農村集體經營性建設用地整備制度的實踐效果及優化建議

吳彩容

摘要：廣東省南海區嘗試通過首創農村集體經營性建設用地整備制度，來解決南海農村土地量大分散、產業用地空間缺乏的難題，實踐初步取得一定成效，但進展緩慢，效果有待提升。文章首先厘清農村集體經營性建設用地整備制度的概念內涵，然后分析南海農村土改歷程及指出土地整備制度提出的基礎依據，繼而從理論上剖析南海農村土地整備運作機制并通過案例來評價其實施效果，最后對南海農村土地整備制度的發展優化提出建議。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地入市;土地整備;實踐效果;優化

2015年2月，廣東南海入選為33個農村土地制度改革試點區域之一，主要就集體經營性建設用地入市方面展開探索。根據第二次土地調查結果發現廣東南海農村集體經營性建設用地量大塊小、主權分散特點明顯，面積在25畝以下的地塊超過80%，約有57萬畝的農村集體建設用地的產權掌握在全區2304個農村集體經濟組織手里。這與南海現代化用地規模不相適應，為此廣東南海政府創全國之先河，首創農村集體經營性建設用地整備制度并加以實踐。當前無論對相關案例的實際操作經驗層面，還是對該制度理論的研究層面都十分欠缺。文章在分析南海農村集體經營性建設用地土地整備內涵和運作機制的基礎上，對南海農村土地整備案例的實踐效果加以分析，從而指出南海土地整備的實施困境及提出未來完善方向，旨在為我國其他城市的集體經營性建設用地入市的制度變革和土地整備制度的探索完善提供參考。

一、土地整備內涵分析

土地整備一詞并不是南海首創，早在2011年的深圳政府文件《深圳市人民政府關于推進土地整備工作的若干意見》中已然出現。深圳市的土地整備主要是為了解決城市存量土地的再開發而提出;而南海的土地整備是針對農村存量土地，為了解決農村土地量大塊小分散而提出的。全國首個針對農村集體經營性建設用地而成立的土地整備中心產生于南海，具體掛牌時間是2016年10月17日，并于20日發布《佛山市南海區農村集體經營性建設用地整備管理試行辦法》;該文件所述的農村集體經營性建設用地整備是指按照土地利用總體規劃和城鄉規劃，由區、鎮兩級集體土地整備中心采用托管形式，對存量農村集體經營性建設用地整合和開發，一并招商和入市的行為。

南海農村土地整備模式的最大特色是集體土地屬性不變;村集體經濟組織僅僅是把集體建設用地“托管”給鎮街政府或區政府的土地整備中心，并由其代為處置或經營管理。而由土地整備中心托管農村集體經營性建設用地的最大好處就是能把細碎的地塊整合起來，這種做法能給予投資方更多的信心，同時也大大降低了投資方的對接談判成本，改變了從過去的與諸多村集體的溝通對接到整備后的與土地整備中心的對接，也能減少糾紛的發生，并以此來實現引進優商優資，推動產業升級的目的。

南海農村土地整備模式的最主要目標是實現村民和地方政府雙贏。一方面村民持續獲得穩定的租金收入，主要體現在通過集體土地整備，改變過去低端產業載體變為高端的產業園區，租金收入長期來說穩中有增。另一方面地方政府也能得到一定比例的稅收收入并逐步擺脫土地財政。

二、土地整備制度提出的基礎

南海的土地整備制度并不是一夜之間就出現，而是在對農村土改制度不斷探索不斷演化的基礎上提出的。南海集體土地制度的演進脈絡主要是沿著家庭聯產承包經營方式的改革、土地規模經營試驗、集體建設用地的自發流轉、農村股份合作制的創造、最后到土地整備制度的提出。南海政府在不改變集體土地屬性的前提下，通過成立農村土地整備中心，由政府出面對低效用地進行統籌運營管理，從而引進更優質企業、形成先進產業，推動產業稅基朝健康方向發展。

三、土地整備運作機制

機制一詞的含義很豐富，這里是指一個工作系統的組織與組織或者部分與部分之間的相互作用的過程方式，具體到農村土地整備運作機制，既包括為保證土地整備順利開展而設立的機構及賦予的相應職能，也包括各機構為履行職能而形成的各種溝通協作關系。由于南海農村土地整備制度屬全國獨創，沒有現成的案例作為參考，從現有的相對成熟的國有土地的整備制度獲取一些啟發和經驗，從土地整備運作的范圍、運作主體、運作流程、運作資金籌措及土地收益等方面加以分析。

（一）土地整備的范圍

經調研得知南海農村土地整備的地塊中既存在還沒入市的地塊，也存在已經入市的地塊，其中還沒入市的地塊主要包括四種類型：一是地塊當前功用與經濟發展要求、城鄉規劃相悖;二是提前連片整備以滿足各類重大需求用地;三是與空間優化相悖的用地;四是農村集體申請整備的地塊。另一個則是已經入市的地塊，該類地塊如果存在爭議或問題，則應先收回使用權并妥善解決相關問題再從新申請整備。

（二）土地整備運作主體

從南海的實踐來看，農村地塊涉及的利益主體也相對較多，權屬錯綜復雜，借鑒城市土地整備中心的做法，成立區、鎮街兩級農地整備中心，通過土地整合、產業規劃、前期開發、招商引資等環節，促進農村土地更順利入市。南海土地整備運作主體就是區、鎮（街）集體土地整備中心。

（三）土地整備運作流程

南海農村集體土地整備制度的運作流程，主要包括三個步驟：第一個是托管，村集體把土地托給整備中心，讓其對土地使用權進行運營管理，并通過協議分享土地收益;第二個是整備中心對集體土地的前期整理開發，主要包括拆遷、平整、歸并整理和建設配套基礎設施等工作，最終形成可供入市的土地;第三個是整備土地的入市，由整備中心按照相關計劃及規劃實施招商和入市環節，并負責后續運作管理。

（四）運作資金籌措問題

由于南海農村土地整備中心定性為非盈利性質的事業單位，其整備過程中所需的資金主要來源于區財政年度預算，但要求整備中心按整備計劃向區財政部門申報，同時資金的使用去向必須接受財政和審計部門的監督。

（五）土地收益的分配

南海農村土地的收益是按村集體組織和整備中心簽訂的協議的比例來分配的。村集體組織可以選擇一次性取得收益，也可在土地托管期間分期獲得，還可以按特定比例在土地入市后取得的實際收益來分配。整備中心則按托管協議獲得相應的托管費用。

四、案例實施評價及對策

（一）案例實施評價

2016年10月我國第一個農村集體土地的整備中心在佛山南海區成立，隨后其下轄的各鎮街先后成立鎮街土地整備中心。但集體整備中心建立后的推廣進程并不是十分樂觀，建立的第一年沒有一例成功整備案例;2017年僅有九江鎮有所突破，涉及119畝農村集體土地的整備;2018年丹灶鎮獲得突破，長江氫能源汽車整車項目的落戶所采用的1000畝土地就是通過整備而來的。其中九江鎮整備的地塊位于九江大道河清段道路旁，涉及兩個村集體，該地塊此前是大小不一的交織連片的魚塘，九江鎮土地整備中心以1萬元/畝的租金價格取得這片土地的開發權;丹灶鎮的長江氫能源汽車整車項目所需的1000畝大規模連片土地也是通過整備而來的，涉及多個土地權屬主體。

集體土地整備之所以先后在九江鎮和丹灶鎮得以實施，主要是與這兩個鎮的地理位置和經濟發展程度有關，兩個鎮都不是在南海區的中心位置，經濟發展速度相對落后，農村集體土地價值還不是很高，村民對產權的重視程度及不上其他鎮街，村與村之間的矛盾相對容易調和。

南海土地整備的推進盡管較為緩慢，但其發展思路符合了新時期南海區的用地需求。整備制度看上去很美，但實際執行起來難度非常大，經對村民的訪談得知，桂城、大瀝、里水等鎮街的村民對農村土地的產權非?？粗?，他們對更加開放的市場和更加順暢的農村土地流轉更感興趣，但對政府主導的統籌與規劃積極性不高，也就是說村民不希望把土地委托給集體土地整備中心。另外在東中部鎮街的調研中發現，由于各個村集體都擁有一定比例的集體用地，不同的村因所處的區位不同、面積連片程度不同而形成的不同經營單位巨大的收益差距，不同村之間的功能劃分難以分配，公共服務設施也難以落地;整備連片農村集體土地都得按照一定的規劃落實公益性項目、公共服務設施及基礎設施用地，但村集體和村民基本都不愿意把自己村的集體用地用來建設公共配套設施。

（二）實踐中遇到的困難

1. 南海村集體托管土地意愿差異

不同的村因所處的區位不同、面積連片程度不同而形成的不同經營單位巨大的收益差距;加上不同鎮街產業發展水平差異較大;導致村集體托管土地的意愿差異很大。調研中發現東部鎮街村集體托管土地的意愿較弱，西部鎮街的相對較強。

2. 托管年限到期后土地產權及其上蓋物的處置矛盾

整備中心對村集體委托的土地按相應的城鄉規劃實施連片開發，并落實建設各類公共服務設施及基礎設施，因此就會出現不同村集體土地上的上蓋物各不一樣的問題，有的可能是高聳的辦公大樓、有的可能是低矮的工業用房、有的可能是道路或綠地、也有的可能是垃圾中轉站或污水臨時儲備處等。由于按照南?，F行規定農村集體用地出讓出租到期后，土地上蓋物歸村集體，但是如此一來集體土地使用方在投資使用過程中會有所束縛，不同村之間關于自己村的土地是用什么用途也會特別注重，因此村與村之間的矛盾難以調和。

3. 土地整備成本過高

按規定，集體土地整備中心與村集體是通過簽訂托管協議來分配收益的，而在集體土地整備過程中涉及的配建基礎設施及其他相關公益用地將會使整備中心用于對外供應的土地面積小于集體最初托管的土地面積，再加上依照現行的稅法規定，整備中心將要交納土地增值稅、印花稅、企業所得稅、土地增值收益調節金等稅費，如此形成的土地整備成本將相當高昂。

（三）對策建議

1. 保障村集體收益穩步增長

調查村集體和村民托管土地意愿發現，較發達的南海東部鎮街的土地價值較高，村集體和村民在已有的土地流轉中收益已然較高，他們不希望托管土地，主要是害怕失去土地的掌控權，也擔心托管后的收益會比原來低。針對這種情況，建議政府部門要加強宣傳，強調土地所有權依然是集體的，突出農村土地整備的長遠好處，并制定出相應機制來確保農村集體在土地整備后收益的穩步增加和土地價值的長遠發展。

2. 設立股份機制，分配托管土地及上蓋物收益

針對托管后村與村之間的土地界限的打破及托管期滿后因上蓋物價值不一樣帶來的權屬收益和歸屬問題，政府部門可以從三方面加以解決，首先是在托管前對土地的原始價值進行評估并折股到村集體。第二是托管到期后，按股份比例來分享土地上蓋物的收益。第三，托管到期后要么續約，要么通過村集體共同引進專業公司進行運營管理，收益按股份多少進行分配。

3. 降低財務成本，并一定程度上對整備中心進行補貼

按照（南府復〔2016〕635號）文件得知南海土地整備中心被認定為非盈利性組織，可以獲得相應的稅費優惠，這為整備工作的順利開展和加快推進奠定基礎，也大大降低了整備中心的運營成本。農村集體土地整備中心實際上是依靠政府統籌資源的優勢，從長遠上謀劃農村土地的更大價值，若要整備中心更順利進行，其整備成本得進一步降低甚至需要政府對其進行補貼，以確保村集體的利益不降甚至能穩步增加。

參考文獻：

[1]于瀟，吳克寧，阮松濤.集體經營性建設用地入市[J].中國土地，2014（02）：35-37.

[2]侯楊楊.城鄉統籌視角下農村集體經營性建設用地入市機制研究[D].鄭州：鄭州大學，2015.

基金項目：2018年度教育部人文社會科學研究青年基金項目（18YJC790180）;2019年度廣東省聯合青年基金項目（2019A1515110254）;2019年廣東省普通高校特色創新類項目（2019WTSCX098）;2020年廣東省教育科學“十三五”規劃項目（2020GXJK184）。

（作者單位：佛山科學技術學院;廣東省社會科學研究基地“創新與經濟轉型升級研究中心”）