處在“十字路口”的“電子警察”

許然

在廣東佛山市廣臺高速公路43公里岔口處，竟有超過62萬人在此違章？最近，有車主曬出了其繳納罰單的系統數據。與此同時，質疑車道設置不合理的聲音在網絡上此起彼伏。

4月12日，該市公安局交通警察支隊作出回應稱，該路段累計抓拍交通違法行為有18萬宗左右，并表示將對全市“電子警察”及交通標志標線等交通信號開展全面排查。

就在佛山作出回應的次日，公安部在成都召開全國公安交通管理工作會議。會議強調，將規范合理設置道路交通技術監控設備，主動征求社會意見，對設置、使用中存在的問題進行排查整改。

這與全國人大代表韓德云在今年全國兩會上提交的《關于防止濫設濫用“電子警察”，提高交通公正執法水平的建議》不謀而合。針對一些地方濫設濫用“電子警察”的現象，韓德云在接受廉政瞭望·官察室記者采訪時表示，應從國家層面統一管理規范使用“電子警察”，限制地方交管部門利用“電子警察”獲得罰款收入的行政執法權空間。

專家表示，從民間的聲音到高層動態，種種跡象表明，曾經頗受熱捧的“電子警察”正處于十字路口。

不斷擴大的市場規模

據韓德云的長期觀察，部分地區在有關道路交通狀況本身就不夠合理的情況下，還出現在部分空曠的道路規定較低最高時速、在同一道路上設置多個限速規定且之間無緩沖地帶轉換、在道路暢通時改變車輛行車道設置導致壓線等現象，這就是對“電子警察”的濫用。

另一方面，同一違法行為由于在不同地區違章處理標準不同，比如，甲地違停只罰款100元，乙地違停卻罰款300元，更讓“電子警察”的使用產生較大差異。

對此，韓德云直言，過去部分地方安裝、使用數量眾多的“電子警察”，名為確保道路交通的安全暢通，實際上將“電子警察”變成一種變相創收手段。

資料顯示，到了2006年前后，全國各地不斷增加“電子警察”的安裝數量，已有20多個大中城市直接使用了電子警察系列產品。

隨著城市道路提檔升級以及汽車的普及，各地新增大量“電子警察”。這些電子眼有著不同的功能，包含闖紅燈抓拍、單點超速抓拍、區間測速、壓實線抓拍、駛入禁停區抓拍等，既高效快速懲處交通違章違規行為，也產生了巨大的罰款數額。據統計，2020年全國交通罰款總額3000億元左右，而全國汽車保有量達2.7億輛，平均每車罰款逾千元。

“電子警察”的大量“上崗”帶來的是電子警察市場規模的不斷擴大。相關設備廠家表示，近年在政策和市場的大力推動下，應用“電子警察”技術的道路數量持續上升。據統計，2018年，中國“電子警察”市場規模突破100億元;2019年，中國“電子警察”市場規模已達到131.73億元。

“變相創收”惹質疑風波

伴隨著“電子警察”的使用擴張，各種不合理現象也正在突顯，如有些地方執法權外包、各地設置測速監控設備的規定不一、交管部門在設置測速點時隨意性過大、電子眼“誤拍”幾率增加等問題。這讓本意為維護交通秩序而設置的“電子警察”不斷遭受大眾質疑。

據2017年上海市某區公開發布的《“電子警察”監控設備建設項目》文件顯示，該區建設1651套監控設備共需1.48億元經費。這意味著安裝一套“電子警察”需要支出近9萬元。

高昂的支出加劇了地方財政壓力，因此一些地方在“電子警察”建設中，甚至出現過執法權外包的情況。

此前廣東汕尾陸豐交警大隊便采取了企業出資投入設備運行維護，交管部門從每筆罰款中提取一定比例來償付投資的執法權外包模式，隨后東莞又爆出類似事件。在2011年底，廣東省仍有12個市利用社會資金建設“電子警察”項目。類似情況在其他地區也有顯現。

這種交警部門負責使用“電子警察”，所得罰款按年限和比例支付給投資方作為回報的模式被稱為“BOT模式”。在過去，采用“BOT模式”建立的城市電子眼，被投訴最多的問題是受罰者的“被違章”與“被超速”。

有業內人士表示，一些縣市由于財政相對緊張，無法一次性支付“電子警察”建設款項，就會設置一定數額的違章罰款，以縮短對企業的匯款周期。此外，負責運維“電子警察”的第三方企業還會派駐人手以協助交管部門對后臺進行管理，隨時修復運行中可能出現的問題，甚至幫忙錄入違章記錄。

就這種現象，中山大學嶺南學院財稅系主任林江教授曾表示，“由于當地財政不想多出錢，就同企業合作，讓企業投資安裝電子眼，用監測闖紅燈和超速得到的罰款作為回報，這在過去還被作為創新案例。”

據上述業內人士透露，囿于廣受詬病，如今這種模式已很少見。現在主要是通過政府招投標的形式，讓第三方公司參與競標并負責后期的建設安裝運維。項目競標成功后，第三方公司再從設備廠家購買設備。而企業人員只參與前端設備的維護，比如會處理畫面模糊、照片不全等問題。至于后期的違法行為篩查錄入，全部由民警完成。合同期限結束后，若“電子警察”出現故障，政府會再次公開招標，繼續購買服務。

盡管多地已積極規避“BOT模式”，但“電子警察”在設置和使用、送檢上卻缺乏統一標準，這讓每年大肆新增的“電子警察”缺乏質量保證。廣東省審計廳曾公布的一份“問題電子眼”數據顯示，有4市7套（臺）電子眼設備超期未送檢，10市358套（臺）抓拍電子眼閑置未用，部分地區電子眼故障率高。

陜西省法學會警察法學研究會常務理事李祖華曾指出，國家沒有出臺對“電子警察”生產企業的行業標準，這導致“電子警察”準入門檻過低。許多地方“電子警察”系統建設質量沒有保證，影響“電子警察”執法的規范化和權威性。

罰款不應是目的

“在一些交通秩序井然的國家，設置‘電子警察前會向社會公開征求意見。司機在駕駛時，可以看到其道路監控攝像頭都非常明顯，提醒其按規定行駛。攝像頭前方不僅有多個限速標識牌，還有多個關于前方監控攝像的警示牌，執法相當公開透明。”韓德云告訴記者。

“對‘電子警察在什么路段應該設置、設置多少、由誰核準、多久進行準確度檢驗，以及設置使用的規范標準和程序等問題，我國和行政主管機構從未作出過立法效力較高的法律或行政法規定。”韓德云認為，這導致了各地在“電子警察”使用和管理中，以罰代管、罰款使用不公開、不透明等問題不斷顯現。

近年來，隨著執法環境和治安形勢的變化，過去“重管理輕服務”“重權力輕監督”的執法理念已不再適應現代社會。不少受訪對象認為，交通違法處罰目的在于預防和懲戒交通違法行為，但本質上是為了保障交通秩序。因此，道路交通管理設施的設置需要以利民、便民為前提，避免為處罰而處罰。

在韓德云看來，實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持教育與處罰相結合。由于“電子警察”為非現場執法，其拍到違法行為后便直接到懲罰階段，錯過了對民眾的教育。“一些司機交錢了事，事后可能依舊我行我素。”

為應對上述情況，交管部門近年來也推出了一些改進手段，比如“學法減分”的改革措施。今年3月30日起，北京市開始實施“接受教育減免交通違法記分”的改革措施。這一被稱為“學法減分”的執法新機制主要包括3種減分途徑：參加網上學習考試減分、參加現場學習考試減分、參加交通安全公益活動減分。

“扣分扣了這么多年，終于見到回頭分了。”一些司機紛紛為之點贊。在此之前，這一做法已在重慶、四川、廣東深圳等地試點。

對于這種方式，韓德云亦表示認可。不過在他看來，目前亟需解決的是從國家統一管理層面，規范各地設置使用“電子警察”的標準，限制地方交管部門利用“電子警察”獲得罰款收入的行政執法權空間。其次，還應加強對“電子警察”設立后使用規范的制定，對闖紅燈、區間測速、違停等攝像頭的設置地點應當合理并向社會公開，確保電子技術監控設備符合標準、標志明顯。