全域空間體系下的非建設空間管控探索

陳群弟

廣州市城市規劃勘測設計研究院 廣東 廣州 510060

近年來，我國城鄉建設取得了重大發展，建設用地持續快速增長，然而，隨著生態文明建設與經濟轉型發展，全域空間治理的重點逐漸由建設空間轉向非建設空間。2018年，自然資源部組建成立，行使國土空間用途管制和生態保護修復職責，對自然資源開發利用和保護進行統一監管，以此為標志，生態文明背景下的全域空間管理體系開始形成。在自然資源部成立之前，我國各類非建設空間由多個部門分別管理，不同部門對各類非建設空間及各種自然資源的管理存在較大的差異；新的自然資源部成立之后，急需對原有各個部門的非建設空間及自然資源的管控進行梳理和整合，形成統一的非建設空間管控體系。

1 非建設空間管理現狀及問題

1.1 管理現狀

非建設空間是源于建設空間派生而來的概念，林堅提出了4級國土空間分類方案，以是否建設作為劃分標準，劃分建設空間和非建設空間。根據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》（試行），其中的耕地、園地、林地、草地、濕地、水域等均屬于非建設空間。此外，在各類法定的功能分區中，包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、水源保護區、濕地公園等，都屬于非建設空間的范疇。

國家機構改革之前，我國涉及非建設空間管理的部門主要包括了原國土、林業、農業、水利、環保和住建等部門，分別對耕地、林地、草地、濕地、水域、城市生態用地等不同的要素進行管控。各部門管控的手段及其法理依據各異，通過對各個部門非建設空間管制機制的梳理（見表1），歸納得出非建設空間的管控方式可劃分為兩種類型：一是控制各類非建設空間的轉換，如國土部門的土地用途管制、耕地占補平衡；林業部門的征收林地審核；農業部門的草原征占審核等，均是控制某一類的非建設空間向其他的空間轉換；二是對特殊典型的非建設空間劃定邊界范圍加以嚴格管理，如劃定了基本農田保護區、飲用水源保護區、自然保護區、森林公園等，對自然資源給予特殊保護。

表1 機構改革前非建設空間管理現狀

來源：筆者根據相關法律法規梳理總結

1.2 主要存在問題

長期以來，我國空間管控重點一直集中在建設空間，對非建設空間的關注較少，非建設空間管控失控主要體現在以下幾個方面：

（1）功能邊界模糊，生態空間遭侵蝕

建設空間與非建設空間尚未建立起明確的邊界。在建設空間與非建設空間過度的緩沖地帶通常是空間規劃管理相對薄弱的地區，非建設用地和廣大農村地區的管理還不到位，未批先建等違法用地的現象屢禁不止。在經濟發展利益的驅動下，城市快速蔓延，不斷向生態空間侵蝕，造成了生態空間的數量不斷減少。

（2）調查多樣重復，認定標準不統一

目前涉及空間資源的調查主要有全國土地調查、土地年度變更調查、國家森林資源調查、全國濕地資源調查、地理國情普查等，分別由原國土、林業、發改等部門牽頭開展。各部門從自身管理的角度出發，在統計口徑、調查底圖、比例尺、數據標準等方面具有較大的差異，比如同一塊用地，林業部門調查成林地，而原國土部門則調查成為園地，結果造成了對空間資源的底數掌握不統一，極大影響了非建設空間管控效果。

（3）部門分頭管控，缺乏系統統籌

不同部門主要根據自己部門涉及的非建設空間要素進行管控，未能統籌各類資源要素統一保護。即便是原國土部門建立了全域的土地用途管制制度，管控所有的土地類型，但是其管理的重點仍是基于糧食安全的視角對耕地資源進行重點保護。非建設空間由多部門分要素分別管理，割裂了各類非建設空間的內在聯系，缺乏系統統籌，未能體現山水林田湖草共同體理念，未能充分發揮非建設空間生態系統的整體價值。自然資源部的成立為統籌各類資源，發揮生態系統整體價值提供了可能。

2 非建設空間管控體系

2.1 結構管控，構建生態安全格局

生態安全格局是一個城市可持續發展的必要保障，一般由重要生態斑塊和生態廊道組成。明確重要的生態空間是構建生態安全格局的基本前提，按照國家關于建立以國家公園為主體的自然保護地保護體系的要求，整合目前由不同部門分散管理的自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、濕地公園等范圍，識別出非建設空間中重要的生態斑塊。除了重要的生態斑塊外，生態廊道是能夠溝通連接分布上較為孤立和分散的生態斑塊的生態系統空間類型。通過生態廊道連接不同的生態斑塊，增加生態格局的整體性和內部關聯度，提升生態系統服務價值。廣州市在編制城市總體規劃中將生態規劃作為其中重要的一個專項，結合城市功能布局，整體把握山、水、城、田、海等生態空間總體格局，形成以自然生態資源為基礎的生態功能片區和生態功能節點，同時保護和恢復生態廊道和組團隔離帶，構建“生態片區（斑塊）-廊道-節點”的網絡型生態空間體系，明確了區域的基本生態骨架，鞏固了生態系統的服務價值。

2.2 邊界控制，明確開發保護界線

建設空間與非建設空間的交接地帶一直是生態用地蠶食的重點地區，只有明確建設空間與非建設空間的具體邊界，嚴格落實邊界管控，才能有效控制城市無序蔓延。按照國土空間規劃編制要求，通過劃定城鎮開發邊界，明確開發保護具體邊界，各類新城、新區、開發區、產業園區等，不得在城鎮開發邊界外的非建設空間進行選址，而開發邊界內采用規劃許可制度，對各類建設行為進行規范和約束。深圳市將全市將近一半的土地劃入基本生態控制線，并頒布了《深圳市基本生態控制線管理規定》實施管控，成為我國首個劃定城市生態控制線的城市，深圳的基本生態控制線與城鎮開發邊界異曲同工，是控制城市無序蔓延擴張，倒逼土地節約高效利用的有效手段。

2.3 用途管制，保護各類資源要素

各類功能用地不可能一直按現狀保留原來性質，正向的流轉也有利于空間布局優化和利用效率提高，因此需要研究制定各類用途的轉換規則，并重點加強非建設空間向建設空間的轉換管控，防止開發建設行為向生態要素侵蝕。通過整合現有各個部門的用途管制途徑，形成統一的非建設空間用途管制辦法，針對不同的非建設空間采取不同的用途管制措施。林地、草地、農地等農用地轉變為建用地需辦理農地轉用審批手續，不同類別的農用地用途轉用制度有所差別，涉及耕地的需要滿足耕地占補平衡的要求，涉及林地的需要落實森林限額采伐控制。此外，還應通過占用水域岸線審批和等效替代制度、城鄉規劃許可制度分別對水域、荒地、城市生態綠地進行用途管制。

2.4 分區引導，落實單元目標考核

上層級的管理目標只有逐層分解，才能具體落到實處。通過劃分管理單元，傳導落實上級管控要求，分解管控指標，才能最終實現自然生態空間可持續發展的目標。上海的郊野單元是集中建設區外規劃實施和土地管理的基本地域單位，共劃定了104個郊野單元，與集中建設區的998個控規單元無法銜接，實現了全域管控。上海郊野單元規劃創新了非建設空間管控的模式，為逐一落實上層級管控要求，實現項目的落地傳導提供了路徑。借鑒上海郊野單元的經驗，對生態用地集中的片區劃分不同管理單元，進行分區管控。生態單元管控的重點是綜合土地整治、環境保護、生態修復等途徑提升生態空間功能。其次，并通過構建指標體系，合理確定每個管理單元內的控制指標，實施目標考核。通過整合土地利用總體規劃、林地保護規劃、城市總規規劃、環境保護規劃等規劃中的指標設置的要求，提取涉及非建設空間的有關指標，形成非建設空間指標管控體系，主要包括了國土開發強度、耕地保有量、林地保有量、水面綠、城市綠地率等指標，涉及數量控制、質量控制和結構控制等方面。

3 結束語

在生態文明建設的背景下，伴隨著自然資源部的設立，非建設空間的重要性日益凸顯。目前，我國尚未形成統一的非建設空間管控體系，存在功能邊界不明確、認定標準不統一、部門事權不協調等問題。在分析現有非建設空間管控特征的基礎上，借鑒廣州、深圳、上海等城市的先進經驗，根據我國空間規劃的試點探索和相關工作部署，構建全域空間體系下的非建設空間管控體系，制定從結構管控到邊界控制，再到用途管制，最后到單元管控的管控路徑。