全國政區缺分變化的狀況并不容易。

筆者此次采取的方法是將乾隆十二年與宣統三年(1911)共同存在的州縣(如果僅僅是更名或更改縣級通名但仍為縣級單位的情況，仍統計在內)的缺分逐個比對，并將各類檔案、文獻中的缺分更改資料逐個匯入其中，依據其中的變動情況再次排查各類檔案文獻，特別是選官任官文書，得到絕大多數缺分更改的原始記錄，由此獲得了乾隆十二年以后全國各縣級政區缺分等第變動的詳情。需要說明的是，確定缺分等第更改的途徑有兩種：一是官方檔案中關于州縣缺分等第更改的直接奏疏；二是選官任官的檔案文書中，往往會記載該年所屬州縣的缺分等第，依據不同年代縣級政區正印官的選任情況，可以間接推測缺分等第變動的年代。此外，個別留存官員選任資料較少的州縣，也可依據《縉紳錄》的記載確定其缺分等第變動的年代范圍。乾隆十二年各縣級政區缺分等第資料來自乾隆十三年(1748)春季同陞閣刊行的《縉紳全本》(6)《縉紳全本》，乾隆十三年同陞閣版，中國國家圖書館藏，中華古籍資源庫[2020-07-18]，http：//read.nlc.cn/thematDataSearch/toGujiIndex。，由于《縉紳錄》的時效性一般滯后三個月左右，故該書所反映的實際缺分信息應屬乾隆十二年末，也正是乾隆十二年清廷最終厘定的缺分等第。值得注意的是，由于此時廳制尚未定型，故該書所載縣級政區中的散廳有所遺漏。宣統三年的缺分等第來源于國家新修《清史·地理志》中經過一一考訂后的結論。新修《清史·地理志》是由鄒逸麟先生主持的國家新修清史典志之一，自2004年啟動至今，全面整理了清代各省府廳州縣的地理資料，是目前最新的清代地理志書，其中各政區缺分等第等經過嚴密考訂，準確性較高，筆者參與了這一項目。本文以該志三審定稿(未刊)為基礎進行了數據整理，共得到1 570個縣級政區(包括散廳、散州和縣，不含府和直隸州的親轄地)的缺分等第信息。(7)個別缺分等第，依據最新資料進行了訂正。

同陞閣《縉紳全書》中所記錄的縣級政區，至宣統三年仍然延續的共1 406個，其中缺分等第始終未變的州縣共1 114個，占79.2%，說明清朝縣級政區分等的穩定性非常高；缺分變動過的州縣共255個，占18.1%。此外還有37個州縣缺分一致，只是等第所占的字略有差異，如湖南永興縣，乾隆十二年為“中缺繁難”，宣統三年則為“中缺沖繁”，且從檔案等文獻中未查找到變動依據，推測起來，這一差異可能是兩種原因造成的：一是同陞閣《縉紳全書》記載并不十分準確；二是的確在某個時間清廷對州縣等第所占的字進行了微調。但因缺分不變，對官員選任途徑及督撫、吏部的權力劃分幾乎沒有影響。

乾隆十二年后255個缺分等第變動過的州縣中，200個州縣只變動過一次，52個州縣變動2次 ，2個州縣變動3次，1個變動4次，共計變動次數達314次。按照變動時間統計如圖1所示，其中因乾隆四十三年(1778)頒布繁簡互換的規定，對各省州縣缺分等第的調整影響較大，故以此年為界，將乾隆朝分為前后兩段。圖1展現了乾隆十二年后缺分等第的變動趨勢。

圖1 乾隆十二年后缺分等第變動趨勢

可以看出，自乾隆十二年乾隆帝令各省重新厘定缺分等第以后，這一制度并未完全穩定下來。乾隆十二年至四十三年間，督撫仍在不斷地奏請更改州縣缺分，其次數高達124次(表2)。其中涉及督撫與吏部選任權力調整的案例中，中缺、簡缺變為要缺的達74個，而相應的要缺和最要缺改為中缺、簡缺的有37個，這意味著吏部手中所掌握的縣級職位已減少37個。如果這一趨勢持續，則督撫對吏部選任官員權力的不斷“侵蝕”將極大改變原有的權力格局。

表2 乾隆十二年至四十三年缺分變動情況

因是之故，乾隆四十三年清廷出臺了一項政策，即所謂“繁簡互換例”，“嗣后各省大小各缺，再不得妄請更改。如有因繁簡不符，必須隨時酌改之處，令各督撫分別缺之大小，如丞倅、牧令之缺應請改繁者，即于丞倅、牧令缺內改簡互換。其佐雜之缺，即以佐雜內酌改。不準將州縣以上之缺，與佐雜互易”(8)〔清〕 托津等：《欽定大清會典事例(嘉慶朝)》卷四九《吏部·漢員遴選·道府請旨部選各缺不準改題調缺》，《近代中國史料叢刊三編》第6輯，文海出版社1992年版，第2257—2258頁。。這一政策的出臺顯然是基于乾隆十二年至四十三年政區分等制度實踐的結果，清廷必須以互換的方式抑制督撫提升政區缺分等第進而悄然“蠶食”吏部選官權力的“沖動”。嘉慶十年(1805)，嘉慶帝批評“近年各省督撫不但將府道各缺具奏請改，即州縣簡缺亦多改選為題，殊屬非是。試思外省多一題調之缺，則部中少一銓選之缺。該督撫只知為屬員設法升轉，廣為疏通，竟不顧部中需次之員，日形壅滯”，并再次嚴令限制督撫擅自更改缺分并要執行嚴格的繁簡互換，“嗣后除系特旨將選缺改交督撫題調者，該督撫遵行外，其余道府至州縣各選缺，均不準改為題調，即實有今昔情形不同，不得不酌量調劑者，亦著于本省題調要缺內酌改簡缺互換，以符定制”(9)《清仁宗實錄》卷一四五“嘉慶十年六月庚申”條，《清實錄》第29冊，中華書局1986年版，第982—983頁。。繁簡互換例得以再次強調。就時間變遷而言，嘉慶、道光兩朝仍然延續了乾隆朝缺分調整的趨勢，只是不如乾隆朝劇烈；咸豐、同治兩朝則屬于穩定期，缺分調整極少；光緒、宣統兩朝，隨著政治局勢的劇變，缺分調整之例又稍有增加。

這里有兩個問題需要回答：第一，乾隆四十三年清廷制定了“繁簡互換”的規定，它被一直嚴格執行了嗎？第二，既然缺分更改十分困難，那么更改缺分的原因是什么？第一個問題，如果單純從乾隆四十三年以后缺分調整的奏疏來看，繁簡互換確實執行得比較嚴格，若無可換之缺，即使理由再過充分，也很難得到皇帝與吏部的許可。一個典型案例是直隸順德府巨鹿縣。早在嘉慶十七年(1812)，直隸總督溫承惠就因巨鹿縣“生齒日繁，訟獄較多，已非昔比，兼以風俗不淳，莠民交相煽惑”，奏請改為繁疲難兼三要缺，并請將順天府永清縣由沿海要缺改為部選簡缺作為交換條件。(10)朱批奏折：嘉慶十七年七月十五日，直隸總督溫承惠《奏請將巨鹿縣改為繁疲難三項要缺永清縣改為部選簡缺等事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-13-0197-028。但隨即被吏部駁回，認為永清縣不便改簡。溫承惠于直隸通省繁缺州縣內未找到可以改為簡缺的州縣，故大膽上奏，請求免去改簡互換(11)朱批奏折：嘉慶十七年八月二十四日，直隸總督溫承惠《奏請將巨鹿縣改為要缺在外題調并免擇缺改簡互換事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-13-0197-009。，遭到了嘉慶帝的批評，“直省州縣缺分，無論繁簡，總期得人則治。……巨鹿一缺既稱難治，其部選人員到任后，如不能勝任，不妨據實奏明，請旨酌調，無庸增易舊額，致礙銓政”(12)《清仁宗實錄》卷二六〇“嘉慶十七年八月戊辰”條，《清實錄》第31冊，第529頁。。表面上看，這次更改缺分失敗是嘉慶帝對于“治人”的考量勝過“治法”所致，但實際上正是溫承惠試圖突破缺分繁簡互換的規定才會引發嘉慶帝的直接介入。道光十年(1830)，巨鹿縣終于成功更改為繁疲難要缺。由于找到了延慶州由繁改簡作為交換，故而這一過程非常順利。(13)軍機處錄副：道光十年三月十五日，直隸總督那彥成《奏請將巨鹿縣改繁缺延慶州改為簡缺并王燕堂調補巨鹿縣知縣鄒照調補廣平縣知縣事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-2595-018。

到了光緒初年，巨鹿縣又卷入一場缺分互換的糾葛中。時任直隸總督李鴻章因銅瓦廂決口后大名府東明縣修防事宜繁重，奏請將東明縣由繁難二字中缺改為繁疲難沿河要缺，同時聲稱直隸省內無可改之縣，“若遷就互換，勢必顧此失彼，自應變通辦理”，奏請“免其互換”。(14)軍機處錄副：光緒三年三月十一日，直隸總督李鴻章《奏為將東明縣知縣改為繁疲難沿河要缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-5091-019。但吏部堅持必須互換，此事延宕四年。光緒七年(1881)，李鴻章再次奏請更改，并聲稱改缺應“因時因地以制宜，不能拘泥常例也”(15)軍機處錄副：光緒七年二月二十五日，直隸總督李鴻章《奏為黃河工程重大請準將東明縣知縣改為繁疲難三字沿河要缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-9591-063。，但再次遭到吏部駁回，最終不得不選擇將巨鹿縣降為疲難二字中缺(16)軍機處錄副：光緒七年七月初二日，直隸總督李鴻章《奏報巨鹿等縣酌改要缺情形事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-7075-024。。

但“免其互換”的案例也不是沒有，只是仍需采取適度變通的形式。最早在乾隆五十一年(1786)，河南寧陵縣由簡缺改為沿河要缺，河南巡撫畢沅以“豫省繁缺知縣本為最少，現在各調缺萬無可改，不得不據實陳奏”，并請求將鹿邑縣縣丞由繁改簡，但實際上“知縣與佐雜互易，與例不符”(17)《河南巡撫畢沅為豫省知縣無可改簡事奏折》，中國第一歷史檔案館：《雍乾時期地方官缺史料(下)》，《歷史檔案》1993年第1期。。這一奏請得到了吏部的許可并形成了一條“例”，即“如該省實無事務稍簡州縣可歸部選之缺，應于丞倅州牧各缺內酌改一缺歸部銓選，以符定例”，允許以佐雜之缺與州縣之缺互換。嘉慶十六年(1811)時江蘇以此為據，將青浦縣由疲難中缺改為繁疲難要缺，同時將柘林通判由繁改簡作為互換。(18)軍機處錄副：嘉慶十六年四月初四日，兩江總督勒保、江蘇巡撫章煦《奏請青浦縣改為繁缺并松江府柘林通判改為簡缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-1466-090。浙江也在同年將嘉善縣與紹興府北塘通判繁簡互換。(19)軍機處錄副：嘉慶十六年五月二十九日，浙江巡撫蔣攸铦《奏請嘉善縣改為海防要缺并北塘通判以繁改簡事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-1467-004。但以佐雜與知縣互換是在萬不得已的情況下才會被允準，且往往需以同知、通判等更高品級的官員作為交換，所謂“部選員缺，久有成例，不準妄議更張，即或今昔情形不同，有必應變通之處，定例同知、通判、州縣準改為題調之缺，繁簡互換”(20)軍機處錄副：道光元年十月十一日，吏部左侍郎那彥寶《奏為遵旨會議川陜楚老林改添文職事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-2502-021。，督撫的意愿并不強烈，且各省同知、通判數量本就較少，可調整余地不大，故實際發生的案例不多。嘉慶十一年(1806)，河南因要將中河通判由簡改繁，提出以汲縣河工縣丞作為互換條件，遭吏部駁回，故最終以考城縣由繁改簡作為替代(21)朱批奏折：嘉慶十一年八月二十三日，東河總督吳璥、河南巡撫馬慧裕《奏為考城縣與中河通判兩缺繁簡異宜請互更換事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-02-0007-008。；同治六年(1867)，山西永寧州亦依此例由中缺繁難改為要缺沖繁難，時任山西巡撫趙長齡著重強調山西繁缺知州只有“朔州”一個，無法互換(22)軍機處錄副：同治六年八月二十八日，山西巡撫趙長齡《奏請永寧州知州改為沖繁難事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-4633-006。。咸豐元年(1851)，江西新淦縣與銅鼓營同知互換繁簡。(23)軍機處錄副：咸豐元年八月二十九日，兩江總督陸建瀛、江西巡撫陸應穀《奏請以新淦縣與銅鼓營同知互改繁簡事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-4088-055。

目前所知，光緒末之前，仍有極個別案例免除了繁簡互換，也沒有裁改佐雜，如嘉慶八年(1803)四川省奉節、廣元、平武三縣(24)朱批奏折：嘉慶八年二月十七日，署理四川總督勒保《奏請將川省奉節廣元二縣定為沖繁難平武縣定為疲繁難三要缺在外遴員奏請升調事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0263-072。及陜西省西鄉、平利、鎮安三縣改繁，當時得到吏部的批準。嘉慶十年嘉慶帝上諭嚴令缺分隨意調整之后，四川和陜西均聲稱這六例發生在嘉慶帝下發諭旨之前。(25)朱批奏折：嘉慶十二年二月二十六日，陜西巡撫方維甸《奏為西鄉平利鎮安三縣改繁系具奏在前奉旨在后據查實無可以改簡缺分等事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0276-034。道光二十三年(1843)奉天寧海縣改為金州廳，缺分等第亦由中缺繁難變更為要缺沖繁疲難，但因奉天地區治理較內地困難，“州縣向歸揀補，不入選班，雖系以簡缺改繁，與銓法并無干礙”(26)朱批奏折：道光二十三年五月初七日，盛京將軍禧恩、盛京戶部侍郎明訓等《奏請準寧海縣知縣改為金州海防同知岫巖鳳凰城通判改為岫巖鳳凰城海防同知事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0460-036。，故并未進行繁簡互換。

光緒末、宣統之際，繁簡互換之例開始遭到一些破壞。光緒二十三年(1897)湖北東湖縣與竹溪縣、二十九年(1903)湖南溆浦縣與城步縣、三十年(1904)四川萬縣與清溪縣均執行了繁簡互換。(27)軍機處檔折件：光緒二十三年四月二十二日，湖廣總督兼署湖北巡撫張之洞《奏為東湖竹溪二縣繁簡各缺請互相更正由》，臺北故宮博物院藏，文獻編號：139341；軍機處錄副：光緒二十九年八月二十八日，湖南巡撫趙爾巽《奏為情形不同請將溆浦縣知縣與城步縣知縣簡要互改事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-5424-085；朱批奏折：光緒三十年五月二十九日，署理四川總督錫良《奏為今昔不同請準萬縣清溪縣繁簡互相改換現補人員仍留本任事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0636-085。光緒三十一年(1905)，云南將阿迷州、寧州、路南州、彌勒州、宜良縣、呈貢縣、河陽縣、江川縣8個州縣由簡缺或中缺統一改為沖繁要缺，但并未進行繁簡互換(28)《清德宗實錄》卷五五一“光緒三十一年十一月甲戌”條，《清實錄》第59冊，中華書局1987年版，第314頁。；事實上，云南也沒有足夠的繁缺州縣可以改簡，這大概是由于邊疆治理的特殊性而給予的特殊待遇。光緒三十三年(1907)，陜西城固縣由簡改繁，亦未執行互換例。(29)軍機處錄副：光緒三十三年二月初十日，陜西巡撫曹鴻勛《奏請將城固縣知縣員缺改為繁難要缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-5477-064。但宣統元年(1909)江西玉山縣、德化縣、信豐縣、萍鄉縣(30)朱批奏折：宣統元年五月二十日，兩江總督端方、江西巡撫馮汝骙《奏請將玉山縣與德化縣并信豐縣與萍鄉縣等縣缺繁簡互改事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0676-063。，二年(1910)江蘇桃源縣、江浦縣缺分調整時依然進行了繁簡互換(31)《宣統政紀》卷三二“宣統二年二月庚寅”條，《清實錄》第60冊，中華書局1987年版，第562頁；朱批奏折：宣統二年二月初一日，兩江總督張人駿《奏請將江浦縣改為沖繁難三字調缺桃源縣改為難字簡缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0683-051。。

第二個問題，清廷對于缺分更改的限制較為嚴格，那么州縣多次更改缺分的原因是什么？據筆者統計，乾隆十二年至清末，共有55個缺分變動超過一次的州縣，其中超過兩次的有3個，如表3所示。

表3 清代缺分等第變動多于兩次的州縣

這55處缺分變動達到2次及其以上的州縣，大致可分為兩種情形：一種屬于州縣本身介于繁缺和簡缺的平衡點上，在繁缺州縣中屬于較簡，在簡缺州縣中屬于較繁，故其缺分并不穩定，如稍遇變故，便可能出現治理艱難的情形，于是奏請升繁，而一旦有別的州縣需要升繁，它又被作為互換的條件而改簡。表3中的江蘇句容縣，先后4次變動，原為中缺沖難，乾隆三十二年(1767)督撫聲稱“地當兩路沖途，賦重事繁”，故改為要缺沖繁難(32)《兩江總督高晉等為改吳江等縣沖繁事奏折》，中國第一歷史檔案館：《雍乾時期地方官缺史料(下)》，《歷史檔案》1993年第1期。；四十五年(1780)為了將江陰縣由中缺改為要缺，句容縣又被稱為“地居腹里，民風樸實，雖有經管兩處驛務，僅止接遞往來文報及解送錢糧等事，與水陸交沖之有驛州縣不同。其應征錢糧止有銀六萬余兩，米三萬余石，較之江陰財賦，亦屬多寡懸殊”(33)朱批奏折：乾隆四十五年正月初十日，兩江總督薩載、江蘇巡撫楊魁《奏請將江陰縣改為要缺句容縣改為中缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0186-072。，被改為中缺繁難；五十四年(1789)關于句容縣的描述又為之一變：“政務較繁，且設有龍潭、本城兩驛，本系沖要之區。近來吏猾民刁，極稱難治”，故又改為要缺沖繁難(34)朱批奏折：乾隆五十四年十月十七日，兩江總督孫士毅、江蘇巡撫福崧《奏請將句容縣仍改為沖繁難三要缺在外揀補金壇縣改為疲難中缺歸部銓選事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-01-0427-001。；道光十六年(1836)為了將安東縣改為繁缺，江蘇又想到了句容，但在奏請時故意忽略掉乾隆三十二年和四十五年兩次改缺的情況，而直接從乾隆五十四年改為要缺說起，“迄今數十年來，雖政賦無多于前而風俗民情較昔時為淳厚”，又改回了中缺沖難(35)軍機處檔折件：道光十六年一月十日，署理兩江總督江蘇巡撫林則徐、護理江蘇巡撫布政使陳鑒奏《請將安東句容二縣繁簡缺目互改以裨地方事》，臺北故宮博物院藏，文獻編號：069773。。另一種屬于由于臨時性突發事件而改缺，待局勢緩和，又重新回歸到原本的缺分上。如湖南麻陽縣，嘉慶二年(1797)時因“苗疆用兵”，該地為“轉輸孔道”，故改為繁缺，道光二十一年(1841)，“苗疆承平日久”，即在一次繁簡互換中被改為簡缺。(36)軍機處錄副：道光二十一年四月二十三日，湖南巡撫吳其浚《奏請將桂陽直隸州知州改為繁缺由外揀補并麻陽縣知縣改為簡缺歸部銓選事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-2503-064。山東的壽張、齊東二縣原均為簡缺，乾隆四十五年(1780)、五十九年(1794)，“偶因一時一事酌量改簡為繁”(37)朱批奏折：嘉慶五年十一月初一日，山東巡撫惠齡《奏為縣缺繁簡隨宜酌改事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-01-0474-010。，旋于嘉慶五年(1800)再度改為簡缺。

董楓在對浙江省府縣劃等情況，特別是乾隆朝頻繁調整現象的研究中，敏銳意識到“‘沖繁疲難’四字標準并不能完全反映地方的實際情況，以‘沖繁疲難’作為地方基本情況進行研究，或以一時的劃等來描述有清一代的情況恐怕都是有危險的”(38)董楓：《清代府縣級行政單位劃等等問題的再審——以乾嘉時期浙江省縣級單位劃等情況的討論為例》，《歷史地理》第25輯，第107頁。。對于單個州縣而言，這是很有道理的，“沖繁疲難”來自督撫對所管州縣的主觀判斷，且州縣形勢因時而異，而缺分等第更改不易，這也容易造成穩定的缺分等第與變動的州縣實際之間的背離。不過就全國范圍內而言，“沖繁疲難”及“最要缺”“要缺”“中缺”“簡缺”的分布大體符合清朝地方治理實際。(39)參見胡恒：《清代政區分等與官僚資源調配的量化分析》，《近代史研究》2019年第3期。換一種角度思考，如果說乾隆四十三年之前督撫還有著故意夸大州縣治理難度以尋求地位提升并轉而納入督撫題調范圍的“沖動”，那么乾隆四十三年之后，由于繁簡互換例的嚴格執行，督撫本身從州縣缺分等第更改中已沒有太大的益處，那么可以想見，如果一個州縣缺分等第被提升，大概率該州縣確屬政治地位或治理難度亟需提升，而作為互換條件的降格州縣也必定是所屬繁缺州縣中綜合權衡利弊后較不重要的一個，故乾隆四十三年之后州縣缺分等第的升降一定程度上可以反映該年以后至清末各州縣政治地位變遷的一個替代指標。

今將乾隆四十三年以后調整過缺分等第的州縣進行統計，共變動190次，涉及164個州縣(其中22個州縣變動兩次，2個州縣變動過3次)，其中又可分為三類。一類是升格的，既包括中缺、簡缺升為要缺、最要缺的情況，也包括要缺升最要缺、簡缺升中缺的情況，共91個州縣。一類是降格的，包括要缺、最要缺改為中缺、簡缺，也包括了最要缺改為要缺及中缺改為簡缺的情況，共52個州縣。一類是不變的，共22個州縣，具體又分為兩種情況：一是缺分不變而等第字數略有調整，此種因不涉及選任方式的轉變，故統計為不變；二是不止一次調整，但最終經過兩次調整以后，在宣統三年又調整回了乾隆四十三年的狀態，亦統計為不變。

依據乾隆四十三年以后缺分變動州縣的空間分布(圖2)，可以看出清廷重點提升州縣地位的幾個區域。(1)豫東南與皖北包括直隸、山東、河南交界一帶，這是捻軍、義和團等農民運動發生地，也確屬政治治理難度較大的區域。(40)關于這一地域的政治地理狀況，可參見程森：《明清民國時期直豫晉魯交界地區地域互動關系研究》，中國社會科學出版社2017年版。本身這一地帶安排的要缺比重就很高，即使如此，清廷依然在不斷提升該區域州縣的地位，充分顯示出對這一區域的重視程度。(2)陜西、四川交界一帶，在白蓮教起義平定以后，清廷進行了諸多政區設置與缺分等第的調整，以適應這一地帶日益嚴峻的治理形勢。(3)沿海一帶升格州縣分布較多，包括奉天和閩浙等地，這與近代以來清朝來自海上的威脅及中外交涉事宜日益增多有關。如奉天金州廳于道光二十三年、山東福山縣于同治五年(1866)(41)軍機處錄副：同治五年十月十六日，山東巡撫閻敬銘《奏請福山縣改為繁缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-4771-052。、浙江永嘉平陽二縣于咸豐年間的升格等，均與此有關。(4)零散分布的升格州縣多處于省區邊緣，被作為互換條件或降格的州縣則大多分布在各省腹地，這也顯示出清廷地方治理上所承受的壓力主要來自省區邊緣。

圖2 乾隆四十三年后缺分變動州縣的空間分布

二、缺分與等第的關系及各省缺分的空間分布

清代缺分等第體系共分三個層面：一是以“沖繁疲難”四字為區分的等第；二是由等第確定最要缺、要缺、中缺和簡缺四等級缺；三是由四等級缺確定銓選序列，即請旨缺、題調缺和部選缺。關于等第與四等級缺的關系，以1911年為例，其對應關系可列為表4。

表4 “沖繁疲難”組合方式與缺分

表4中所列與制度規定中“沖繁疲難”所占字數與四等級缺分對應關系不一致的特例缺共有196個，占全部缺分的12.5%，說明沖繁疲難與缺分的對應關系大體符合制度設計初衷。特例缺中，最要缺有13個，占全部最要缺的比例為18.3%；要缺有163個，占比36.7%；中缺有16個，占比3.8%；簡缺有4個，占比0.6%。可見，中缺和簡缺與制度設計吻合程度更高，不吻合的情況主要出現在要缺上。要缺和最要缺的特例缺主要是苗疆缺、沿河缺、邊缺等特殊缺分設置所致，也有很大一部分出現于晚清新設省份的州縣。(42)筆者先前已對這些特例缺的空間分布情況做過討論，參見胡恒：《清代政區分等與官僚資源調配的量化分析》，《近代史研究》2019年第3期。此處不再贅述。

如果比較縣級政區中的縣、散州、散廳的缺分，可以看出散廳的缺分整體要高于散州，散州高于縣(表5)。最要缺和要缺之和，散廳可達80%，散州為44.5%，縣則為28.9%，對于清朝統治者而言，廳的設置多位于邊疆地區或內地的邊緣，不少處于族群交界地帶，治理難度較大(43)傅林祥：《清代撫民廳制度形成過程初探》，《中國歷史地理論叢》2007年第1輯；陸韌：《清代直隸廳解構》，《中國歷史地理論叢》2010年第3輯；胡恒：《廳制起源及其在清代的演變》，《文史》2013年第2期等。，故而多設置最要缺和要缺，以期吸引“精干之員”。

表5 散廳、散州、縣的缺分數量及比例

這里值得注意的是廳中少數的中缺、簡缺。中缺共5個，分別是江蘇太湖廳、甘肅撫彝廳、福建云霄廳、四川城口廳、廣東南澳廳；簡缺共10個，分別是江蘇省靖湖廳、太平廳，甘肅省莊浪廳，江西銅鼓廳，四川江北廳，廣西那馬廳、信都廳，云南維西廳、魯甸廳，貴州郎岱廳。其中位于內地省份的太湖廳、云霄廳、南澳廳、靖湖廳、太平廳、銅鼓廳、江北廳等，并不是治理艱難的族群交錯地帶，而多是由于地理偏狹或位于島嶼、沙洲之地的原因而置，純粹為治理上的便利而設，故其等第并不太高，自是容易理解。邊疆地區值得留意，如信都廳乃光緒三十四年(1908)新設，初擬定為“繁難題調要缺”(44)朱批奏折：宣統元年十月十六日，廣西巡撫張鳴岐《奏請以包坤中坐補移設之信都撫民同知事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0680-063。，但最終定為了中缺。

將1911年1 570個縣級政區缺分數據與CHGIS第6版相連接(45)中國歷史地理信息系統(CHGIS)V6版本，sites.fas.harvard.edu/～chgis/。，其中15個數據無法連接(9個廳和6個縣，大多為晚清新設)，共1 555個數據得以在地圖上予以呈現，可以清晰看出其空間分布。其最要缺、要缺的分布狀態如圖3所示。

圖3 清末全國政區最要、要缺分布

關于全國范圍內各缺分的空間分布特點，筆者在先前發表的文章中已有論及，不再贅述。但前文是從全國尺度進行的宏觀勾勒，無法看出各省內部缺分分布的特點，故此次從各省內缺分空間分布來看，大體存在6種模式。

1.反“中心—邊緣”模式

傳統的省域中心或省城附近不如省內邊緣位置缺分等第更高。比較典型的區域如河南、山東、安徽、江蘇交界一帶，最要缺和要缺密集分布。這一帶屬于清朝統治核心區之一，又值省區交界，控制相對薄弱，如直隸大名府、山東曹州府與河南衛輝府等地，“境壤參錯，三省毗連，向為逋逃淵藪，總由地方官各存此疆彼界之心，致宵小易于藏匿”(46)朱批奏折：道光八年十一月初六日，護理直隸總督屠之申、河南巡撫楊國楨《奏為籌議直豫兩省交界州縣村鎮分別設官添役彈壓巡緝事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-02-0028-004。。再如河南東南部與安徽北部就是一個治理極其艱難的地區(47)清代淮北地區的政治、經濟和文化生態，可參見馬俊亞：《被犧牲的“局部”——淮北社會生態變遷研究(1680—1949)》，北京大學出版社2011年版。，如安徽鳳陽府、潁州府共管11縣3州，竟有5個最要缺(壽州、宿州、靈璧縣、阜陽縣、霍邱縣)和6個要缺(鳳陽縣、鳳臺縣、亳州、渦陽縣、太和縣、蒙城縣)，比例之高，在全國都極為罕見，尤其考慮到安徽全省也不過只有6個最要缺和11個要缺(表6)。

表6 安徽鳳陽府、潁州府所屬州縣缺分變化

該區域的缺分更改留下了翔實的史料。乾隆十二年至清末一百六十余年間，該地州縣缺分等第一直在上調，少量發生在乾嘉時期，多數在道光之時。早在乾隆二十六年(1761)更改缺分時，霍邱縣已被稱作“毗連豫省，民風強悍，命盜詞訟繁多”(48)軍機處錄副：乾隆二十六年十月二十八日，安慶布政使許松佶《奏明合霍二邑請仍改繁缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-0104-056。。嘉慶十三年(1808)，連嘉慶帝也特發上諭“潁亳等處各府州縣遴選廉明干練之員，取其才堪治劇而又通曉事體者，責令隨時整頓”，安徽方面奏請將太和、蒙城二縣改為繁疲難兼三要缺。(49)③ 宮中檔：道光二十六年九月十二日，安徽巡撫王植《奏為廬鳳潁三府屬要缺州縣請改為最要升調兼行以便揀員而資治理事》，臺北故宮博物院藏，文獻編號：405006676。道光二十七年(1847)，安徽巡撫再次強調鳳潁二府治理之難，“民風強悍，匪徒橫恣，素稱難治。……潁屬兇徒結伙傷人，治罪從重，例有專條”。而霍邱、壽州、阜陽只是因非屬沖途，故定為繁疲難兼三要缺，故奏請加上廬州府合肥縣，一律改為最要缺，“如遇缺出，俱準升調兼行，于通省現任，不論繁簡及候補、應升各員內逐加揀選人地相宜之員，酌量請補”③，可以說集全省之力調任官員。與此相似的還有四川，成都平原大都是簡缺，要缺基本分布在省界附近。

2.“中心—邊緣”雙中心模式

典型的是陜西，全省最要缺和要缺只在兩個地方出現：一是關中平原，長安、咸寧二縣為最要缺，此外還有要缺八縣成片分布(咸陽、涇陽、三原、富平、臨潼、渭南、大荔、蒲城)；二是秦嶺山區，特別是與四川、甘肅交界地帶，要缺共有14個，其他區域則一個最要、要缺都沒有。江西的情況也類似于此，圍繞著南昌府和省界沿線，形成兩個要缺集中分布帶。

3.沿河線狀分布

比較典型的是運河一帶，這不僅是清朝錢糧運輸的生命線，也是南北交通的生命線。從直隸到江南沿線的州縣，普遍確立最要缺和要缺，以確保選配官員時優中選優。直隸除了沿運河一線，其他州縣普遍為中缺和簡缺，山東亦如此。缺分調整時，運河會成為重要考量因素，如直隸河間府故城縣，原為沿河調缺，乾隆二十九年(1764)因“所管運河長十六里”改為簡缺(50)軍機處錄副：乾隆二十九年七月初八日，直隸總督方觀承《奏請酌改州縣繁簡各缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-0052-052。，道光四年(1824)直隸方面奏稱該縣“經管運河，查明實有六十余里……糧艘往來要津”(51)朱批奏折：道光四年閏七月初十日，直隸總督蔣攸铦《奏為將故城縣改為疲難沿河要缺并順德府同知改為兼河選缺請旨敕部核辦事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0380-048。，故改為疲難沿河要缺。運河成為確立缺分的重要考量因素。

此外沿長江沿線最要缺、要缺也比較多，四川、湖北、安徽等省都比較明顯。與之相比，黃河沿線配備的最要缺、要缺則不明顯。

4.交通要道線狀分布

最典型的是山西、湖南和貴州。山西省的要缺基本都分布在由直隸進入山西平定，至太原府而后沿著汾河谷地進入陜西的交通沿線。而湖南、貴州的最要缺、要缺也在由湖北經荊州府入澧州，經辰州府、沅州府入湖南，由岳州府折長沙府，經衡州府，一折西南入永州府進而入廣西桂林府，一折東南入廣東的官方大道沿線。

甘肅省也非常明顯，經平涼府、蘭州府向新疆和青海的兩條線均廣布最要缺、要缺。此外，由平涼府北上寧夏府的驛路周邊也布滿要缺，如平涼府為陜西進入甘肅省必經之地，所屬平涼縣、靜寧州原定為中缺，自新疆平定，甘肅省在交通上的地位更加凸顯，“萬有余里，兵屯民聚，差使絡繹”，所以乾隆二十六年將河西大路的永昌、山丹、高臺三縣改為要缺，二十八年(1763)又將河東的涇州、平涼、靜寧三州改為沖疲難要缺。(52)朱批奏折：乾隆三十五年二月初八日，陜甘總督明山《奏為甘肅省州縣各缺有今昔異宜繁簡不一擬酌量調劑事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0134-001。

5.沿海線狀分布

最典型的是浙江、福建、廣東三省。浙江省除了北部處于江南區域的杭嘉湖外，其余要缺大多分布在沿海。福建、廣東絕大多數最要缺、要缺都在沿海一帶，這充分顯示了沿海海島及其開放性特征對州縣治理帶來的巨大挑戰。但江蘇、山東等沿海地區則表現不明顯，特別是山東半島，僅福山縣為要缺，該缺原為無字簡缺，同治五年(1866)始改繁難要缺，其主因是煙臺開埠，“中外通商”，“華洋雜處”(53)軍機處錄副：同治五年十月十六日，山東巡撫閻敬銘《奏請福山縣改為繁缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-4771-052。。但被德人強占為租借地的青島所在的膠州直隸州即墨縣一直是繁難中缺，盡管該知縣有與德人交涉、匯報德人動態的重任。(54)如光緒二十三年德人向膠州及即墨知縣索要錢糧冊，軍機處發山東巡撫電報，令膠州、即墨聽候指令，不得擅自將錢糧冊送給，電報檔：光緒二十三年十二月十九日，發山東巡撫張汝梅電《為應飭即墨縣及膠州遵辦德國租價事宜事》，檔號：2-03-12-023-0589。

6.經濟中心模式

典型的是江南地區。(55)其范圍采自李伯重先生的界定，《簡論“江南地區”的界定》，《中國社會經濟史研究》1991年第1期。宣統三年時，蘇州府11個縣級政區，3個最要缺(吳縣、長洲縣、元和縣)，2個要缺(常熟縣、吳江縣)；松江府8個縣級政區，5個要缺(華亭縣、上海縣、南匯縣、青浦縣、川沙廳)；常州府8個縣級政區，1個最要缺(武進縣)，1個要缺(江陰縣)；鎮江府5個縣級政區，1個最要缺(丹徒縣)，1個要缺(丹陽縣)；太倉直隸州4個縣級政區，2個要缺(崇明縣、寶山縣)；杭州府9個縣級政區，3個要缺(錢塘縣、仁和縣、海寧州)；嘉興府7個縣級政區，5個要缺(嘉興縣、秀水縣、嘉善縣、石門縣、平湖縣)；湖州府7個縣級政區，3個要缺(烏程縣、歸安縣、德清縣)。以上合計江南地區縣級政區共59個，其中最要缺5個，要缺22個，占比45.8%。

三、附郭縣缺分等第在府內的地位

府的附郭縣的等第是否在所在府為最高？漢代、唐代的情況的確如此(56)馬孟龍：《西漢初年隴西、北地、上郡治所考——以張家山漢簡〈秩律〉所見各縣等第為中心》，《歷史地理研究》2021年第2期。，清代是否也是如此？以1911年為例，該年全國共有附郭縣197個(不含臺灣省)(57)關于中國歷史上的附郭縣情況，可參看華林甫：《中國古代的雙附郭縣》，《中國方域》1993年第6期；趙逸才：《中國附郭縣沿革考論》，中國人民大學碩士學位論文，2017年；趙逸才：《附郭縣兩千余年的歷史變遷》，《中國社會科學報》2017年 11月27日，第5版。；最要缺39個，占19.8%；要缺99個，占50.3%；中缺44個，占22.3%；簡缺15個，占7.6%。全國所有縣級政區中最要缺71個，占4.5%；要缺444個，占28.3%；中缺418個，占26.6%；簡缺637個，占40.6%。最要缺和要缺之和，附郭縣以70.1%遠超全國縣級政區平均的32.8%，具有較為明顯的缺分等第優勢。

但是也存在較多府的附郭縣缺分等第低于府內其他縣的情況。全國197個府中，附郭縣在府內各縣級政區缺分等第最高的占了149個，而附郭縣非府內最高缺分等第的情況有48個，可參見表7。

表7 1911年附郭縣非府內最高缺分等第情況

續表

續表

以上48例附郭縣缺分等第低于府內其他縣級政區，具體而言有四種情況。

1.府內存在散州、散廳造成

散州和散廳從政區缺分等第而言，雖同為縣級政區，但地位較縣為高，如府內有州或廳，而恰好附郭縣缺分等第較低，則導致散州或散廳的等第高于附郭縣，如云南省、貴州省，這種情況比較典型。

2.雙附郭縣的影響

清代存在雙附郭縣和三附郭縣，其缺分等第存在三種情況。一種是雙附郭縣或三附郭縣缺分“雙高”“三高”配置，如順天府宛平、大興二縣，廣東廣州府南海、番禺二縣，江蘇蘇州府吳、長洲、元和三縣，揚州府江都、甘泉二縣，陜西西安府長安、咸寧二縣，福建福州府閩、侯官二縣均為“最要，沖繁疲難”。此外，也有大量同為要缺的例子。一種是雙附郭縣“一高一低”等第配置，如江蘇省松江府兩附郭縣，華亭縣為“要，繁疲難”，而婁縣則為“中，疲難”，導致其中一個附郭縣等第低于府內其他各縣。采用“一高一低”模式的還有江蘇常州府武進縣(最要，沖繁疲難)、陽湖縣(中，繁難)；直隸大名府大名縣(要，繁難)(58)大名縣原為“簡，無字”，乾隆三十六年改。見朱批奏折：乾隆三十六年四月十六日，直隸總督楊廷璋《奏請以鄒貽謨調補大名縣知縣并瞿儕鶴署理南和縣知縣事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0142-004。、元城縣(簡，繁)；甘肅寧夏府寧夏縣(最要，沖繁疲難)、寧朔縣(中，沖難)(59)寧朔縣本為“最要，沖繁疲難”，乾隆三十五年改。見軍機處錄副：乾隆三十五年二月初八日，陜甘總督明山《奏請酌更繁簡州縣缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-0129-036。；湖南衡州府衡陽縣(最要，沖繁疲難)、清泉縣(中，疲難)(60)清泉縣本為“要，繁疲難”，乾隆四十一年改。見《湖南巡撫敦福等為改臨湘等縣繁簡各缺事奏折》，中國第一歷史檔案館：《雍乾時期地方官缺史料(下)》，《歷史檔案》1993年第1期。。一種是雙附郭縣“雙低”配置，如同為中缺，但因府內縣份等第普遍不高，即使附郭縣為中缺，也仍然高于府內其他縣份。

3． 沿黃河、運河的縣的缺分等第過于突出，超過附郭縣

典型的是直隸和山東的例子，如直隸河間府獻縣，“地處沖途，經管驛站，兼有河道堤工，獄訟紛繁，賦多逋欠”，“系四項兼全最要缺”(61)朱批奏折：乾隆三十四年四月初六日，直隸總督楊廷璋《奏請以滿城縣知縣唐培洙調補獻縣知縣并以陳希黻試署獻縣知縣事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0128-008。，超過了附郭縣的河間縣。山東長清縣、恩縣、陽谷縣、滕縣也因位于運河要地而得四項兼全最要缺，超過了所在府的附郭縣。(62)長清縣“南北驛遞通衢，地方遼闊，民情刁悍，兼以地多山僻，竊匪易藏，治理不易”(朱批奏折：乾隆三十一年五月二十五日，山東巡撫崔應階《奏請以程士范調補長清縣知縣等員缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0118-036)；恩縣“路當孔道，政務紛繁，賦多逋欠，民俗刁悍，又有河防堤工”(朱批奏折：乾隆三十六年六月十二日，山東巡撫周元理《奏請以恩縣知縣楊國霖與嶧縣知縣黃栻對調并益都縣知縣周嘉猷與魚臺縣知縣白云從對調事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0143-100)；陽谷縣“沿河兼四最要缺，政務殷繁，民刁俗悍，兼有催儹漕運銅船之責”(朱批奏折：乾隆五十七年十月十八日，山東巡撫吉慶《奏為沿河知縣員缺緊要請準將定陶縣知縣張廷弼調補陽谷縣知縣事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0240-020)；滕縣“地當孔道，兼管河務，幅員遼闊，政務殷繁，俗悍民刁，素稱難治”(朱批奏折：乾隆五十年六月初四日，山東巡撫明興《奏請以徐大樟升署滕縣知縣事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-13-0073-005)。山東登州府蓬萊縣自乾隆四十五年后等第為府內最高，但同治五年福山縣因境內煙臺為通商口岸，由無字簡缺改為繁難要缺后喪失府內最高等第。(63)軍機處錄副：同治五年十月十六日，山東巡撫閻敬銘《奏請福山縣改為繁缺事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-4771-052。

4.缺分更改所致

附郭縣原在府內為最高，但經過缺分調整，府內其他縣超過了附郭縣。如江蘇常州府附郭陽湖縣，原為最要缺沖繁疲難，府內最高，但乾隆三十二年因“錢糧亦已年清年款，查無逋欠。且該縣原系武進縣之分邑，驛站設于武進，該縣并無應付之事，是該縣并無沖疲，亦非昔比”，改為“中缺，繁難”(64)《兩江總督高晉等奏為改吳江等縣沖繁事奏折》，中國第一歷史檔案館：《雍乾時期地方官缺史料(下)》，《歷史檔案》1993年第1期。。山西大同府附郭右玉縣原為“要缺沖繁難”，乾隆三十一年(1766)因所管旗民要務隨綏遠城將軍和歸綏道的設立而逐漸廢棄，故改為“中缺沖繁”而被朔州超越。(65)朱批奏折：乾隆三十一年，山西巡撫彰寶《奏為遵議山西布政使喀寧阿奏請核實更正縣缺繁簡事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-01-0263-009。類似例子還有，溫州府樂清縣原為“中缺，沖難”，嘉慶十五年(1810)改為“沖疲難要缺”而超過附郭永嘉縣。(66)朱批奏折：嘉慶十五年四月初八日，浙江巡撫蔣攸铦《奏為更定樂清縣長興縣各缺繁簡事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0285-124。四川保寧府附郭閬中縣，由于保寧府所屬巴州在乾隆五十六年(1791)改為要缺繁疲難、廣元縣于嘉慶八年定為要缺沖繁難而喪失府內最高缺分等第。(67)朱批奏折：乾隆五十六年四月初二日，四川總督鄂輝《奏為川省巴州西昌縣等地正佐員缺今昔繁簡不同請酌量更改以重地方事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0229-111；朱批奏折：嘉慶八年二月十七日，署理四川總督勒保《奏請將川省奉節廣元二縣定為沖繁難平武縣定為疲繁難三要缺在外遴員奏請升調事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-12-0263-072。

四、缺分的優瘠——以湖南為例

缺分與官員仕途之間的密切關系已得到《縉紳錄》量化數據庫的證明，最要缺、要缺的晉升幾率要大大高于中缺和簡缺。(68)胡恒：《清代政區分等與官僚資源調配的量化分析》，《近代史研究》2019年第3期。但政治上的美好前景未必等同于額外收入上的優勢。清代對于官缺的優劣判斷還有另外一套標準：肥缺(有時也稱優缺)、瘠缺。晚清思想家陳虬就曾在建議調劑各縣耗羨時透漏：

缺之肥瘠，省異而郡不同。陜甘云貴為最瘠而易于得缺，江浙多優而難題補，然頗易得差。豫閩、山東以及川省多系中中，廣東、臺灣近經厘定，漸不如前。至如浙之嘉、湖等縣，江之上海、南匯、華亭、江陰，安徽之宣城、蕪湖，湖北之漢陽，陜西之臨潼、寶雞有視簡缺相去廿余倍者。(69)陳虬：《治平通議》卷六《東游條議》，《續修四庫全書》子部第952冊，上海古籍出版社2002年版，第596頁。

清末四川總督奎俊也曾在奏疏中論及缺之優瘠，“查地方官衙署一切款項皆為辦公之需……如地丁錢漕之有平余，耗羨等項以補廉俸之不足。……地方有大小，糧賦有多寡，政事有繁簡，公款或此有而彼無，用款或此增而彼減，因之缺有優瘠之分，優缺獲有盈余，瘠缺恒苦賠累”(70)朱批奏折：光緒二十五年八月初十日，四川總督奎俊《奏為清查川省道府廳州縣各缺分別優瘠酌盈濟虛事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-01-1032-009。。亦有人將肥缺多寡與吏治掛鉤，如孫寶瑄《忘山廬日記》記錄了他的友人孫夢巖對山東官場的觀察，“余山東人也。山東舊多循吏，其所以致此者，以凡州縣收民賦稅時，皆有盈余，足以供州縣之用。故肥缺多于他省，因之居官者咸知自愛，而循吏多”(71)孫寶瑄：《忘山廬日記》“光緒二十七年正月二十九日”條，上海古籍出版社1983年版，第314頁。。缺之肥瘠雖是官場公開的秘密，但很少有人將其記錄下來，就連皇帝也不是很贊成地方官每以瘠缺為借口而不完納賦稅，就在奎俊的奏折之后，光緒帝朱批，“即著認真整頓吏治，毋任再以缺瘠藉口”。張振國曾利用清末官員加津貼及公費的檔案間接推測奉天和廣西兩省肥缺和瘠缺的情況(72)張振國：《“肥缺”與“瘠缺”——清末廣西官缺肥瘠分布及與繁簡等級、選任制度之關系》，《清史論叢》2015年第1期；王月、張振國：《清末奉天官缺肥瘠探析》，《滿族研究》2017年第4期。，但這些材料仍然不是對肥缺、瘠缺的直接描述。筆者在錫良檔中發現了名為《錫良檔存湖南各州縣缺分繁簡優瘠情形清折》的檔案，其中直接描述了湖南缺分肥瘠情況，非常珍貴。(73)中國社科院近代史所編：《近代史所藏清代名人稿本抄本》第3輯第138冊，大象出版社2017年版，第643—682頁。以下凡涉及各州縣缺分處均引自此，不另出注。錫良于光緒二十五年(1899)至二十六年(1900)在湖南任布政使、按察使及護理湖南巡撫，故這份檔案應該形成于這一時期。(74)查詢自臺北“中研院”人名權威資料庫[2020-8-28]，http：//archive.ihp.sinica.edu.tw/ttsweb/html_name/search.php。以長沙縣為例：

長沙縣 沖繁難三項要缺 在外揀選 題補

民勤耕鑿，士重廉隅。惟幅員遼闊，詞訟繁多，且附治省城，事重差繁。現雖刪減供億，尚屬入不敷出。必以精明強干之員方能勝任。

每一個府廳州縣，皆以寥寥數語介紹各缺分及選任、風土、幅員、詞訟、政務等事，并兼及其財政狀況，以供選拔官員時參考。該折在敘述時，有的直接點名優缺、瘠缺，或是中缺，如衡州府衡山縣“所得羨余除應用外，可余一萬數千金，為通省中第一優缺”，常德府沅江縣“民貧官瘠，是湘中清苦之缺”，衡州府酃縣“缺分瘠苦，炎陵在其境內，遇祭告大差則須賠累”等，也有一些未直接點名優瘠，但字里行間亦有透漏，故筆者依照這些文字敘述進行了一些判定。如優缺，除直接提到“久負優缺之名”(瀏陽縣)、“簡缺中之較優者”(醴陵縣)、“長沙府屬優缺”(湘鄉縣)、“南路第一優缺”(零陵縣)、“知州中最優之缺”(武岡州)、“湘省中上優缺”(平江縣)、“西路第一優缺”(溆浦縣)、“永順府屬之優缺”(永順縣)、“西路優缺”(黔陽縣)外，其余凡提及“歲可余三四千金”等字樣者，亦歸入優缺之列。瘠缺，有的直接提及瘠缺字樣，如“民貧官瘠”(桑植縣)、“缺亦瘠苦”(安仁縣)、“缺分清苦”(宜章縣)、“乃瘠而且疲之缺”(嘉禾縣)，此外凡涉及“賠累益重”(善化縣)、“入不敷出”(長沙縣)等相關字樣者亦歸入瘠缺。中缺中，則大多用“稍有盈余，不致賠累”(湘陰縣)、“所入僅敷支用”(寧鄉縣)、“尚有盈余”(衡陽縣)等相關字樣。表8羅列了湖南縣級政區的優瘠情況。

表8 湖南縣級政區的優瘠

缺分高低與優瘠程度并不一定成正比，即以京官、地方官為例，京官清譽較高，品級較高，但論做官收益，則不如地方官，故清代京官樂意外調地方任職。對于地方各州縣而言，亦是如此，政治前途與經濟收益并不是完全吻合的。湖南省的這份材料恰好就提供了一個難得的觀察缺分與優瘠關系的例子(表9)。

表9 湖南缺分與優瘠關系

最要缺中，優瘠標準中的中缺和瘠缺比例很高，這主要是兩個因素造成的。一是苗疆的縣份因屬特殊官缺，雖交通不便，經濟不夠繁榮，但定為最要缺，實際卻是瘠苦之地，如寶慶府城步縣被定為“最要，繁難”，屬于因苗疆而破格，本身縣的等第只是“繁難”二字，檔冊中形容其為“地處苗疆，民風樸質，名為最要之缺，實系無事之區。萬山之中，異常瘠苦，官場每視為畏途”；靖州直隸州綏寧縣亦屬苗疆，“入款足敷用度”而已。二是縣雖重要，但因處交通要道，差事繁多，如遇大差，不免花銷巨大，稍不留意就會賠墊，如岳州府巴陵縣雖定為優缺，但實際“缺分在上中之間，如無大差過境，尚有羨余”；衡州府衡陽縣、常德府武陵縣雖入款多，但出款亦多。對于追求經濟利益的官員而言，這些最要缺顯然并非最佳去處。甘肅省的例子同樣證明交通便利并非可與優缺畫等號，道光三年(1823)陜甘總督琦善在報告本省缺分時談到，“通省州縣，惟河西各屬民力尚覺稍紓，其河東各屬地本荒涼，路當孔道，常年供億，紛煩情形，尤為勞累，是沖途州縣每多藉詞賠墊，任意虧那”(75)軍機處錄副：道光三十年七月二十二日，陜甘總督琦善《奏為酌量調劑甘省瘠苦州縣官員事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：03-2793-068。。

要缺當中，優缺較多。這些要缺，大多數都是等第兼三項的名副其實的要缺，故往往交通發達、政務繁忙、錢糧龐大，稍微動下心思，即可獲利頗豐。如衡州府衡山縣，號稱“通省中第一優缺”，原因是“錢漕征錢解銀，近年銀價平落，所得羨余除應用外，可余一萬數千金”。再如長沙府攸縣，“錢漕羨余除支用外，每歲盈余款約在萬金以外，為長沙府屬第一優缺”。長沙府湘鄉縣，“錢漕年款不待催征，僻在一隅，無多支應，每歲所余將及萬金，為長沙府屬優缺”。永州府零陵縣，“缺分較優，每歲余款在萬金以上，為南路第一優缺”。錢糧盈余是優缺的重要指標，往往可達五六千兩乃至萬兩以上。

也有一些因采辦兵谷而發財的，如永順府永順縣，“征收秋糧只數十金，專恃采辦兵谷得有羨余，以資津貼，為永順府屬之優缺”。只要有賺“外快”的機緣，同樣是優缺。但要缺當中同樣存在瘠缺，特別是湖南省省會長沙府所在的附郭縣長沙縣、善化縣，長沙縣因差務繁忙，供應太多，“入不敷出”，而相鄰的善化縣“入款更少，賠累益重”，較長沙縣尚且不如。有的要缺縣份則在兩可之間，典型的是長沙府湘潭縣，“每年如無大差過境，量入為出，尚有羨余。倘冠蓋絡繹，應接不暇，即須賠墊”，財政上處于緊張狀態，波動較大。

中缺大多在中瘠之間。只有極少數因錢糧盈余較多而成為優缺，如長沙府益陽縣“入款較多，歲有盈余約五六千金”；岳州府平江縣“錢漕頗有羨余，為湘省中上優缺，近年店鋪行使錢票，頗累貧民，急須整頓”；岳州府華容縣“錢漕各款，歲可余三四千金。民情不刁，濱湖樂土”。

簡缺大多在中瘠之間。值得注意的是簡缺州縣中有6個屬于優缺。和要缺、中缺一樣，成為優缺的條件之一是錢糧稅契收入要高，如常德府龍陽縣“錢糧稅契所入較豐，無大差過境，歲有盈余”；辰州府溆浦縣“錢糧采買，羨余豐厚，每歲可余萬金，為西路第一優缺”；衡州府常寧縣“漕米折錢，征收頗有盈余，在優缺之列”；長沙府醴陵縣“每年可余三四千金，簡缺中之較優者”；或是陋規較多，如靖州直隸州會同縣“錢糧羨余無幾，而陋規頗多，每歲除用可余三四千金”；或是采辦兵米等專務，如沅州府黔陽縣“應酬甚稀，采辦兵米，羨余頗多，歲盈七八千金，為西路優缺”。各省缺分肥瘠的情況可能并不太相同。檔案中還曾看到陜西省缺分優瘠的資料，嘉慶二十二年(1817)時因陜西軍需銀追賠案內，令通省官員養廉銀扣除五成。時任陜西巡撫朱勛奏疏為部分瘠苦州縣請免，里面列明了被視為瘠苦的19州縣，分別是延安府的膚施、安塞、甘泉、保安、安定、宜川、延長、延川，榆林府的榆林、葭州、懷遠，綏德州的米脂、清澗、吳堡，鄜州的中部，興安府的平利、白河、石泉、紫陽，均為偏遠之地的簡缺(76)朱批奏折：嘉慶二是二年十一月二十一日，陜西巡撫朱勛《奏請將南北山瘠苦州縣酌籌停免捐款緣由事》，中國第一歷史檔案館藏，檔號：04-01-35-0779-038。，與湖南簡缺的狀況就不太相同。

如果將湖南優瘠缺分在地圖上加以呈現則更為明顯(圖4)。可以看出，優缺多處于兩種位置。一是距離省城適中的位置，距離太近則差務紛紜，難免賠累，距離太遠，又遠離政治中心，距離較為適中的縣份，特別是省城附郭縣周邊的縣份優缺的比例很高。二是位于交通要道上，可辦理各項兵米大事，油水較多，特別是由湘入貴的交通要道沿線的縣份，優缺比較多。而瘠缺或分布在省區中心，特別是省城附近，因差務過重之故；或分布于省區邊緣，民貧官瘠，如再差務紛紜，則更屬于瘠縣中之瘠缺，如郴州宜章縣等。

圖4 湖南優瘠缺的空間分布

結 論

清代縣級政區分等是全國政區分等的基礎，也是核心。自雍正六年開始，政區分等制度一直處于調整階段，直至乾隆十二年才大體穩定下來。但乾隆十二年至四十三年間，依然有高達124次的調整，且以中缺、簡缺改為要缺、最要缺為主，這就意味著督撫掌握的職位越來越多，吏部掌握的職位越來越少，沖擊督撫、吏部選官任官的權力結構。于是乾隆四十三年清廷出臺了繁簡互換例，至此，各省縣級政區職位的選任權雖偶有突破，但比例大體穩定下來。不過各省內部仍有相當數量的繁簡互換，從這些案例中可以窺見各省內縣級政區政治地位的升降，而邊界區域成為政區等第提升的重點。

對各省缺分的空間可視化可以清晰地看出其全國性及省內空間分布狀況。最要缺和要缺的空間分布凸顯了清廷地方治理的重心，特別在省界交界、沿運河長江沿海及交通干線、經濟中心等區域，分布了大量高等級缺分等第。與漢唐時代稍有不同的是，雖然整體而言，府的附郭縣之缺分等第高于府內其他州縣，但1911年的數據顯示，仍然有48個府的附郭縣缺分等第低于府內其他縣級政區，從中可以看到“廳”這種一般處于府的邊緣但又缺分等第較高的政區形式對原有府內缺分等第秩序的沖擊。政區缺分等第作為一種顯性的政區分等體系在官員調配中發揮著關鍵性作用，這已得到諸多研究的證實。只是政區還有經濟收益的隱性等級體系，這就是優缺、瘠缺之分，兩者并不一致，晚清湖南的案例再次明確證明了這一點，政治收益與經濟收益的背離是否是清代乃至更長時段內選官任官的內在邏輯，仍然有待于進一步探索。

總而言之，從政區分等的歷史演變中，可以看到清廷如何不斷調整制度設計以滿足官員素質與州縣治理之間的匹配程度，盡可能維持人地相宜，也可以看到圍繞缺分設置與官員選任，皇帝、吏部、督撫在權力的多重競合關系中如何共同維持動態的平衡，并不斷適應變化著的地方政治形勢。對于縣級政區分等的探索，將從微觀層次上進一步深化對于“空間中的地方政治”這一主題的認識。