金融全球化演變背景下的G20主權債務綜合治理

葉玉

【關鍵詞】??金融全球化 ?主權債務治理 ?G20緩債倡議

【中圖分類號】?F831 ?????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2021）04-0073-17

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202104004

新冠肺炎疫情（以下簡稱“疫情”）的暴發(fā)加劇了國際社會對發(fā)展中國家主權債務風險上升的擔憂。但是，債務國到底是面臨短期的流動性困難，還是陷入債務不可持續(xù)的局面，以及如何實施救助，在實踐中往往難以判斷。國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行提出了一套關于低收入國家債務可持續(xù)性的分析框架，但在實際應用中卻面臨較大挑戰(zhàn)。?不同債務國未來經濟增長具有很大不確定性，其國家資產價值的評定亦十分復雜。這些國家債務是否可持續(xù)在很大程度上取決于債權國對其前景是否具有信心以及是否愿意繼續(xù)提供融資，這具有很大的主觀性，因而更像是一種藝術而非科學，具有非常強的政治性。?瑞·達利歐（Ray Dalio）指出，債務問題的解決有四個選項，即債務國削減開支、債權人提供債務減記及其他形式的債務重組、中央銀行增加貨幣供給購買債務以及第三方提供救助，“美麗的去杠桿”實際上需要一個綜合多方面的最佳平衡方案。?這意味著主權債務治理不僅需要債權、債務雙方之間“做減法”，即實施債務減免或其他形式的債務重組，還需要上游債務貨幣發(fā)行國的宏觀政策及其他市場主體的新資金供給密切配合，應放在金融全球化的視角下綜合處理，真正幫助債務國走上可持續(xù)發(fā)展的道路。由于這需要債權國與債務國、主要貨幣發(fā)行國以及市場主體的多邊和多方集體行動，因此面臨著特殊的政治復雜性。

本文先對2008年國際金融危機以來金融全球化的進一步擴張及其調整、演變進行概述;以此為背景，第二部分闡述發(fā)展中國家特別是其中的最貧困國家（DISS國家）主權債務水平的上升及其債務結構與形式的變化，揭示當前主權債務合作的主要矛盾;第三部分聚焦二十國集團（G20）主權債務合作的進展和不均衡性;最后從金融全球化和主權債務綜合治理的角度提出進一步推進相關合作的重點，并對進一步研究相關問題進行思考。

一、金融全球化的進一步擴張及其內部調整

相對于貿易全球化而言，金融全球化是指跨國資金流動帶來全球性聯系不斷提升的概念。?20世紀70年代后，隨著固定匯率制的瓦解，金融要素的自由化和全球化步伐迅速趕超貿易全球化，并使貿易全球化向新的縱深發(fā)展。2008年國際金融危機以來，國際貿易增長乏力，國際貿易額占全球國內生產總值（GDP）的比重由60%的歷史高點持續(xù)下降，引發(fā)學界關于貿易保護主義“去全球化”的廣泛討論。?主要經濟體為應對金融危機，集體實施超寬松貨幣政策，國際市場流動性充裕，新興經濟體和廣大發(fā)展中國家進一步開放金融部門，推動金融全球化進一步發(fā)展。全球范圍內海外金融資產占GDP的比重由1960年的30%持續(xù)增長至2015年的400%。

但是，在金融全球化總體保持擴張的背后，確實出現了結構性調整。20世紀90年代的金融全球化擴張主要源自發(fā)達經濟體，但2008年的國際金融危機推動了全球金融監(jiān)管的加強，特別是要求大型銀行提高資本金比率，加之危機對發(fā)展中國家經濟及其融資業(yè)務的營利能力造成沖擊，這些機構的海外資產大幅收縮。歐洲大型銀行的海外信貸收縮最為突出，2007—2016年，歐元區(qū)銀行海外貸款及其他權益由15.9萬億美元降至8.6萬億美元，降幅約46%。?這是因為其他國家的銀行主要通過增加股本滿足新的監(jiān)管要求，而歐洲銀行主要通過收縮資產的方式使風險加權資本比率達標。鑒于其在全球金融體系中的地位，這一方式對全球跨境貸款產生了重要影響。發(fā)達經濟體中僅有加拿大和日本的銀行對外貸款在過去10年中保持了較大增長。

隨著國際力量格局出現新的調整，新興經濟體在國際貿易中積累的資源轉化成為國際金融力量。中國等新興債權國金融機構未受到2008年國際金融危機的嚴重沖擊，對其他發(fā)展中國家的貸款增速加快。2007—2016年，中國、巴西、俄羅斯及印度的對外金融聯系度均明顯提升，其中中國四大國有商業(yè)銀行海外資產總規(guī)模升至約1萬億美元，占其總資產的加權平均比重由2%上升至9%。?歐、美銀行的國際收縮，亦進一步激勵了新興經濟體的政策性與開發(fā)性金融機構的跨國發(fā)展，成為發(fā)展中國家中長期基礎設施建設中最重要的融資來源。根據波士頓大學全球發(fā)展政策中心（Global Development Policy Center of Boston University）的數據，按簽約額計算，中國國家開發(fā)銀行和中國進出口銀行2008—2019年共為外國政府（含地方政府及國有機構）提供了約5?000億美元的發(fā)展融資。

金融全球化的“南升北降”主要體現在銀行跨國貸款業(yè)務上。發(fā)達經濟體出臺的量化寬松貨幣政策大大刺激了債券和投資組合類的國際資金流動，創(chuàng)造了“第二階段的全球流動性”，很大程度上抵消了跨境貸款的收縮。?而在這方面，發(fā)達經濟體的機構投資者依然處于領先地位。換言之，傳統債權國作為國際債務貨幣的發(fā)行國，其地位并未下降，而是以債券市場進一步擴張的形式獲得提升。新興經濟體亦主要以美元對外貸款，因此常常受制于發(fā)達經濟體的宏觀政策。從金融全球化的演變視角來理解和解決當下發(fā)展中國家特別是其中最貧困國家的主權債務問題具有十分重要的意義。

二、發(fā)展中國家主權債務的上升及其結構性變化：以最貧困國家為焦點

2008年國際金融危機以來，發(fā)達經濟體驅動的金融全球化使發(fā)展中國家更容易進入國際市場進行融資。但是由于全球經濟增長總體乏力，與此輪金融全球化擴張相伴的是世界經濟的債務化趨勢。發(fā)展中國家主權外債規(guī)模不斷上升，引發(fā)關于爆發(fā)新一輪主權債務危機的擔憂。卡門·萊茵哈特（Carmen M. Reinhart）等撰文指出，美國等主要經濟體自2012年開始逐步退出其金融危機救助政策，導致大宗商品價格和國際資本流動呈現“雙下降”（double bust）趨勢，與過去兩百年中反復出現的主權債務違約風潮情形相似，這可能孕育新一輪主權債務違約的風險。?2020年初世界銀行發(fā)布報告，對全球發(fā)生自二戰(zhàn)結束以來“第四波債務危機”的可能性提出警示。

（一）主權債務脆弱性的體現

2011—2019年，發(fā)展中國家整體外債存量由5萬億美元升至8萬億美元，其中公共及公共擔保長期外債（long term public and publicly guaranteed external debt，以下簡稱“主權外債”）由1.7萬億美元升至3.1萬億美元，占國民總收入（GNI）的比率由約7.5%升至約10%。?這一總體水平按現有IMF和世界銀行的債務可持續(xù)性標準來看并不算嚴重，但是，發(fā)展中國家內部差異較大，并往不利方向發(fā)展，其中1/3的國家的主權外債占國民總收入的比重超過60%，9%的國家則超過100%，均較2010年有明顯惡化。IMF和世界銀行聚焦最貧困國家的債務脆弱性，認為這些國家自2008年國際金融危機以來，實際利率與增長率之間的差距擴大，與發(fā)達經濟體差距縮小的趨勢相反。?這表明發(fā)達經濟體受益于量化寬松貨幣政策而得以在擴大債務的同時減輕償債成本，最貧困國家即便在疫情暴發(fā)前債務水平趨穩(wěn)，亦因為經濟增長乏力而面臨實際償債成本上升的局面，其公共債務融資促進增長的效率有待提升。由此可見，債務脆弱性從根本上體現了國際發(fā)展動力的不足和落實聯合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程（以下簡稱“2030年議程”）的挑戰(zhàn)。

2020年初，疫情全球暴發(fā)帶來全球性經濟聯系凝滯和供應鏈中斷，對嚴重依賴傳統勞動密集型產業(yè)、接觸式服務業(yè)和大宗商品出口的發(fā)展中國家就業(yè)和財政收入帶來嚴重沖擊，使其債務壓力進一步加大。同時，這些國家又遭遇嚴重的資本外逃，面臨疫情和經濟的雙重打擊。截至2021年1月底，具備相關數據、得以接受IMF和世界銀行定期債務可持續(xù)性分析監(jiān)測的69個國際開發(fā)協會（IDA）國家?（也是下文聚焦的G20主權債務合作的主要對象國）中，被評定為已經或有陷入債務壓力高風險（Debt Distress）的國家升至35個，?這與全球流動性大幅擴張的背景形成鮮明對照。

（二）主權債務來源結構與形式的變化

更具政治影響的是，受金融全球化力量調整的影響，發(fā)展中國家主權外債在規(guī)模上升的同時，其來源結構發(fā)生了明顯變化。

第一，傳統與新興債權國的地位此消彼長，尤其是中國份額的上升成為關注的焦點。以當前G20主權債務合作聚焦的最貧困國家為例，截至2019年底，來自雙邊官方債權人的最貧困國家主權外債存量合計為1?780億美元，其中中國占比為58%;七國集團（G7）合計占比為22%，其中日、法占比相對較高，分別為13%和5%。除金融危機導致金融全球化的“南升北降”之外，另一個政策性因素也帶來發(fā)達經濟體債權人地位的總體下降。1996年和2005年，由發(fā)達經濟體為主組成的巴黎俱樂部成員國及其主導的多邊金融機構分別推出“重債窮國倡議”（HIPC）和“多邊減債倡議”（MDRI），對最貧困國家實施了大規(guī)模的減債行動，使其擁有的海外官方債權規(guī)模大幅下降。按照2017年現值折算，截至2019年7月，兩項倡議共為36個參與國家減免債務約1 200億美元。

第二，超低利率環(huán)境下私人債權人的地位上升，成為主權債務擴張最快的增量。20世紀80年代末，美國政府主導推出的“布雷迪計劃”（The Brady Plan）在幫助發(fā)展中國家走出債務危機的同時，大大促進了主權債務的證券化。如前所述，發(fā)達經濟體貨幣政策的寬松化進一步刺激了債券市場的全球化發(fā)展。2019年底，在發(fā)展中國家整體主權外債存量中，64%來自資本市場發(fā)債及商業(yè)銀行等私人債權人，較10年前上升了13%。就最貧困國家而言，其主權外債的私人化趨勢亦十分突出。截至2019年底，在最貧困國家的主權外債總額中，多邊官方機構、雙邊官方機構及私人部門占比分別為43%、36%、20%，其中來自私人部門的債務增速最快，較2010年上升了13%，其中主權債券的增量最為突出，由27億美元上升至659億美元，占私人債務總存量的68%（見表1）。

表1 最貧困國家公共及公共擔保長期外債總額及其構成（單位：億美元）

資料來源：根據世界銀行資料整理。

但是，受制于評級的約束，能利用私人部門融資的最貧困國家仍集中在少數成員，其中科特迪瓦、加納等18個國家吸收了其中的九成。?這一趨勢與2030年議程落實要求的融資來源多元化要求相一致，但伴隨發(fā)展中國家主權債務對市場資金依存度的上升，其債務成本相對于出口額的比值出現上升趨勢，有可能加劇債務的脆弱性。

（三）重新審視國際債權人結構的“南升北降”

此輪債務問題伴隨著債務來源和形式結構的變化。在官方債權人層面，新興經濟體超越巴黎俱樂部成員國成為發(fā)展中國家主權債務的重要來源，并被高度政治化和指責為“債務陷阱”的制造者。但是，新興債權國地位的提升，更多體現在中下游和傳統的銀行貸款方面，而美國等發(fā)達經濟體則占據債務鏈上游的主導地位。首先，低收入國家的主權外債幣種八成以上為美元，美國任何宏觀經濟政策的調整，事實上主導著全球流動性和發(fā)展中國家債務態(tài)勢的發(fā)展。其次，主權債券融資的上升實際上是發(fā)達經濟體影響力的另一種延伸。美國擁有全球最具影響力的金融中心和金融服務機構，特別是其主權評級機構事實上對日益普及的主權債務交易規(guī)則的走向發(fā)揮著重要影響。倫敦作為全球最大的離岸金融中心，在發(fā)展中國家主權債交易監(jiān)管和管轄方面亦發(fā)揮著舉足輕重的作用。此外，美、歐等傳統債權國作為國際金融機構特別是IMF的最主要股東國和總部所在地，可對主權債務治理和處置產生特殊的影響力。比如就債務重組本身，IMF通過其“最后貸款人”的救助功能可對主權債務重組發(fā)揮重要的撬動作用。

三、G20關于最貧困國家的主權債務治理及其不均衡性

2020年4月，G20財長會議通過為最貧困國家提供暫緩債務償還的合作倡議?（Debt Service Suspension Initiative，以下簡稱“緩債倡議”）。同意自2020年5月1日至當年底，IDA國家及聯合國界定的最不發(fā)達國家暫緩償還雙邊官方所屬主權債務。由于疫情的持續(xù)蔓延，緩債期限被兩次延期，并最終延期至2021年底。在緩債期內，債務國可暫停償還到期債務的本金和利息，延期的相關債務將在5年內償還，再加1年寬限期。由于堅持債務“凈現值中性”（Net Present Value Neutrality）原則，緩債倡議本質上是應急流動性救助和債務償還期限的重組，用以彌補全球金融安全網的不足。

2020年11月，G20通過為最貧困國家提供進一步債務處置（Debt Treatment）協調的“共同框架”（Common Framework），?確認“如果經IMF和世界銀行債務可持續(xù)性分析及參與官方債權人的集體分析認為確實迫不得已”時，債權國可以安排債務減免，?這標志著G20的債務合作由提供短期流動性救助向債務不可持續(xù)時的債務減免延伸。不過，“共同框架”與歷史上的HIPC具有重要區(qū)別，前者規(guī)定了統一的減債準入門檻和減債幅度，即外債現值占其出口比重超過150%的國家在實施必要改革的情況下可獲得至少90%以上的減債;后者則以個案方式（Case-by-Case Approach）決定具體解決方案，本質上是將2003年巴黎俱樂部針對中等收入國家債務處置設計的“伊維安路徑”（The Evian Approach）延伸適用至IDA國家，?是更為親市場的解決路徑。

就具體落實機制而言，緩債倡議及“共同框架”沿襲了巴黎俱樂部債務處置的基本方式，由債務國提出申請，條件是其已與IMF簽署救助協議或已提出相關申請，債務處置的必要性及處置條件由IMF與所涉雙邊官方債權人集體評估共同決定。但鑒于IMF在相關領域的專業(yè)性積累，其在處置進程中事實上擁有更大的話語權。

截至2021年3月，共有46個國家申請適用緩債倡議，涉及緩債總額約170億美元。?乍得、埃塞俄比亞及贊比亞三國申請適用“共同框架”。截至2019年底，最貧困國家的外債總金額為7?440億美元，在全球發(fā)展中國家8萬億美元外債總額中僅占約9%。在新興債權國未加入巴黎俱樂部及經合組織（OECD）的背景下，緩債倡議及“共同框架”更大的意義在于開啟了新興與傳統債權國以個案方式開展債務處置的直接協調機制，并撬動商業(yè)性債權人的參與，且其作為一項試點，很可能逐步向全球范圍推廣。但是，緩債倡議及“共同框架”迄今為止的落實情況存在明顯的局限性和不均衡性，與金融全球化下的合作要求存在一定的差距。

（一）債務問題政治化，全球治理合作動力和領導力不足

近20年來，新興與傳統債權國地位的快速轉換是這一時期國際力量格局變遷的一個縮影。因此，此輪最貧困國家主權債務問題被發(fā)達經濟體高度政治化，在全球金融鏈中居于中游地位的新興債權國特別是中國被塑造為最主要的債務推手。這從根本上不利于新興與傳統債權國深化主權債務治理合作。如上所述，當前最貧困國家主權債務的來源呈現多邊機構、雙邊機構及商業(yè)性債權人“三足鼎立”的格局，任何一方都不具有絕對優(yōu)勢，領導力缺乏的現象十分突出。各類債權人內部缺乏領導力亦是一個突出問題，特別是商業(yè)性債權人包含各種類型的金融機構乃至個人，是否以及如何組建債權人委員會（Creditor Committee）均取決于個案情形。G20作為非正式的合作機制，缺乏常設秘書處，僅依賴主席國可能難以承擔起“共同框架”有效落實涉及的各類債權人和債務國的協調職能。

（二）雙邊官方債權人參與為主，私人部門參與不足

如上所述，最貧困國家債務來源日趨多元化和市場化，與20世紀末HIPC落實時期的格局有很大的不同。但緩債倡議為各類債權人賦予了不同的參與責任，其中“所有雙邊官方債權人”應該參與，是第一層次義務人。中國成為緩債倡議落實最大的貢獻方。截至2020年11月20日，國家國際發(fā)展合作署和中國進出口銀行作為官方債權人為23個申請國緩債13.53億美元。?盡管G20也“強烈鼓勵”或呼吁多邊官方債權人和商業(yè)性債權人參與，但其迄今均未行動。一方面，多邊發(fā)展銀行（MDBs）表示拒絕參與，理由是若參與會損害其“優(yōu)先債權人地位”（PCS）和3A評級，從而提高其籌資成本，?與HIPC和MDRI倡議落實有根本的不同。MDBs貸款成本確實低于一般的商業(yè)性機構，但亦以美元放貸為主，而借款國匯率貶值風險巨大，往往是其外債壓力的最大成本所在。?另一方面，商業(yè)性債權人僅以自愿方式在第二層次中參與，且面臨更苛刻的市場約束。迄今為止，商業(yè)性債權人特別是債券類投資者沒有參與緩債倡議的落實，債務國在很長時間內亦不愿申請，因為按照現行規(guī)則，它們的申請很可能觸發(fā)債券所含的違約條款，影響其國際評級和未來市場融資。?但此處一個有爭議的問題是“官方債權人”與“商業(yè)性債權人”的界定。中國國家開發(fā)銀行在世界銀行框架下屬于“官方債權人”，但其自身堅持商業(yè)性債權人的身份，按自愿原則參加了緩債倡議的落實。

“共同框架”要求商業(yè)性債權人按同等條件與雙邊官方債權人共同參與是一個實質性的進步，但該框架的強制性效力仍有待觀察。在1996年啟動的HIPC債務減免中，商業(yè)性債權人并未同等減讓，其中一些債權人還就其被重組的債權向法院起訴，并獲得全額償還。?2014年10月以來，低收入國家新發(fā)行的主權債券中有近九成納入加強型的“集體行動條款”，與新興經濟體的水平相近。但是，由于此類國家發(fā)行債券的總體規(guī)模較小，債權持有人阻撓重組的難度和成本更小，所以低收入國家債權類債務處置仍然面臨更為復雜的挑戰(zhàn)。

（三）推動中下游債務減免為主，源頭和流動性治理不足

疫情暴發(fā)前后，以美國為代表的債務鏈上游國家的貨幣與財政政策理念發(fā)生了根本變化，很大程度放寬了原有的紀律約束。早在2019年1月，IMF前首席經濟學家奧利弗·布蘭查德（Olivier Blanchard）在美國經濟協會（American Economic Association）發(fā)表演講，認為美國財政赤字和債務高企問題并不令人擔憂，因為其經濟增速高于利率水平，債務仍可持續(xù)。?該觀點開啟了美國等發(fā)達經濟體財政政策的“新思維”，或所謂“現代貨幣政策”，主張貨幣政策可無限制地為財政赤字融資，這無疑為發(fā)達經濟體繼續(xù)高枕無憂地依靠債務融資發(fā)展的模式提供了及時的觀念支撐。

但是，上游國家大規(guī)模寬松帶來的流動性未能同等惠及下游債務國，后者也難以具有前者那樣的自主政策空間。自2020年下半年以來，國際金融機構上調了發(fā)達經濟體的增長預期，但對新興經濟體和廣大發(fā)展中國家的增長預期卻更為悲觀。?當前，越來越多的最貧困國家資信評級被下調，被認為將陷入債務不可持續(xù)（Insolvency）的境地，傳統債權國和國際機構重在推動新興債權國對最貧困國家減債，而非為其提供新的緊急流動性救助。雖然此次疫情危機給發(fā)展中國家?guī)淼臎_擊遠甚于2008年國際金融危機，但是MDBs提供的反危機救助措施反而更弱。?比如，既是最貧困國家最大債權人，也是其債務可持續(xù)狀況“裁判人”的世界銀行，在2020財政年度提供的應急救助承諾額較2019年增加55%，而其在2009年的應急救助承諾額則較2008年增加了87%。

（四）以透明度取代發(fā)展政策的條件性，發(fā)展有效性機制設計仍待完善

緩債倡議作為緊急流動性救助，要求債務國簽署的IMF協議以此類應急性救助工具為主，除要求其將釋放的財政資源用于抗疫及遵守IMF和世界銀行關于非優(yōu)惠性貸款上限要求外，基本上不附加結構性改革的“條件性”要求。“共同框架”下的債務減免處置要求債務國與IMF達成標準救助協議（Stand-by Agreement），采取更為嚴苛的改革措施。但是，從緩債倡議及“共同框架”出臺的背景來看，IMF和世界銀行關于“條件性”的要求突出體現在希望借機推動債務國加強財政紀律約束和債務可持續(xù)性管理，特別是債務信息的分享，有以透明度要求取代發(fā)展政策條件性的趨勢。

在國際發(fā)展融資工具復雜化的背景下，提高債務透明度和加強債務可持續(xù)性管理確實具有必要性。早在疫情暴發(fā)之前，發(fā)展中國家債務可持續(xù)性管理便成為IMF和世界銀行合作的重點議題，而加強低收入國家債務信息披露是其中的重中之重。作為落實2020年初完成的IDA第19輪增資協議的一項舉措，自2020年7月1日起，IDA的“非優(yōu)惠借款政策”（Non-Concessional Borrowing Policy， NCBP）為“可持續(xù)發(fā)展融資政策”（Sustainable Development Finance Policy， SDFP）所替代，?新政策的一大支柱便是促進新興債權人的信息分享與對話協調，體現在其提出的5項核心透明度原則中。G7對緩債倡議的核心關注亦在于信息分享。?日本等國決定大大增加對IMF下“決策數據基金”（Data for Decision Fund）和世界銀行的“債務管理工具”（Debt Management Facility）捐款的力度。?但是，債務透明度不是債務可持續(xù)性管理的全部，難以替代減債促進可持續(xù)發(fā)展的機制設計。而且，當前債務透明度議程將重心轉向對新興債權國直接施壓，被過度政治化和絕對化，實際上不利于新、舊債權國之間互信的構建。

四、基于全球金融化新格局的G20主權債務綜合治理

主權債務治理歷來是一個集體行動難題。在金融市場全球化深入發(fā)展的背景下，包括低收入國家在內的發(fā)展中國家獲得來自更廣泛債權人的更多元國際融資選項，但因此也給主權債務治理帶來新的挑戰(zhàn)。G20作為更具包容性的全球經濟治理合作首要平臺，可在推動傳統和新興債權國、私人部門債權人與債務國之間關于主權債務的綜合治理方面發(fā)揮關鍵的作用。這一治理不僅涉及緩債倡議及“共同框架”的債務處置環(huán)節(jié)，還應基于2030年議程和最大化發(fā)展融資的目標，促進上下游聯動預防和控制危機的蔓延，推動債務國進入可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)。

（一）摒棄零和博弈思維，合力促進主權債務治理

主權債務問題是金融全球化和全球債務鏈的一部分，牽一發(fā)而動全身，需要各方合作應對。

第一，位于全球債務鏈上游的主要經濟體及其金融服務機構掌握國際債務貨幣的發(fā)行權和相關債務交易的監(jiān)管與司法管轄權，應更多地從全球包容性發(fā)展視角制定和調整宏觀經濟政策與法律法規(guī)，確保國際金融體系的穩(wěn)定，幫助債務脆弱國家最大限度地預防、控制和解決債務問題。發(fā)展中國家的主權債券絕大多數在倫敦、紐約等國際金融中心發(fā)行和交易，這些城市及其所在國家應積極探討監(jiān)管創(chuàng)新，推動最貧困國家主權債券全面納入加強型集體行動條款，與商業(yè)性債權人的代表機構如位于華盛頓的國際金融協會（Institute of International Finance， IIF）加強溝通，撬動其加強自治，建設性地參與G20主權債務治理。

第二，位于債務鏈中游的新興債權國及其金融機構應加強海外債權風險管控，加強內部協調、監(jiān)督與整合，更好地統籌使用優(yōu)惠性與非優(yōu)惠性的融資方式，完善國別風險評價和監(jiān)督體系，降低對外融資風險，同時基于自身利益加強與巴黎俱樂部及其所屬商業(yè)性債權人的協調，分享信息，更積極地回應外界關于債務透明度的問題，在債務可持續(xù)性和國際發(fā)展治理等方面贏得更大的話語權。傳統債權國推動透明度議程的本質是為了促使以中國為代表的新興債權國提高國際發(fā)展融資的優(yōu)惠度，更多地分攤歷史上由傳統債權國承擔的援助成本。自2008年國際金融危機以來，中國對外發(fā)展援助的規(guī)模逐步上升，特別是大幅度增加了對世界銀行、亞洲開發(fā)銀行（ADB）等多邊發(fā)展援助機構的捐款，但是鑒于自身的發(fā)展水平，暫時還難以實施HIPC那樣的大規(guī)模減債行動。

第三，位于債務鏈下游的債務國應加強自身的財政紀律和能力建設，促進債務項目效率的提升。債務可持續(xù)性管理根本上依賴于債務國自身，但國際社會可提供更大的幫助和支持。在債務問題被高度政治化的背景下，新、舊債權國相互之間雖然缺乏信任，但是在幫助債務國提升能力這一點上具有更多的共識，可以更好地開展合作。

（二）以國別為基礎，探索基于市場原則的多邊合作方案

巴黎俱樂部60多年的主權債務處置經驗表明，HIPC等單純的官方減債并非解決債務和發(fā)展問題的有效手段。歷史上相對成功的減債案例是20世紀80年代末在美國財政部主導下推出的“布雷迪計劃”，其關鍵是政府及國際金融機構合作提供強有力支持，促進債務國置換債務和落實改革，以最低成本盤活市場。當前最貧困國家主權債務的年償還額的約1/3來自商業(yè)性債權人，因此問題的解決離不開公、私部門協同，同時主要大國的合作仍是關鍵。應以具體國別為基礎，探索最親市場和公平的創(chuàng)新解決方案，促進私人部門支持債務國綠色復蘇。主權債務的形成是金融全球化的結果，讓其中任何一個部分作出不對稱的讓步均不可行，也有失公平，多邊合作十分關鍵。

（三）公平對待各類官方和商業(yè)性融資工具，防止因噎廢食

2030年議程應是指導國際債務重組架構的根本準則，即一切債務處置決策和條件性的設計均應基于債務國需求，本著促進債務國可持續(xù)發(fā)展的目的，同時通過債務國的債務治理實現債權和債務各方的共同發(fā)展。2015年第三次國際發(fā)展融資峰會通過的“亞的斯亞貝巴行動議程”（Addis Ababa Action Agenda， AAA）及其“最大化動員各類發(fā)展融資”要求應成為解決發(fā)展中國家主權債務問題的指導原則。在超越援助的國際發(fā)展和融資格局下，即便是最貧困國家的國際債務處置亦應更加尊重市場原則，確保其獲得更可持續(xù)的國際融資市場準入機會。相對于債券類型的私人融資而言，新興債權國的官方和商業(yè)銀行貸款是更具耐心的融資類型，期限長、成本相對更低，對于填補債務國中長期發(fā)展融資需求和應對危機具有重要意義。債務透明度問題亦不宜絕對化或“一刀切”，關鍵是要形成平衡商業(yè)性考慮與債務處置的共識標準;而且，債務透明度在國際發(fā)展融資多元化格局下普遍存在，而不是某個國家、某類機構特有的問題，應停止將其高度政治化的做法。

（四）國際金融機構應發(fā)揮更為建設性的作用

一是此類國際金融機構的優(yōu)惠貸款和緊急援助對最貧困國家仍具有非常重要的意義，需要最大限度地動員其進行資金供給。美國拜登政府支持IMF增發(fā)特別提款權，試圖借此為低收入國家提供更大的支持，這當然是一個積極的動向。鑒于緩債倡議及“共同框架”目前僅適用于最貧困國家，國際金融機構還應在支持中等收入國家應對危機方面發(fā)揮更大的作用。二是在尊重債務和債權人雙方平等協商決定權的基礎上，盡量為各方提供客觀專業(yè)的債務可持續(xù)性分析，特別是要在新的全球融資的環(huán)境下，增加相關分析的國別視角。三是為非洲等最貧困國家債務管理能力建設提供更大支持，相關機構要為它們的債務處置充當各方可依賴的媒介，包括幫助其聘請專業(yè)人員加強與各類債權人團體的溝通，在組織債權人委員會與債務國磋商方面發(fā)揮更具建設性的作用，促進債務國盡快拿出債務重組方案，提升債務處置的效率，以確保債務國的利益得以維護。四是IMF和世界銀行是國際債務透明度和債務可持續(xù)性管理議程的重要推動力量，但還應不斷改進對債務國救助項目政策條件的設計。與應對2008年國際金融危機相比，世界銀行此次對低收入國家的救助較少使用形式最為靈活、撥付最為便捷的“發(fā)展政策貸款”工具，表明其無意將快速流動性支持作為優(yōu)先選項，而更希望通過貸款撬動結構性改革。?隨著G20合作由短期緩債救助向“共同框架”過渡，相關改革條件的設計將更為重要，但其內容不應局限于債務透明度治理，而應進一步探討如何真正利用更為多元化的融資促進綠色與可持續(xù)復蘇問題。

結束語

發(fā)展中國家主權債務上升的背后是全球金融體系的擴張和世界經濟的債務化趨勢，從根本上體現了全球可持續(xù)發(fā)展面臨的系統性挑戰(zhàn)。疫情加劇了南北發(fā)展分化以及發(fā)展中國家內部的分化，發(fā)達經濟體在刺激經濟加快復蘇的同時，也帶來全球通脹預期的不斷上升，這可能使發(fā)展中國家主權債務問題更為嚴峻。金融全球化向最貧困國家的滲透意味著主權債務治理日益需要多元利益攸關方參與的全球治理，但新、舊債權國之間的合作引領是其中的關鍵要素。緩債倡議及“共同框架”是新、舊債權國就主權債務處置開展合作的突破口，其落實仍需要一個磨合過程。在這一進程中當事各方須創(chuàng)新和調適新的制度協調框架，加強機制和能力建設。這些方面還有很多值得進一步研究的問題，但根本的問題是在債務可持續(xù)性問題難以科學界定的背景下，“共同框架”基于巴黎俱樂部規(guī)則要求的“公平責任分攤”應如何實現，如何就南北“共同但有區(qū)別的責任”原則達成新的共識，以及如何在發(fā)展合作理念和方式上進一步加強溝通。

[責任編輯：樊文光]