開發(fā)區(qū)的“封閉式漏洞”

劉蘭

近兩個月以來，已經有多名開發(fā)區(qū)領導干部接連落馬：大連旅順經開區(qū)黨工委原書記、管委會原主任單聚寧;安徽馬鞍山鄭蒲港新區(qū)現代產業(yè)園區(qū)黨工委書記、管委會主任吳曉東;湖北襄陽高新區(qū)黨工委副書記、襄陽汽車產業(yè)經濟技術開發(fā)區(qū)管委會主任李建鋒;等等。

從1984年9月，中國第一個開發(fā)區(qū)——大連經濟技術開發(fā)區(qū)正式設立到目前，開發(fā)區(qū)已經走過了37年。開發(fā)區(qū)建設是我國改革開放的成功實踐，但在其發(fā)展過程中也暴露出一些問題。近年來，各地開發(fā)區(qū)不斷出現腐敗案件，經濟開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、現代產業(yè)園區(qū)……這些城市的經濟發(fā)展高地為何成為腐敗易發(fā)多發(fā)地？

“封閉式管理，開放式運行”

“我們申請的項目通過了，但因為新區(qū)財政賬戶還不完善，財政下撥資金只能先劃到新區(qū)原來所屬的行政單位，這增加了溝通成本?！蔽鞑磕承聟^(qū)相關負責人告訴記者。這是一些開發(fā)區(qū)存在的共性問題：開發(fā)區(qū)含義不明，開發(fā)區(qū)管委會到底是否具有一級行政主體的資格，仍然沒有定論。

到底什么是開發(fā)區(qū)？記者翻閱了多部關于開發(fā)區(qū)的規(guī)定，都回避了其定義，只有零星的地方性條例中做了相關規(guī)定，比如《湛江經濟技術開發(fā)區(qū)條例》規(guī)定：“開發(fā)區(qū)是在湛江市人民政府領導下實行國家優(yōu)惠政策的經濟技術區(qū)域”;《河南省開發(fā)區(qū)條例》規(guī)定：“開發(fā)區(qū)是指按規(guī)定批準設立的，有明確的地域界限，具備相應的基礎設施，實行國家和省賦予的優(yōu)惠政策，相對獨立的經濟區(qū)域”。

而在設立之初，開發(fā)區(qū)的理想模式是“封閉式管理，開放式運行”。專家解釋，所謂“封閉式管理”，是指開發(fā)區(qū)管委會擁有相對完整的權力內容和相對獨立的權力運行機制，上級政府或者有關部門明確下放權力或者授權，同時不干預或者插手開發(fā)區(qū)工作;所謂“開放式運行”是指開發(fā)區(qū)的權力運行要透明公開，管理體制要向外開放。

但在實踐過程中，這個理想模式走了樣。“開發(fā)區(qū)作為地方政府的派出機構，會面臨如何處理與派出政府之間的關系的問題?！苯K財經職業(yè)技術學院副教授解瑞卿認為，上級單位管得太嚴，會出現派出政府或者相關部門沒有將一些開發(fā)區(qū)必要的權力完全下放，比如規(guī)劃、國土、建設、房管等權力，或者說即使下放了，也存在想放就放、想收就收、收放自由的情況。

如果上級單位放得太開，也會出現其他問題。江蘇沭陽縣政協(xié)辦公室吳旭認為，一些開發(fā)區(qū)被賦予了與同級政府相同的行政審批權，在招商引資中自行制定優(yōu)惠政策，彈性很大。另外，開發(fā)區(qū)的工商、稅務、安監(jiān)、審計、組織人事等內設機構，與地方政府的相關部門屬于同一級別，只對開發(fā)區(qū)的黨工委、管委會負責，這就會出現新問題。例如，近年來開發(fā)區(qū)內企業(yè)發(fā)生的重特大安全事故，有不少屬于安監(jiān)部門受制于開發(fā)區(qū)，為保護項目、讓企業(yè)多納稅選擇“睜只眼閉只眼”，留下安全隱患。

除了與派出政府上下關系不順以外，開發(fā)區(qū)內部由于機構設置、人員編制等問題，導致權力運行較為隨意。因此，當有利可圖時，開發(fā)區(qū)的某個部門有可能會涉足本不屬于自己的事務，而當需要承擔責任時，部門之間又都會相互推諉。

開發(fā)區(qū)的“特權”

開發(fā)區(qū)從一誕生開始，便自帶“經濟”基因。不管是最初設立，還是后期的迅速發(fā)展，其初衷就是以經濟發(fā)展為價值主導，一切都需要為經濟發(fā)展服務，也延伸出一些有利于經濟發(fā)展的措施。政策本身是利好的，但在開發(fā)區(qū)的發(fā)展中，這些政策出現偏離，甚至滋生出一些“特權”現象。

“開發(fā)區(qū)政策往往是稅收、財政補貼、投資、引資與土地政策的綜合。”浙江大學公共管理學院原教授陳建軍認為。因此，為了更好地招商引資，開發(fā)區(qū)除了稅收優(yōu)惠政策之外，還錦上添花地增加了一些財政補貼的措施。但在實踐中，開發(fā)區(qū)中的財政補貼五花八門，有的變成開發(fā)區(qū)干部手中的特權。

安徽滁州經濟技術開發(fā)區(qū)黨工委原書記、管委會原主任盛必龍曾主動向一名企業(yè)老板孟某某索賄30萬美元，因為他運用了開發(fā)區(qū)財政補貼的特權。在盛必龍的親自協(xié)調下，孟某某將企業(yè)總部遷入滁州經開區(qū)，并獲得了經開區(qū)巨額企業(yè)快速成長補助和總部搬遷補貼。去年5月，盛必龍因受賄罪判處有期徒刑十年半，并處罰金100萬元。

一些出了問題的開發(fā)區(qū)被人詬病的還有行政審批權，除了彈性審批外，一些開發(fā)區(qū)還在取消某些行政審批權上做文章。取消行政審批本是一件簡政放權的利好政策，這為開發(fā)區(qū)提供了更大的發(fā)展空間，促進了開發(fā)區(qū)的經濟增長。但問題是，行政審批事項最少并不是考核行政審批制度改革成敗的最優(yōu)指標。開發(fā)區(qū)的某些行政機關的個別領導，利用手中特權，取消本該通過行政審批監(jiān)管的事項。

中國海洋大學付長偉曾提到，在我國開發(fā)區(qū)建設過程中，對環(huán)境影響的審批有些是虛置的，開發(fā)區(qū)環(huán)境保護部門利用自己取消行政審批的特權，省略必須要履行的環(huán)境影響審批程序，從而給開發(fā)區(qū)環(huán)境帶來消極影響。

這些“特事特辦”的行事方式在開發(fā)區(qū)蔓延，甚至享有“一路綠燈”，以至于在征地拆遷、施工建設等環(huán)節(jié)上實行“先建后補手續(xù)”，為權力尋租帶來可乘之機。安徽省六安經濟技術開發(fā)區(qū)原黨工委書記、管委會主任周耀，副主任李玉新等人，就是開發(fā)區(qū)“特事特辦”的典型，他們在土地出讓、土地收儲、拆遷補償等方面濫用職權、收受賄賂，最終落馬，成為開發(fā)區(qū)腐敗的樣本。

內外監(jiān)督缺位

發(fā)生在開發(fā)區(qū)的腐敗案例并非個例。江西南昌高新區(qū)管委會原主任雷霆曾是當地的“經濟能手”，終因貪腐落馬。在南昌高新區(qū)任職期間，很多企業(yè)家圍著他轉。雷霆為了讓“與蘇榮之子關系特殊”的新干縣原副縣長劉建軍幫助自己升遷，指示開發(fā)區(qū)下屬創(chuàng)投公司董事長鐘驍協(xié)助劉建軍貸款經商，劉建軍騙取該企業(yè)資金2.29億元。鐘驍之所以愿意“大出血”，看中的不外乎是雷霆手中的權力。

與一般行政區(qū)相比，開發(fā)區(qū)主要以開發(fā)建設為主，重大項目運作密集、資金體量大，開發(fā)區(qū)干部很大程度上能直接決定開發(fā)區(qū)內企業(yè)的生死存亡，因此他們與企業(yè)、投資商之間接觸機會多，廉潔風險也隨之增大。

此外，由于開發(fā)區(qū)的部門職能高度集約，扁平化的管理模式盛行，尤其是一些新成立的開發(fā)區(qū)?！拔覀冃聟^(qū)組建的時候一個人當幾個人用，很多工作也一起打包做?！鄙鲜瞿承聟^(qū)工作人員告訴記者，這種方式一方面節(jié)約了行政成本和人力資源，另一方面也擴大了崗位職權，權力過于集中也容易滋生腐敗。

在一些早期成立的開發(fā)區(qū)，則存在另一種現象。開發(fā)區(qū)早期設立時的基本理念是“小政府、大社會”，但在發(fā)展過程中，這種模式不能和主管政府的各個部門形成一一對應的關系，于是在一些開發(fā)區(qū)又出現了這種現象：大量增設機構，導致開發(fā)區(qū)管理機構過于龐大，職能倒是回歸了，但是效率下降，人浮于事的現象比較突出，甚至滋生了各種官僚主義傾向，慢作為、不作為現象層出不窮。

“實踐中，由于很多開發(fā)區(qū)還沒有建立起相應的規(guī)范公務員行為的廉政機制，不少開發(fā)區(qū)甚至沒有設置紀檢監(jiān)察崗位，區(qū)內監(jiān)督無從談起。”解瑞卿認為。同時，開發(fā)區(qū)因為相對獨立，也缺乏必要的外部監(jiān)督。因此，開發(fā)區(qū)中的腐敗現象時有發(fā)生，開發(fā)區(qū)官員腐敗現象呈現出上升趨勢，淪為腐敗的高發(fā)區(qū)和“特色”區(qū)，窩案串案、大案較多。

有研究者統(tǒng)計，在湖南湘潭市，自2008年以來，湘潭市省級以上園區(qū)共發(fā)生職務犯罪案件14件21人，其中21名犯罪者中，單獨犯罪和非窩案串案的僅4人，其他17人不是共同犯罪就是串案。開發(fā)區(qū)內低地價引起的違法和腐敗問題屢見不鮮。

從開發(fā)區(qū)的發(fā)展來看，開發(fā)區(qū)將更多精力投入區(qū)內的企業(yè)和投資者無可厚非，畢竟開發(fā)區(qū)的主要考核指標還是集中于經濟方面。但在經濟發(fā)展的同時，也應該堵住“封閉式管理”的制度漏洞，避免開發(fā)區(qū)從“封閉式管理”淪為“封閉式腐敗”。