土地出讓收入換稅務部門征收，影響有多大？

汪德華

6月4日，財政部等四部委“官宣”了一則通知：國有土地使用權出讓收入將劃歸稅務部門征繳，而非由自然資源部門征收。

消息一出，坊間炸了鍋。有評論稱：“土地出讓金制度將退出歷史舞臺，土地財政也會宣告終結，房地產市場、地方政府融資平臺將迎來大震動。”

這份通知名字挺長，叫《關于將國有土地使用權出讓收入等四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》。它給了明確時間表：自7月1日起，河北、內蒙古、上海等七大省區市試點先行，非試點地區2022年1月1日起全面實施征管劃轉工作。

一

為何國有土地出讓收入劃轉稅務部門征收會引發這樣大的討論和關注呢？

一個現實的背景是，土地出讓收入在政府性基金收入中占比較高。2020年全國國有土地使用權出讓收入8.41萬億元，占當年全國政府性基金收入的比重超過90%。不少地方的建設發展始終對土地出讓收入有較大依賴。

那么，此次劃轉土地出讓收入征收職責，確如市場猜測，是要對房地產市場開展大動作嗎？

事實上，本次將國有土地使用權出讓收入等4項非稅收入劃轉稅務部門征收，是2018年機構改革的后續。

2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，明確提出“將省級和省級以下國稅地稅機構合并，具體承擔所轄區域內各項稅收、非稅收入征管等職責”。同年7月，《國稅地稅征管體制改革方案》對開展社會保險費和非稅收入征管職責劃轉等改革任務也進行了具體部署。

此后，多項非稅收入劃轉稅務部門征收。如：2019年1月1日起，基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等社會保險費交由稅務部門統一征收;2020年1月1日起，地方政府及有關部門征收的國家重大水利工程建設基金、向企事業單位和個體經營者征收的水利建設基金，均劃歸稅務部門征收。

此次國有土地使用權出讓收入的劃轉，正是同一改革的一部分。

二

按原有方式征收了多年，為何要劃轉征收主體呢？

筆者認為，將政府類收入統一劃歸稅務部門征管，能降低征納成本、理順職責關系、提高征管效率，這也是“財政統一”的必備要素。

近兩年非稅收入征管劃轉種類較多、推進較快，社會討論和關注度總體平穩。但此次土地使用權出讓收入劃轉卻引發空前討論。什么原因？土地出讓收入一度與房地產市場、城投平臺、地方政府債務等話題聯系在一起。

此前，一些地方政府為推進當地基礎設施建設，將土地資源注入城投平臺，后者負責收儲、拆遷并將土地資源作為抵押品獲取金融機構貸款。近年來，不少城投平臺償債及現金流壓力較大。此時，土地出讓收入一旦劃歸稅務部門征收，鑒于其技術手段更完善，征收力度自然比以往更大，部分地區存在的延期繳納土地出讓金等行為必將減少，事實上可能增大城投平臺的資金壓力。

那么，劃轉土地出讓收入征收職責，會否影響城投平臺、地方債務及房價呢？

若要產生影響，土地出讓收入的性質或歸屬必然要發生改變。但按照通知表述，劃轉后“四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行”。

這就意味著，征收標準、收入歸屬、收入性質均沒有發生變化，轉變的僅是征管機構。國有土地使用權出讓收入仍全部歸地方政府所有，中央不參與分成，地方政府仍將主導當地土地出讓情況。

此外，土地出讓收入不同于一般非稅收入，它是政府資產交易行為獲取的收入，而非按照法定標準進行的征稅或收費。因此，稅務部門發揮主管能動性的空間很有限，比如出讓哪些土地使用權、出讓價格多少等，仍由主管交易的國土部門代表政府去商定，稅務部門則發揮代為征收功能。

但稅務部門并非只管收錢。就像一些解讀者提出的，劃歸稅務征管，必將提升土地出讓收入征管的規范性，減少“暗箱操作”。至于征管規范能否影響土地財政或地方融資平臺的運轉，則是見仁見智的問題。在黨紀法規、審計監督等多重約束之下，現有土地財政或地方融資平臺的運轉已明顯規范，劃轉征管機構不見得對其產生太大影響。

三

有人說：“情況沒那么簡單，中央在下一盤大棋，現在看似‘不變，實則為今后的‘變做準備。”

實事求是地說，由于合并后的地方稅務機構實行的是“以國家稅務總局為主與省（自治區、直轄市）政府雙重領導管理體制”，此次劃轉之后中央在掌握土地出讓收入信息方面更有優勢。但需要注意的是，在現代信息技術的支撐下，中央掌握這些信息完全可以通過其他方式實現，并非一定要依賴變更征管機構。此外，現代地方稅務機構的領導管理體制與征管收入歸屬之間沒有關系。包括稅收、非稅收入、社會保險費在內的征管收入的歸屬，是按照相應體制文件的規定，在通盤考慮發揮中央和地方兩個積極性的大前提下做的安排。

故而，此次劃轉與未來是否要調整收入歸屬及收入性質，二者沒有實質關聯。即便不劃轉，也仍舊可以調整收入歸屬和收入性質。有了此次劃轉，是否要調整收入歸屬和收入性質，要考慮的是其他因素，而非征管機構因素。