建議將房地產稅和企業所得稅作為地方稅主體稅種

馮蕾 王月欣

營改增后，我國地方財政面臨著由于主體稅種流失所帶來的財政稅收收入減少、財政收入無法滿足財政支出的需求等問題，地方稅體系改革被提上日程。

地方稅體系改革，關鍵就在于主體稅種的定位問題。基于地方稅體系的現實困境，結合國外地方稅主體稅種的實踐經驗，多角度探討不同的選擇方案有一定現實意義。譬如，未來可將房地產稅和企業所得稅作為地方稅體系的主體稅種，還可將消費稅改為中央與地方共享稅作為補充，以減輕我國地方財政的壓力，促進地方稅體系的健全和完善。

全面“營改增”后，曾作為地方財政主體稅種的營業稅流失，導致地方財政收入出現了很大的缺口，面對日益增長的財政支出需要，地方財政的壓力進一步加大，這對地方稅體系的健全和完善提出了更高要求。

目前，我國地方稅體系主要依靠中央地方共享稅，地方專享稅僅起到輔助作用。由于地方專享稅多為“規模小、征收難、分散廣”的稅種，且普遍存在地方政府征稅效率低下的問題，我國地方財政稅收收入占地方財政收入比重小，難以彌補地方財政規模較大的一般預算支出。地方政府存在用非稅收入來填補收支差距，過度依賴土地財政，以及利用各種途徑收取“租、費、利、債”，隱性債務風險逐漸增加等問題。

近些年來，基于分稅制財政體制，學界對有關地方稅體系的范圍進行了劃分和定義，現有大口徑、小口徑兩種地方稅體系可供探討。大口徑地方稅體系指全部或部分收入歸屬地方政府的稅種及其稅制的集合，包括收入完全歸屬地方的稅種以及中央與地方的共享稅;小口徑地方稅體系僅指地方專享稅種。接下來的討論中，均采用大口徑的地方稅體系概念，即地方稅主體稅種是指在一定經濟周期內能夠占據地方財政收入的較大份額，稅源收入穩定，同時能在一定程度上調節地方經濟發展，在地方稅體系中具有一定主導地位的稅種。

國際地方稅主體稅種的實踐經驗

就國際實踐經驗來看，主要選擇財產稅、所得稅和不動產稅作為地方稅主體稅種。針對不同稅收體系，我們以聯邦制國家、單一制國家作為典型案例進行分析。

選擇財產稅作為主體稅種的聯邦制國家稅收體系。聯邦制國家，稅收管理級次共有聯邦、州、地方三級，稅收收入按稅源分割，三級政府均有各自的稅收立法權和管理權。聯邦政府層級選擇的主體稅種是所得稅;州政府層級選擇的主體稅種是銷售稅;地方政府層級選擇的主體稅種是財產稅，而財產稅中占比超70%的是房地產稅。其優點在于財權較清晰，對地方來說稅收收入較穩定，政府積極性高;弊端在于三級政府有各自的稅權和稅務機置，對中央來說很難進行宏觀調控。

選擇所得稅作為主體稅種的單一制國家稅收體系。單一制國家，稅收管理級次共有中央、都道府縣和市町村三級，地方政府由都道府縣和市町村組成。中央政府層級選擇的主體稅種是所得稅;都道府縣政府層級選擇的主體稅種是財產稅（都道府縣）;市町村政府層級選擇的主體稅種是居民稅（市町村）。其優點在于雖實行中央集權制，但地方政府自主權大，且收入穩定;弊端在于不設共享稅導致稅收成本過高。

選擇不動產稅作為主體稅種的聯邦制國家稅收體系。聯邦制國家，稅收管理級次共有聯邦、州、地方三級，憲法規定聯邦政府擁有排他立法權和共同立法權，州政府擁有排他立法權，但權力主要集中在聯邦。聯邦政府層級選擇的主體稅種是增值稅、所得稅和營業稅;州政府層級選擇的主體稅種是遺產稅;地方政府層級選擇的主體稅種是不動產稅和娛樂稅。其優點在于稅權集中，財力、財權和事權較平衡;弊端在于跨州的稅收分配較復雜。

我國地方稅主體稅種定位

對地方稅主體稅種所做的定義要求地方稅主體稅種具備不易流動、稅收穩定、數量較為可觀等特點，且要對地方經濟具有一定的調節作用。

將房地產稅定為地方稅主體稅種。首先，房地產稅遵循屬地原則，具有很強的地域性，不易流動，能夠避免地方政府為爭奪稅源進行惡性競爭。其次，未來房地產稅規模可觀，上升空間大。目前我國仍在經歷著城鎮化、工業化，由此可見房地產業還有相當的高速發展空間，房地產這個有力支撐將伴隨著城鎮化的發展而不斷發展。另外，通過增加對房產的保有環節征稅，減少對交易環節征稅能夠遏制房地產市場的惡性炒房現象，也可以刺激二手房交易市場的流通，減少房地產泡沫等，更加貼近“房子是用來住的，不是用來炒的”政策指引。

將企業所得稅定為地方稅主體稅種。我國所得稅分為企業所得稅和個人所得稅，考慮地方稅主體稅種應具有不易流動性的特征，而企業相對于勞動力不易流動。一方面，企業所得稅稅源分布廣泛、收入規模較大且較其他稅種更為穩定，能有效解決地方財政稅收收入不足問題。另一方面，將企業所得稅作為地方稅主體稅種對企業納稅主體不會造成額外的稅收負擔，社會反響小，有助于政策的推行。最后，企業所得稅經歷了一系列改革、試行和完善，相對于其他稅種來說，其配套法律和制度更加健全和完善，有利于提高地方政府征收管理效率，降低征稅成本。

將消費稅轉變為中央地方共享稅。在新一輪的減稅降費背景下，我國正積極推動消費稅改革以健全地方稅體系。2019年年底，我國財政部聯合國家稅務總局發布的《消費稅法（征求意見稿）》對已有消費稅法提出了一系列的調整和修改，所提出的設想在本質上仍屬于“直接稅制平移”。我國消費稅作為中央專享稅分為生產環節和零售環節，可將生產環節的消費稅歸中央所有，零售環節的消費稅歸地方所有，將消費稅改為中央與地方共享稅。當前我國經濟正處于由高速增長向高質量發展的轉換期，消費作為拉動經濟增長的三駕馬車之一，對現階段的經濟發展目標有著重要作用。

關于地方主體稅種的相關政策建議

結合我國國情和實際情況，我國地方稅體系可將房地產稅和企業所得稅作為地方稅主體稅種，將消費稅改為中央地方共享稅，為地方財政注入新鮮血液。

地方政府積極“開源”，大力推進非稅收入的“費改稅”，營改增以來，地方主體稅種的缺失導致了地方政府財政的壓力。地方政府應積極為地方稅收“開源”，面對巨大的地方財政支出壓力，應選擇多個稅種作為地方稅的主體稅種，避免地方財政過度依賴土地財政、財政轉移支付和政府債券，多方位為地方財政減輕現行壓力。另外，我國地方財政體系中存在著大量的公益性收費和政府性基金等，應加快這些非稅收入的“費改稅”，盡早納入稅收體系，保護地方稅稅基，促進地方稅體系多元化發展。

加快房地產稅立法進程和改革步伐。現有的房地產稅存在著設計不合理、與經濟發展脫節以及產權登記制度不清晰等問題。我國房地產稅改革的根本和主要困難在于立法，而房產稅帶有典型的地方特色，各地情況不一，需要征求全社會意見，并要能及時作出調整。這意味著政策制定過程中困難不可避免，政策推進過程中也會有一定難度。房地產稅存在很大的上升空間，現階段可視房地產稅為下階段專享稅種，做到加快立法、稅收法定、立法先行。

加快推進消費稅改革，為地方財政注入新活力。消費稅改革過程中要避免因稅源分配不均衡導致地方政府間的稅收競爭，從而加劇地域發展不均衡的問題，也要避免地方政府過度追求零售環節消費的經濟發展模式，扭曲地區產業結構。