淺談地方政府融資平臺公司的財務管理

稅利平

1994年，我國開始實施分稅制改革，地方政府上交財權、下承事權。分稅制造成了政府間財權與事權的失衡，隨著城鎮化建設的加速推進，地方政府加快了基礎設施建設，但在此過程中，其顯現出財力不足的問題。在此背景下，地方政府投融資平臺應運而生。地方政府投融資平臺指各地區政府成立的以融資、投資為主要目的的經營公司。其是由各地政府給予公司股權、土地以及規費等資產建立的可以達到國家規定融資投資標準的公司，可以實現政府融資投資目的，并將這些資金合理的運用到政府需要建設的項目中。地方政府通過平臺對接金融機構，可以解決財力不足等一系列現實問題。投融資平臺公司擔負著為地方政府“代融資、代建設、代還款”的責任，但同時也存在著較大的財務風險。近年來，地方債務高企被認為是醞釀系統性風險的一個十分重要的風險點。因此，應加強地方政府融資平臺公司財務管理，嚴格控制平臺公司財務風險。

一、地方政府融資平臺公司加強財務管理的重要性

地方政府投融資平臺屬于國有企業，國企改革是全面深化改革的重點和難點。由于承擔特殊的功能使命，多年來，諸多平臺公司都沒有進入完全競爭的市場領域。當前，應當在防范和化解重大金融風險的前提下，加強政府投融資平臺財務管理，使其經受各方監管部門的監督，嚴禁國有資產流失，以在整體上推動國有企業改革。

二、地方政府融資平臺公司財務管理現狀

地方政府投融資平臺由地方政府設立，其經營管理受制于地方政府，融資平臺的財務決策由政府主導，地方政府融資平臺缺乏自主管理權，財務管理水平低下，主要表現在以下方面：

1.存量債權債務過多，公司盈利能力降低。隨著城鎮化建設的全面鋪開，平臺公司承接了大量公益性基礎設施的建設和維護工作，需要大量的建設資金，地方政府投融資平臺在運行過程中依靠政府信用，通過銀行、發債、信托等方式進行融資，由于當地政府對平臺公司疏于監管，不關注融資成本及期限是否合理，長此以往，導致平臺公司在債臺高筑的同時，總體盈利能力降低、現金流量減少，一定程度上限制了平臺公司新增融資的能力。

2.財務管理制度不完善，制約公司的經營發展。由于地方政府融資平臺的經營范圍、業務性質與一般公司不同，因此，現行的《企業會計準則》不適用于這類公司的會計核算。首先，平臺公司經營的大都是政府投資項目，這些項目基本無利潤，與公司盈利的屬性相違背;其次，公司的經濟活動、財務核算會受到政府的經常性干預，因此其財務管理很難做到獨立自主，導致平臺公司財務管理制度混亂不明，部分工作缺乏相應的制度作依據和指導。

3.資金調動不合規，償還債務壓力大。由于地方政府融資平臺對下屬各子企業不具有管理權限和財務監督權限，無法實施集團化財務管理，不能進行資金集中管控，導致集團內所有母子公司的資金不能有效整合，使公司在財務核算管理上缺乏嚴謹、穩健的財務管理體系，公司資金從融回到投放再到回收收益水平較低，公司融資資金周轉速度較慢，償還債務壓力較大。

4.未充分評估，盲目投資。為支持地方經濟建設，受政府干預，地方投融資平臺公司投資的企業，大部分常年無分紅無投資回報，對投融資平臺公司經營利潤貢獻較小，由于決策失誤，部分被投資的企業甚至已清算和解散，導致投融資平臺公司股權投資業績較差。同時，地方投融資平臺公司股權投資事后管理較弱，對于一些可供出售權益工具的被投資單位未定期跟蹤經營業務情況，及時收集相關財務資料，具體表現在集團內部單位之間同種業務相對應的賬戶余額不一致等。如往來賬款，投資雙方對投資金額及核算的確認均存在不一致的情況，由于時間久遠及人員流動，部分往來賬款已無法核實差異的具體原因。導致賬戶余額不一致的原因主要有明細賬設置不清晰、核算方法存在問題、核算口徑不一致、未定期進行賬務核對等，這些問題在一定程度上導致核算體系不一致、協調工作困難、上下難以統一。

5.政企不分，公司運營不獨立。政府投融資平臺是依據公司法規定成立的公司法人，然而，其在實際運營中依然存在公司資產和業務經營不獨立的情況。政府投融資平臺是由地方政府及其部門出資設立的，公司的財產性質為公有制。投融資平臺雖然名義上對出資資產具有控制權，但在實際經營中需聽從地方政府安排，由地方政府直接或者間接支配公司資產，投融資平臺資產不具備獨立性。在公司運營方面，投融資平臺的職能是分擔地方政府的事權和融資壓力;在經營方面，由地方政府根據當地經濟發展需要，向投融資平臺下達行政指令安排任務，平臺公司負責具體實施。平臺公司的發展和運營不具備獨立的目標和計劃，而是以完成地方政府交辦任務為目標，并不考慮公司自身發展和經濟效益。

三、加強地方政府融資平臺公司財務管理的對策建議

1.厘清存量債權債務，清收不良債權。妥善處理存量債務，是降低平臺公司轉型成本、順利轉型的核心環節，主要方法是甄別不同類別債務，分類進行解決。此外，要對現有債權建立催收機制， 制定資金回收計劃，提高資金周轉速度，并對逾期時間較長的債權全額計提壞賬準備金，降低集團因債權而帶來的稅收成本。

2.完善財務管理制度，強化風險管控。因平臺公司財務部門涉及大額貨幣資金的收付，會計核算復雜，業務性質不同于一般公司，因此，完善財務管理制度，強化風險管控是公司健康發展的重要保障。一是應建立健全全面風險管理體系，明確業務部門、風控部門、審計部門的職能職責。二是嚴格落實“三重一大”決策制度，細化各層級決策事項和權限，加強對決策事項合規論證的把控，保障決策依法合規。三是減少政府干預，嚴格執行企業會計制度，使公司的財務管理活動符合市場化要求。平臺公司可以按照由政府引導與監管，堅持企業市場化運作，科學決策并積極防范風險的原則運行，這樣，公司可以逐步實現財務的獨立性。四是借助信息技術構建公司統一的財務核算管理平臺，實現集團財務的集中管理，集團可以實時獲取各內部單位的真實業務數據，對下屬單位進行監控，強化集團財務管控力度，同時借助信息技術在整個集團內部建立起內部交易實時處理體系，避免集團內部單位之間對同一業務賬務處理不一致的問題。

3.科學決策，穩步推進投融資。投融資管理是平臺公司經營業務的重要組成部分，投融資管理的水平直接影響到企業的生存和發展。第一，及時清理、處置出現嚴重投資損失的長期投資，如嚴重虧損、關閉、停產的投資對象，以夯實、提高資產質量;同時積極尋找好的投資項目及新的業務增長點，規劃公司核心業務模式及業務結構。第二，定期跟蹤被投資單位經營業務情況，及時收集相關財務資料，掌握被投資單位經營狀況，制定合理的管理策略，建立健全長期股權投資運營、風險管理相關制度，對長期股權投資事前、事中、事后進行有效的監督管理。第三，及時積極溝通協調，確保股權劃轉文件的時效性及完整性等，股權劃轉文件應至少包括劃轉對象、劃轉基準日、劃轉金額及價值依據等基本要素，且各要素的確定需審慎考慮對企業合并財務報告的影響。第四，根據公司經營狀況及資金需求，編制融資計劃。同時，認真研究國家金融政策，分析研判資金市場形勢，保持優良征信，發揮融資功能。根據債券市場、金融機構政策開放情況，進一步與各相關部門、金融機構開展商洽工作，優化調整融資結構，降低融資成本，拓展多元化、低成本的融資渠道。

4.政企分開，向市場化轉型。①完善法人治理結構，建立現代企業制度。把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，明確國有企業黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，加快建立完善地方政府投融資平臺公司由“黨委、董事會、監事會、經理層”構成的法人治理結構，形成科學的自我約束、相互制衡的機制，建立“產權清晰、權責明確、政企分開、科學管理”向市場化轉型的現代企業。② 整合資源，實現國有資本的戰略性集中。平臺公司轉型的具體方向和路線，目前仍以政府推動為主。多數采取資源整合的方式，可按照一個產業一個板塊將資源整合歸并，推動專業化重組，強化同質化業務整合和細分行業整合，按照國有資產屬性依法合規整合到相應的區域性的產業中，成熟一戶劃轉一戶，切實改變小型平臺公司多而小、條塊分散、同業競爭的現實，實現國有資本的戰略性集中，切實提高國有資本效率，加快培育具有一流水平的平臺公司，促進國有資本跨越轉型，提升其發展中的戰略性功能。③做實做強實體企業。實體企業必須按照“有資產、有核心主營業務、有現金流、有利潤”的要求，突出主業、做強企業、做精產業，以市場為導向，以效益為中心，以延長產業鏈和價值鏈為目標，著力培育核心競爭業務，實現可持續發展的盈利模式。

5.加強財務人員培訓。由于資本市場監管日益嚴格，會計準則、稅收法規等政策發生較大變化，這也對平臺公司財務人員管理水平和業務素質提出了更高的要求。平臺公司應建立合理的員工培訓機制，加強對政策變化的培訓，以滿足平臺公司規模化、集團化、規范化的管理需求。

四、結束語

目前地方政府融資投資平臺公司在財務管理方面還存在較多問題，平臺公司應加強投融資平臺財務管理，進一步厘清政府投融資平臺現有的優勢和短板，明確自身定位和發展方向，統籌規劃、持續推進，切實化解風險，以助力地方發展，為城市經濟的健康發展奠定良好的基礎。