城市地下空間開發與運營管理模式研究
——以杭州市大城北地下空間為例

包 瑨，薛 凝

［上海市政工程設計研究總院（集團）有限公司，上海市200092］

1 背景

長期以來，我國的地下空間開發利用存在著重視硬件建設、輕視軟件管理的問題。由于開發與運營管理方式的不科學、不合理，部分已建地下空間項目運營難以為繼，給社會造成了巨大的浪費，也給城市大規模開發利用地下空間資源帶來了負面影響。造成這一現象的部分原因在于規劃階段缺少提前籌劃，以往國內城市的地下空間規劃編制普遍側重于規劃方案本身，在規劃實施和后期運營方面考慮較少。而發達國家和地區的經驗告訴我們，相比地上空間，地下空間的維護運營往往更加艱難、成本更高，維護運營不佳帶來的負面后果也更加嚴重。地下空間開發和運營管理模式合適與否往往決定了地下空間項目能否落地實施和持續有效地運營，恰恰應是規劃階段需要特別重視的。因此，在開展地下空間規劃時需轉變理念，走出片面追求終極規劃方案的誤區，重視對規劃實施和后期運營的研究，確保地下空間規劃不與實際脫軌，能切實指導實際建設。下文將以杭州市大城北地下空間開發項目為例，為國內復雜地下空間項目探究一種可行的開發與運營管理模式。

2 國內外案例借鑒

2.1 地下空間開發管理案例

（1）國外經驗借鑒

加拿大蒙特利爾地下空間建設政策建立在“政府—開發商互利”的基礎上。政府的主要角色是規范進行開發建設的各方，并為他們提供必要的支持。日本地下空間的開發一般由政府和與地下街開發有著利益關系的民間團體聯合成立的第三方事業團體來實施推進。日本地下空間的開發建設和管理模式的最大特點是充分調動了民間資本對地下空間的開發。法國拉德方斯的地下綜合交通空間實現了“政府開發團體先期基礎開發，地塊開發商完成土地開發”的開發機制[1]。

（2）國內經驗借鑒

上海虹橋商務區采用了“統一編制規劃，地上地下統一出讓，地塊整體開發”的建設模式。政府利用控制性詳細規劃提出了地下空間開發的控制指標與要求，嚴格規范了建設單位的開發建設，保證核心區地上地下空間利用和整合的實效性[2]。

上海西岸傳媒港項目按照“統一規劃、統一設計、統一建設、統一管理”的“四統一”整體開發原則，土地統一出讓后，通過土地出讓合同將地下空間統一開發建設權收回，委托西岸集團統一實施開發，實現了多元投資、多屬產權、超大規模的商務街區的集約化開發，是目前國內地下空間建設的創新模式[3]。

2.2 地下空間運營管理案例

根據運營主體的不同，地下空間在運營階段大體可以分為市場化運營模式、委托運營模式和自持運營模式[4]。

（1）市場化運營模式

加拿大蒙特利爾和上海虹橋商務區屬于典型的市場化運營模式，即政府或其授權委托的土地一級開發企業（以下簡稱“一級開發商”）主要對地下空間開發建設進行規范和管控，并為地塊開發商提供必要的支持。對政府而言，這種方式的好處是前期投入少，統籌協調難度低，承擔的商業風險小；缺點是政府收益低，地下空間資源的共享部分所導致的權益糾紛難以處理。

（2）委托運營模式

日本地下街的運營屬于政企合作的委托運營模式，即由第三方和政府共同進行建設，并由政府控股的第三方事業團體進行運營管理。該方式的優勢在于，充分調動了民間資本對地下空間的開發，并且地下空間的運營由各方利益單位聯合管理，使得關系便于協調，管理方便。該方案的缺點在于，第三方事業團體的籌建周期較長，且由于利益相關方較多，前期協調機制搭建較復雜，易影響項目開發進度。

（3）自持運營模式

上海西岸傳媒港項目屬于政府授權一級開發商的自持運營模式。由政府授權的一級開發商通過建立總控運營公司，持有和運營地下公共車庫、地下市政設施和局部的集中塊狀商業配套設施。由于政府在其中的主導性較強，該方式能夠較好推動涉及多個地塊的地下空間復雜連通方案，對落實地區發展目標和功能定位、保障開發進度具有優勢。該方案的缺點是政府需要大量鋪墊資金，同時地下地上建設主體不一致也對統籌協調提出了更高要求。

3 大城北地下空間開發與運營管理模式建議

3.1 大城北地下空間開發概況

杭州大城北示范區是杭州北部發展的戰略重心，未來將打造成為老工業區轉型升級示范區、綠色生態宜居地、社會數字治理系統解決方案先行地、大運河文化帶建設全國樣本，更將成為全國城市有機更新成果的重要窗口。為強化大城北示范區內土地的集約和高效利用，并確保大城北示范區規劃理念和功能定位的落實，需科學謀劃示范區和重點區塊地下空間的綜合開發利用體系，將大城北示范區地下空間綜合開發與運營管理模式打造為杭州乃至全國的樣板（見圖1）。

圖1 大城北地區范圍示意圖

3.2 開發管理模式建議

3.2.1 地下空間開發管理體系

（1）建立地下空間開發管理辦公室設立“杭州市大城北地下空間管理辦公室”，研究制定地下空間開發利用的發展戰略、建設規劃、實施計劃和政策措施，督查法律法規政策的正確執行，審查與評估地下空間建設項目，收集科技情報資料，推廣地下空間新技術等。此外，還應引導行業協會、研究咨詢服務機構等非政府組織的建設，使之既能為企業提供信息、法律、政策、行業發展方面的中介咨詢，又能接受政府委托，協助政府辦理某些具體事務，溝通政府與企業間的聯系，起到政府功能的放大效應，使政府宏觀管理措施在微觀的實施層面得以貫徹。

（2）制定《杭州市大城北示范區地下空間綜合利用管理辦法》

研究制定《杭州市大城北示范區地下空間綜合利用管理辦法》，解決地下空間利用效率低、權屬不清、多頭管理與無人管理等問題，分別從土地出讓、規劃、產權登記、綜合利用、建設管理等方面對地下空間的利用進行規范，細化《杭州市地下空間開發利用管理辦法》的規定（見圖2）。

圖2 大城北地下空間“1+X”管理體制

3.2.2 地下空間開發建設管理

考慮到大城北示范區地下空間的規劃定位、開發要求和用地布局，建議大城北示范區結合項目自身特點和規劃方案靈活采用多種開發模式。

（1）重點集中開發區

杭鋼站綜合體、拱康路站綜合體、運河灣片區，可借鑒上海西岸傳媒港的“四統一”開發模式，由整體開發的建設單位統一辦理地下空間項目立項，整體設計，統一建設，建成的地下空間可以單獨出讓，也可以與地上建設用地使用權一并出讓。需先行建設的上蓋物業的地下工程，可由運河集團的工程建設單位實施建設。建成后，在上蓋物業用地出讓時，該地下工程以帶規劃條件的方式一并出讓，并在土地出讓合同中明確。

（2）分散開發區域

大運河藝術住區、煉油廠遺址公園片區、杭鋼工業遺址公園等，可以參考虹橋商務區采用“統一規劃、整體出讓、整體開發”的模式進行開發。杭州運河集團可將地下空間控規指標和圖則同地面控規一并納入各地塊的出讓合同中。運河集團負責引導和協調出讓地塊的開發商按照規劃完成各自地塊地上與地下空間的整體建設，以及與公共用地地下空間的連通工程，順利推進地下空間的整體開發。

3.3 運營管理模式建議

（1）運營管理模式

在杭州大城北示范區，對于地下空間開發強度較高、地下交通設施方案復雜、需統籌整體開發的區域，如杭鋼站地鐵綜合體片區、運河灣片區等適合采用自持運營模式，地下空間開發總體規模80.4萬m2，主要開發功能為公共服務，占比約60%。由運河集團對該地區地下空間統一建設、統一管理，協調各方需求，統籌工作機制，滿足核心開發區的地下空間對商業、市政和交通等功能的集約需求，達到在地下空間和設施利用方面的高度共享。

在杭州大城北示范區，涉及利益相關方較少的公共地塊的地下商業開發，適宜采用委托運營模式。比如煉油廠遺址公園片區、杭鋼工業遺址公園和大運河藝術島片區，地下空間開發總體規模145萬m2，主要開發功能為地下交通，占比約68%。這些片區地面開發以政府出資為主導，同時對地下的商業開發也存在一定需求。通過政企合作運營，可以減少政府的前期墊資。同時，由于地下商業所具有的經濟利益，引入民間資本積極參與建設和運營可以提升地下空間商業開發的產品競爭力，有利于實現地下空間物業的可持續管理。

在杭州大城北示范區，地下連通技術要求不高、地塊集聚性不強、出讓方較為零散且居住用地占比較多的地區，相對適合采用市場化運營模式。比如地鐵拱康路站東西兩側用地、大運河藝術住區等，地下空間開發總體規模59.8萬m2，主要開發功能為地下交通，占比約79%。政府或運河集團的重點工作在于加強這些地段地下空間的建設管理，積極推進民間資本參與城市地下空間開發建設。在周邊地塊規劃前置條件中，明確其與周邊地下空間相連、地面出入口相鄰權，明確地下空間通風設備外機設置要求。政府通過建設周邊多種單項公益性設施（地下車庫、地下道路、綜合管溝、地下變配電站等）推進保障區域地下空間的完整開發和有序運營。

大城北地下空間運營模式方案，具體內容見圖3。

圖3 大城北地下空間運營模式方案

（2）運營主體

依據《杭州市地下空間開發利用管理辦法》，本著“誰投資、誰所有、誰受益、誰維護”的原則，地下空間建（構）筑物和設施的所有權人為地下空間的使用和維護管理責任人[5]。人防工程、地下市政設施由政府相關部門管理；地鐵由杭州地鐵集團負責運營；地下商業街和地下廣場由運河集團或開發商運營；地下室、地下停車場由建筑物所有者運營管理。地下空間連通通道涉及兩個以上建設單位的，在土地出讓合同、土地劃撥決定書或者相關建設單位的協議中明確連通通道的使用方式和維修養護責任（見表1）。

表1 杭州大城北示范區地下空間工程項目運營主體一覽

4 結語

為了實現對地下空間的有序開發和持續利用，必須注重地下空間的開發和運營管理環節。通過借鑒國內外先進的城市地下空間開發建設模式，根據大城北示范區地下空間項目的實際特點，建議在政府調控下遵循“分合有度、標準統一、責權對等、高效有序”的原則，根據實際開發情況靈活運用市場化運營模式、委托運營模式、自持運營模式。大城北示范區地下空間由運河集團進行統籌規劃管理，結合項目自身特點和規劃方案，分區域、分功能、分模式進行管理，在不同的功能區域內引進適宜的行業、經營者和主力租戶，并由運河集團統一負責制定和執行各建筑物的使用規范和標準，統一負責建筑物使用標準的執行監管工作，負責地下空間項目的整體日常經營、管理和維護工作。但管理需求個性化的區域和內容分別由各業主自行委托運營管理，從而最大限度地實現區域整體管理運營的高效和高品質訴求。