蘭州市“街道吹哨，部門報到”基層治理機制實施效果調查研究

韓景愈 趙丹丹 王曉艷

摘 要：2019年，蘭州市城關區試行“街道吹哨，部門報到”基層治理機制，以黨建引領為主線，助推城市均衡發展。基層治理的效果如何，居民最有發言權。因此，通過對蘭州市城關區街道辦事處及下轄社區居民開展調查，收集機制實施后市民對交通、環境等要素滿意度的數據并進行統計分析，探討該機制在當前執行中存在的主要問題，并在汲取標桿城市經驗的基礎上，提出具體解決的對策。

關鍵詞：蘭州市;基層治理;公民意識

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）16-0066-04

一、樣本與資料

自2019年以來，蘭州市借鑒北京“街鄉吹哨，部門報到”先進經驗，取得了顯著成效，城關區是早期試點之一，也是截至目前實施較成熟的城區，故選取該區開展調查。城關區地處蘭州市中東部核心城區，常住人口逾90萬，轄25個街道。本次調查通過隨機抽樣法選取了臨夏路街道、酒泉路街道等四個街道及所轄社區工作人員及居民作為調查對象，共發放問卷290份，回收有效問卷263份，有效回收率為91%。

本研究從與老百姓生活幸福指數相關性比較高的基層治理職能出發，選取了交通出行、公共環境、生活安全、問題處理四個維度來測評居民對吹哨報到治理機制的滿意度。

調查樣本的基本分布情況是：從年齡來看，其中30歲以下占36.5%，30～50歲占42.2%，51～70歲占15.2%，70歲以上占6.1%;從性別來看，其中男性占52.1%，女性占47.9%;從職業看，個體戶占20.5%，企業員工占27.4%，公務員占7.6%，自由職業占16.7%，事業單位人員占13.3%，其他占14.4%。

二、結果與分析

（一）信度與效度檢驗

本研究使用Alpha信度系數法，來檢驗問卷的可靠性。由表1可知，此問卷Alpha系數為0.893，問卷整體信度良好。在量表信度良好的情況下，通過因子分析來檢驗量表的結構效度，一般情況下，KMO系數越接近1，效度越好，巴特利特球形度檢驗中顯著性小于0.05，則變量間具有相關關系。由表1可知，KMO系數0.881，表明量表效度良好，可進一步因子分析。綜合上述分析，量表可靠性高，測量結果與考察內容相吻合，可進行后續分析。

（二）各維度滿意度評價分析

1.市民對交通出行治理的滿意度較高。交通出行方面的滿意度主要通過社區或周邊停車位的規劃（T1）、占道經營的現象（T2）、西關十字等交通擁堵路段（T3）、街道照明設施（T4）、非機動車道和機動車道之間的隔離護欄（T5）5個指標來測評。

由上頁圖1可見，被訪者對西關十字交通擁堵路段的改善滿意度最高，占比達到56.27%;其次為街道照明設施的增加，滿意度達到54.75%;再次為占道經營的現象和非機動車道和機動車道之間的隔離護欄的增多，兩者滿意度無顯著差異，約54%;最后，有45.25%的被訪者對社區或周邊新停車位的增加現象滿意度低。該調查結果與實地考察情況相符，一是“街道吹哨，部門報到”很好地改善了西關十字由先前的行人橫穿馬路、車輛亂停亂放等現象，為市民出行創造了良好的條;二是反映出此機制在不斷加強基礎設施管理，科學合理地規劃道路交通網，大力發展城市交通方面成效顯著;三是對于長期需規劃部署以及涉及部門廣的工作，該機制仍需完善，持續推進。

2.市民對公共環境與生活安全的滿意度較高。公共環境通過社區及周邊地區綠地（P1）、公共場地的垃圾處理（P2）、占道經營的亂象（P3）、車輛停放的規范（P4）、社區的整潔（P5）五個方面進行調查，生活安全主要從社區之間的鄰里糾紛（L1）、社區設立攝像頭監視器（L2）、社區內寵物安全（L3）、社區內的文體教育活動場所和設施（L4）四個方面展開調查。由圖2可知，被訪者對公共環境和生活安全的滿意度占比差異很小，其中市民對公共環境垃圾處理及時性的滿意度最高，達到65.78%，而生活安全中有64.64%的市民對攝像頭監視器表示滿意，說明市民在關注外部環境的同時，更加注重社區內部的建設。同時，公共環境中占道經營問題市民的滿意度最低，占比為38.02%，因占道經營是以流動攤販為主，多數集中于街巷兩側以及人流量密集的區域，涉及多方利益交織，整治難度大，是街道辦及其他部門亟待解決的難題。生活安全中市民對社區寵物監管安全的滿意度最低，占比為38.41%。以上數據表明，基層治理與服務水平仍需完善，“街道吹哨，部門報到”管理機制應逐漸由粗放式管理向精細化管理不斷延伸，整合各方資源，實現資源的有效配置。

3.百姓對問題處理方面的滿意度評價較低。問題處理能力是考核職能部門的工作效率，決定“街道吹哨，部門報到”管理機制實施成功的關鍵因素。決定了該機制能否解決百姓生活中的“煩心事”，并且提供細心、貼心的服務。問題處理的滿意度主要通過“沒人管”的煩心事（Q1）、反映的難題很快就得到了回應（Q2）、職能部門的效率（Q3）、有多個不同部門來解決同一個問題（Q4）四個方面進行調查。

由圖3可知，有48.48%的市民對職能部門解決問題效率的改善滿意度高，針對“沒人管”的煩心事逐漸改善情況，市民滿意度達到41.45%，而對于市民反映的問題是否得到回應，滿意度最低為36.71%。從市民的角度而言，市民主動愿意向相關部門表達訴求或者反映問題的占比只有45.6%，54.4%的市民不愿提出自己的訴求，缺乏主動性。其中，38.4%市民不愿表達自己的訴求的主要原因為無合適的渠道，說明“街道吹哨，部門報到”機制缺乏嚴格的程序管理以及部門之間的有機銜接。大數據時代，應充分利用“互聯網+”模式，創造多元渠道，滿足市民表達訴求的愿望。

三、“吹哨報到”機制執行中存在的問題及解決對策

（一）問題

1.基層治理單元協作不足，統籌缺位。構建共建共商共享的社會治理新格局，有助于發揮基層自治能力。城關區在試行“吹哨報到”管理機制期間，各職能部門與街道辦、社區服務組織聯結薄弱，專員走訪社區、街巷長管理模式等工作內容浮于表面。例如社區寵物的安全工作，在實地走訪中了解到，社區頻繁出現寵物狗戶外無人看管，自由活動并且出現“咬人”現象，市民曾多次反映，卻無人回應，百姓怨聲載道。與此同時，根深蒂固的“行政主導管理模式”導致街道及其他職能部門存在“事不關己高高掛起”的推諉思想，致使碎片化的問題不能集中統籌解決。

2.街道吹哨形式落后單一，且次數受限。目前，城關區各街道在試行“街道吹哨，部門報到”時，一個主要做法就是社區專員、網格員等發現，收集問題，在社區或街道能力范圍的當即解決，解決不了的就先將問題歸類，最終將問題清單交給街道黨工委。但是黨工委只能每周一至兩次小整頓，每月兩次大整改，吹哨的次數非常有限;再者，吹哨聯動部門的形式主要是打電話及QQ或微信群通知，形式單一且因為沒有專門的哨聲接收系統，誤事、低效，問題得不到解決。

3.各職能部門權責不清，效率低下。近年來，聯合執法已漸成常態，但由于職責不清，往往是聯而不合，因此確權最是關鍵。通過分析調查數據發現，只有10.69%的居民對“職能部門解決問題的效率提高了”表示非常滿意。仔細分析發現，街道指揮區級職能部門，在過去基本不敢想，而且政府部門衙門式的作風積習深重，上下級涇渭分明。目前不管是街道還是街道上級部門，在這種長期形成的格局下并未給職能部門確權采取革命性舉措。

4.公眾參與環境氛圍不良。“街鄉吹哨，部門報到”以是否解決問題，增強群眾的獲得感作為衡量標準。習近平總書記曾強調：“群眾工作才是社會管理的重中之重。”城關區“吹哨報到”管理機制試行過程中公眾參與環境氛圍較差。在調查中，了解到原因主要有兩點，一是公眾不了解甚至沒聽說過“街道吹哨，部門報到”機制及與其相關的宣傳，二是長期來公眾訴求得不到合理有效的解決，新機制雖已落地，但其價值尚未植入人心，公眾固有的觀念抑制了其參與社區管理工作的積極性。群眾本來沒有“吹哨”的權利，又實現不了讓他們主動提出問題，單靠社區網格員等發現問題、上報街道，從一定意義來說，抑制了該機制的活力及影響力。

（二）解決對策

1.建設綜合服務中心站。基層治理是城市社會治理的基礎，聚力從下到上部門之間的有機銜接，是加強“街道吹哨，部門報到”管理機制的有效措施。2017年8月29日起，蘭州市城關區全面推行街長制管理，以網格化管理為基礎，建立街道長效機制，實現區、街道、社區三級管理，提升治理社會的水平。2018年，蘭州市積極探索學習北京市“街道吹哨，部門報到”管理機制，賦權基層，街道擁有執法權，可聯合各職能部門共同治理，但街長制管理與街道以及各職能部門之間的聯系存在缺位，基層管理資源缺乏。因此，“街道吹哨，部門報到”管理機制應利用數字化管理，建立綜合服務平臺，將街巷長、小巷管家、街道以及各職能部門縱橫向聯合，由街巷長和小巷管家發現問題，街道辦管理者“吹哨”，各職能部門應聲“報到”，形成“一中心三連接”管理體制。建立綜合服務中心站符合社會多元主體共建共享新格局。該服務中心站主要實施集中式管理模式，由于分散式管理存在溝通不暢、資源浪費等問題。對于蘭州經濟發展而言，蘭州大多數社區屬于行政主導型模式，政府包攬所有社會事務，居民缺乏獨立性。綜合服務中心站，一方面可培養人才資源，引導居民廣泛參與，街巷長與小巷管家可由居民自薦與推許形式選舉，落實每件事從群眾中來，到群眾中去;另一方面可明確部門之間的職責，針對問題，數字化平臺可直接對接相關部門，發出“哨源”，及時處理，提高效率。

2.打造職能部門科學穩定的人資隊伍。蘭州市實踐“街道吹哨，部門報到”機制，吹哨、聯動部門執法次數非常有限，要使該機制發揮更大的作用必須有穩定合理的人資隊伍。但是蘭州市還未擺脫二線城市的局限，短時間內要配套起跟“吹哨報到”機制完全相適宜的人力和物質資源相當困難。基于此，蘭州市借鑒北京或其他城市實施經驗時當有自己的思路，在現有的基礎上優化職能部門內設結構。職能部門的隊伍可設計三部分組成：第一，吸納來自高校的、具有專業知識基礎的實習生，既減少了公職人員胡亂執法的可能性，又降低了人力成本，減輕了政府財政負擔;第二，重新制定績效考評制度，為政府培養骨干力量，保留具有豐富執法經驗和富有責任心的在職人員繼續在區級工作，將考評排名靠后的人員不裁減而是下配置城市基層街道和社區，且薪酬降檔;第三，區級政府下沉資源，為街道的各派出部門調配合理數量的工作人員，常駐街道，并配置1—2名領導，換地不換崗，來監督和領導基層職能部門更好地服務群眾，協調街道。

3.搭建高效的管理信息系統平臺。建立高效的管理信息系統主要是為了化解蘭州市“吹哨報到”制度自我創新過程中遇到的新問題，即街道吹哨形式停留在電話通知等層面，相對單一落后的吹哨方式致使街道聯動各職能部門存在信號接收不夠及時的問題;收集的部分問題并不能被徹底處理。該管理信息系統應當集數字化城管功能模塊于一體，功能包括街道吹哨專用通道、職責清單、群眾反饋清單，這三個功能主要依托現有的數字化城管技術來實現。

本系統非傳統意義上的硬件技術系統，而是一種技術、人、物質的整合，具有較強可行性與必要性。要打通吹哨通道，就應該為城市管理相關的職能部門配齊數字化城管系統，為街道和部門間建立起信息傳遞渠道，憑借大數據和專門人員的實時監察，街道與部門聯動不及時的問題也會得到解決。同時，要明確且嚴格界定工商、食藥、城管等部門的職責清單，該項工作不需要高端的技術支持和資金支持，花費一定時間開會討論并重新界定各部門職責，說明權責不清所帶來的聯而不合的嚴重后果，在實踐中尋找不足，定期修改調整即可。最重要的是，群眾反饋清單便可利用現有的各種民意表達平臺，通過宣傳等讓群眾了解到反饋職能部門治理成效的重要性，帶動和鼓勵居民到相應平臺上及時反饋，最終經由街道匯總整理即可。

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