優化第一書記制度 助力鄉村振興戰略

楊守云

2021年中央一號文件指出，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，設立銜接過渡期，保持現有主要幫扶政策總體穩定，持續鞏固拓展脫貧攻堅成果，健全防止返貧動態監測和幫扶機制，持續推進脫貧地區鄉村振興。駐村第一書記制度作為幫扶機制的一部分，既是脫貧攻堅背景下國家力量下沉到農村基層的重要制度性安排，也是促進農村基層治理體系治理能力現代化、實施鄉村振興戰略的長效機制。充分了解第一書記幫扶的作用和實踐困境，并在制度上進行優化調整，對于鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉村振興戰略實施具有重要的意義。

第一書記駐村幫扶的作用及實踐困境

農村基層是鄉村振興的第一線，國家、省、市、縣和鄉鎮等不同層級政府的任務最終會落實到第一書記身上，后者在承接國家資源與落實上級任務的基礎上，會對農村基層產生重要影響。一是作為從縣級以上各機關選派的優秀黨員干部，第一書記通過開展集體學習、嚴格落實“四議兩公開”工作法、發展吸納年輕黨員來解決村黨組織軟弱渙散、黨員老齡化等問題，推動了基層黨組織建設。二是作為外來的嵌入型政治力量，第一書記通過有效的社會動員可以打破基層原有治理結構的束縛，在村務決策方面加強村民參與的協商力度，提升村民組織程度，有利于促成村“兩委”主導、村民參與的民主合作型村莊治理格局。三是作為幫扶資源的協調者，第一書記帶領駐村工作隊，依托國家政策、派出單位的社會資本、個人資源去協調幫扶資金和項目，整合村莊自有的優勢資源，加強基礎設施建設，發展壯大村級集體經濟，實現貧困治理和產業發展績效最大化。

目前，要將第一書記制度和經驗推廣到鄉村振興過程中，仍然存在著第一書記的實踐困境急需破解。

一是第一書記面臨著角色定位的沖突。上級文件規定第一書記承擔建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平四項主要職責;規定第一書記帶領的駐村工作隊承擔開展精準扶貧、發展壯大村集體經濟、指導制定村規民約等十項主要職責。在具體實踐中，第一書記的工作涉及了農村事務的方方面面，導致角色定位與村“兩委”職責存在著重合的地方。另外，第一書記對村莊的幫扶成效很大程度上取決于其派出單位，派出單位行政級別高的第一書記能帶來大量的幫扶資源，而級別較低的派出單位則因為所能利用的幫扶資源有限，在一定程度上限制了第一書記開展工作的積極性。

二是第一書記面臨著本土利益和文化的排斥。一方面，第一書記作為鄉村社會以外的嵌入力量，必然會對以村干部為主的本土鄉村精英的利益造成一定的沖擊。比如，在集體利益與村民個人利益面前，第一書記基于公平、公正的立場，可能對村干部優親厚友、植入私人利益等行為進行干預，導致二者之間關系不融洽。另一方面，第一書記還面臨著熟人社會中的“不得罪人”現象。比如，在面對精準扶貧過程中個別村民爭當貧困戶和低保戶、人居環境整治過程中拆除廢舊房屋、調解上訪村民糾紛等問題的時候，個別村干部害怕得罪人，策略性地將各種難題推給第一書記，導致雙方在村務治理上合作不足，加劇治理亂象。

三是第一書記還面臨著鄉村治理環境的制約。當前，受市場化和城鎮化影響，農村人口流動加快，部分村屯呈現出了空心化和老齡化的趨勢，基層組織干部年齡偏大、文化素質偏低、治理能力偏弱、參與公共治理的意愿不強，無法為第一書記提供有力的支持。雖然第一書記可以在短期內提升村莊的治理水平，但從長遠來看，老齡化和空心化的發展困局會進一步強化村干部和村民對外部資源的依賴，當第一書記撤出時，村莊的內生發展能力可能會下降。

對優化第一書記制度助力鄉村振興戰略的思考

一是合理設置權責邊界，優化第一書記與幫扶村的匹配度。解決第一書記角色定位沖突的關鍵是如何以制度化的形式規范第一書記所擁有的權力和責任，使其擁有一定的治理權威和資源監督分配權力，并承擔相應的責任，做到權責對等。在國家出臺第一書記相關政策之后，各級地方政府要根據地方實際情況及時制定配套政策并細化相關幫扶制度，明確第一書記在鄉村振興過程中的權力范圍和工作職責，實現權力下沉。同時，要明確鄉村振興過程中的責任主體、責任事項和責任認定方式，完善相關追責和監督考核體系。另外，還要完善幫扶單位、第一書記和幫扶村莊之間的匹配機制。除項目資金外，產業技術、市場拓展、職業技能培訓、黨組織后備力量培養、綜合治理等因素也對鄉村的發展有著重要的影響。第一書記派出單位雖然因為級別不同會影響到相關資源的分配，但是在自身業務方面卻有特有的資源優勢。因此，在選派第一書記的時候，要做到派出單位資源優勢、第一書記能力水平同村莊的短板和需求相結合，實現精準選派。

二是協調好第一書記與村干部之間的合作關系，實現二者的優勢互補和共同治理。打破鄉村本土利益和文化排斥的關鍵在于探索建立第一書記同村干部之間的信任和合作機制。第一書記在農村開展工作需要村干部的支持和配合，村干部也存在著自身政治和資金資源有限的短板，需要第一書記協調相關資源給予扶持。因此，在選派之前要加強對第一書記的崗前培訓，使其了解村情和民情及村內相關利益關系，做好準備工作。到崗后，堅持深入群眾，做好基本的調研工作，堅持“指導不領導、參與不干預、支持不包辦”的原則，與村干部密切合作，盡力達成共識。同時，上級黨委和政府也要加強對村干部的教育培訓力度，普及第一書記駐村幫扶政策。只有村干部了解自己的行政角色和第一書記的幫扶影響，同第一書記建立信任關系并實現優勢互補，才能促進鄉村的有效治理。此外，考慮到政策影響的滯后性，第一書記入村之后會有一個磨合期，可以考慮適當延長駐村時間，并制定相關激勵措施，促進第一書記與村干部之間的有效互動。

三是完善鄉村治理結構，為第一書記發揮作用提供保障。地方黨委和政府要以村“兩委”換屆選舉為契機，強化村干部隊伍建設，出臺相關政策和制度鼓勵、引導鄉鎮機關干部、返鄉創業人才和大學生村務崗工作人員到村任職，選優配強村班子，著力提升村干部綜合素質，積極鼓勵和吸引廣大村民參與村務治理，完善對村級組織的監督和制約機制。在此基礎上，第一書記主導制定村規民約，激發村民對本土文化的認同感和自信，重塑村莊凝聚力，提升內生發展動力，為第一書記發揮人力資本優勢奠定基礎。

責任編輯/趙??? 鵬