地方政府隱性債務的成因及風險防范

王一凡

摘 要：我國地方政府近些年來通過各種融資平臺大舉舉債，并且在不正規的融資過程中形成隱性債務，其規模和風險之大，稍有不慎就會造成嚴重影響。本文通過分析了解到目前地方政府的隱性債務規模十分巨大、增長迅速、過程不規范，且主要由大環境下的歷史原因、分稅制度下的被動原因以及難以監管等多種原因構成。針對這些隱性債務，本文指出了可能對財政以及金融體系造成的風險以及將隱性債務顯性化、改革財政體制等方法將風險防范的對策。

關鍵詞：地方政府;隱性債務;風險分析

中圖分類號：F23???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.19.044

0 引言

伴隨著目前中國經濟步入合理運行階段，曾經以土地財政為支柱來促進經濟發展的手段逐漸開始暗淡下來，同時對于地方政府借債融資的制度逐漸規范起來。但是近些年，地方政府經常運用不正規的借債和融資所構成的龐大的，不透明、不安全的隱性債務卻成為各級政府關注的焦點，風險的管理與處置迫在眉睫。如果不對隱性債務進行嚴格的控制和嚴密的規范，必將會嚴重影響我國的經濟安全與發展。防控和化解隱性債務風險，特別是各地方政府的隱性債務風險，是目前政府各項工作中的重中之重。

1 地方政府隱性債務的成因

地方政府隱性債務的問題由來已久，原因更是多種，客觀的分析看待這些原因，才能更妥善的解決隱性債務帶來的問題。

1.1 大環境下的歷史原因

2008年金融危機之前，我國經濟發展主要是由國企投資來帶動的，那時候地方政府的并沒有大舉借債的情況發生。但是在2008年金融危機發生之后，國企投資疲軟，無法繼續拉動國民經濟發展，此時，政府為了經濟發展穩定，刺激經濟繼續發展，便由地方政府主導投資來帶動國民經濟的發展。其中大部分資金是由地方政府自己籌集。政府投資迅速增加，融資平臺迅速增多，也給將來帶來了隱性債務的隱患。

我國經濟進入發展的新形勢之后，經濟經過了快速發展的時期，民間投資和國企投資增長趨于平緩，地方政府為了繼續維持經濟增長，通過舉債來刺激經濟發展。這種刺激經濟的方法另一方面也導致了隱性債務的迅速膨脹。

1.2 分稅制制度下的被動原因

經過改革，中央政府的稅收所占比重在不停的升高，而相反的地方政府的稅收所占比重在不斷地下降。但是地方政府卻逐漸的承擔更多的事權。地方財政支出更是在2017年達到了占全國比重的85.32%。地方政府的財權和事權之間的不平衡越來越嚴重。近些年的我國社會經濟發展逐漸穩定，增速下降，并且整體有下行勢頭，加之基建，社保，各種非營利性項目等，大部分都是由地方政府來承擔，特別是貧困落后的一些地區，甚至已經用舉債方法來解決養老金的發放問題。地方財政不足以支撐，不得不大舉借債也是被動的無奈之舉。

1.3 投融資方式多樣化難以監管的具體原因

政策的變動影響著地方政府投融資的方式。地方債和城投基建的投融資方式。不同的地方政府在選擇時候考慮到自身的原因以及現狀會選擇不同的投融資方式。對于不同投融資方式的風險大小，資金多少都會有不同的偏好。在選擇確定何種投資融資方式的時候會考慮到其他更多的因素，并不會只考慮債務風險的因素。這些各種各樣的投融資方式以及金融創新層出不窮，面對這些新穎的投融資方式監管部門很難做到及時的與時俱進，更難以做到有效監管。

2 地方政府隱性債務的風險及防范

隱性債務不同于顯性債務，隱性債務難以估計識別，在還沒有一個統一的口徑時任何測算都無法準確地計算出實際的規模。我國地方政府隱性債務存在規模大、分布分散、透明度不高、不確定性大等特點。風險難以預計，大部分債務集中在市縣級政府，一旦集中爆發，將會對地方政府財政造成巨大壓力，同時也會對我國金融體系，甚至是我國經濟造成嚴重影響。

2.1 地方政府隱性債務的風險種類

地方政府隱性債務不僅僅對財政有相當大的風險，同時對金融體系等其他方面也有無法預計的風險存在。

2.1.1 隱性債務對財政的風險

第一，目前我國除了政府對企業的直接政策和資金支持，還有對企業的各種擔保，這種政府作為擔保人的情況下，政府也就相應的承擔了可能的負債風險，但是在每年的財政預算中沒有將這些擔保納入政府的預算中去，也就是沒有將這些風險預算在內。但是這些擔保卻成為一種可能的開支，一旦平臺或者企業爆發了債務風險，這部分債務就免不了向擔保的地方政府傳導，償債責任就變成了政府的責任。

第二，在目前的逐級上報的模式之下，基層政府的數據統計可能存在部分的不實或者誤差，上級政府難以準確地把握實際情況。并且目前各地政府數目龐大的隱性債務都是往年各屆政府債務的累加，這些往年的債務的大部分都投入了回報率低，回收期長的非營利性或基礎建設中去，導致各地方政府償還債務的能力不高。債務的數目驚人，很可能超出了當地政府目前的財政償債實力。如果債務風險在某個時間大面積爆發，很可能會導致基層政府無力償還，風險向上集中威脅到上級政府，甚至是中央政府的財政。

2.1.2 隱性債務對金融體系的系統性風險

目前，我國地方政府隱性債務具有透明度低，不確定性等特點，一旦集中爆發，將會對我國金融系統造成嚴重破壞。

第一，我國金融機構經過多年的改革已經市場化非常完善。但是很多地方商業銀行是由地方政府幫助建立，其各種業務和子公司更是與當地政府關系密切，并且商業銀行受到業績影響較大，更傾心于和政府合作。所以地方政府在某些情況下依舊是可以影響當地商業銀行的各種行為。地方政府面對越來越巨大的社會責任的同時，資金需求也越來越大。而面臨經濟下行壓力的商業銀行也傾向于更安全的方式和政府合作。