普惠金融支持特色小鎮建設研究

□文/葛和平 姜中裕

（南京信息工程大學管理工程學院 江蘇·南京）

［提要］ 特色小鎮是新型城鎮化建設的重要載體，在推進鄉村振興中發揮重要作用。但特色小鎮建設項目多且資金缺口大，需要發揮資本市場主體作用，加大引導社會資本嵌入特色小鎮建設。在歸納數字普惠金融服務的國內外模式基礎上，構建“政府+金融機構+金融科技企業+特色小鎮”四位一體的數字普惠金融支持特色小鎮的模式，探討數字普惠金融支持特色小鎮建設的路徑，進而提出數字普惠金融支持特色小鎮建設的政策建議。

一、引言

特色小鎮建設在于發展“特而強”的產業，重塑城鄉關系、加快農業現代化建設，從而支持地方特色經濟發展。2017 年江蘇省發展改革委發布《關于培育創建江蘇特色小鎮的實施方案》的通知，首批公布25家省級特色小鎮創建名單。目前江蘇共有省級特色小鎮56 個、省級旅游風情小鎮33 個，省體育局牽頭創建20 個體育健康特色小鎮，各市縣發展改革部門牽頭負責市（縣、區）級特色小鎮的創建。江蘇通過多元化融資產品及模式對省級特色小鎮給予融資支持，如江蘇省國信集團發起成立總規模1，000 億元的江蘇特色小鎮發展基金，組織召開鎮銀對接會，6 家商業銀行與22 個小鎮簽署556 億元意向融資協議。目前，江蘇大部分特色小鎮相繼設立了相關產業引導基金，積極引入外部創投基金，56 個小鎮集聚了股權投資資本2，617 億元。但是，近年來江蘇特色小鎮投資建設因投入高、周期較長而在短期內難以提供穩定的資金流，僅僅靠政府的財政資金或民間資金難以解決問題。另外，鎮級政府融資能力也很有限，融資渠道主要表現為銀行貸款，融資方式單調且融資成本較高，故特色小鎮建設資金壓力不小。目前，江蘇相當部分特色小鎮投資建設的融資方式比較陳舊，如“政府投資+招商引資”模式，難以滿足特色小鎮建設的需要。因此，融資模式有待創新，以期實現突破。（表1）

表1 江蘇省首批公布的25 家省級特色小鎮創建名單及部分總投資規模一覽表

二、文獻概覽

特色小鎮建設是我國實現新型城鎮化及小城鎮高質量發展的有效手段。當前，我國一些地方特色小鎮建設演變成為各種特色的“造鎮運動”，且金融供需結構性矛盾突出，特色小鎮產業發展難具可持續性。2017 年國家相關部門印發了《開發性金融支持小（城）鎮建設促進脫貧攻堅的意見》，該意見指出我國特色小鎮建設有待提供多元化的融資服務。本文秉承“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念，發展普惠金融，滿足特色小鎮的中小微企業和農戶的金融需求，發展“小而特”、“小而精”產業，進而建設一批“生產、生活、生態”深度融合的特色小鎮。

（一）關于普惠金融的內涵、功能、測度、因素、體系構建研究。20 世紀80 年代，諾貝爾和平獎得主尤努斯在孟加拉國首提普惠金融，聯合國宣傳2005 年國際小額信貸年時使用普惠金融。國外普惠金融研究碩果累累，如編制普惠金融指數及其水平測度、指標體系構建、影響因素；普惠金融與經濟增長的關系；普惠金融的扶貧對象；普惠金融縮小貧富差距。2016 年G20 杭州峰會開啟全球數字普惠金融時代。2006 年杜曉山最早將普惠金融引入中國及2016 年國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016-2020）》。國內的研究主要表現在普惠金融與傳統金融互動發展、編制普惠金融指數及其測算、普惠金融指標體系、監管及路徑。普惠金融理念應當是提高金融服務實體經濟效率的舉措，因此構建普惠金融體系很必要，發揮好政府的作用。另外，數字普惠金融也是研究熱點。現有成果對普惠金融做了前瞻研究，因數據難尋故側重定性分析，基于模型的研究有待加強。

（二）關于普惠金融在區域經濟發展、城鄉收入分配中貢獻研究。隨著我國經濟增長，區域經濟發展失衡。金融發展模式、區域金融集聚、中央與地方關系治理可以促進我國區域經濟發展。李稻葵等（2016）認為金融基礎設施健全可以推動區域經濟發展。普惠金融可以緩解城鄉收入不均衡問題，發展普惠金融可以顯著縮小城鄉收入差距。新型城鎮化可以統籌城鄉發展，消除二元結構。特色小鎮是推進新型城鎮化的重要載體，是基于特色產業形成的現代群落。一些特色小鎮以“政府主導、名企引領、創業者為主體”為主要發展模式，政府在特色小鎮建設中扮演重要角色。北京、天津等均提出過特色小鎮的概念并進行特色小鎮建設，其中浙江特色小鎮建設方面影響較大。國內對區域經濟、城鄉二元結構及城鎮化的研究越來越重視，研究成果頗豐且有待深入，本課題將進行進一步研究。

（三）關于普惠金融融資模式及其在特色小鎮建設中的路徑研究。Koku（2015）提出，亞洲國家政府應通過低息授信等主導農村普惠金融發展。溫濤等（2016）通過農貸市場的機制研究也得出類似結論。Kim（1997）發現，城鎮基礎設施融資不足會阻礙城鎮化進程。羅瓊（2016）基于VAR 模型分析表明，金融服務與新型城鎮化之間存在長期穩定的協整關系。以上研究取得了豐富的成果，但沒有構建科學的評價指標體系進行系統研究。目前，我國特色小鎮建設的融資方式主要是商業銀行貸款、政府的專項財政補助以及土地相關優惠政策、PPP 融資等，遠未能滿足特色小鎮建設的資金需求。農發行也難以服務特色小鎮建設，農發行服務手段單一、產品創新步伐緩慢、科技支撐體系不完備，難以滿足客戶個性化、多樣化、增值化的服務需求。同時，一些政府財政實力不強的地區，持續巨額的資金投入很難。李強（2016）認為，要加大引入社會資本的力度，以市場化機制推動小鎮建設。另外，投資主體的多元化也是特色小鎮投資建設的路徑，并逐步實現從單一的間接融資支持向直接融資和間接融資綜合支持轉變。

上述文獻分析普惠金融與互聯網金融、傳統金融的關系、普惠金融的影響因素、特色小鎮與金融發展的關聯和特色小鎮建設的困境等。但普惠金融支持特色小鎮建設的融資模式、路徑設計等缺乏創新理論指導和先進研究手段支持。鑒于此，本文將以江蘇特色小鎮為研究對象，深入研究普惠金融支持江蘇特色小鎮建設的模式和路徑。

三、普惠金融服務的國內外模式分析

（一）國外普惠金融服務農村的主要模式

1、肯尼亞：M-Pesa 手機銀行。為解決大部分商業銀行機構聚集在城鎮地區而70%的人口分布在偏僻的農村地區問題，英國沃達豐在肯尼亞的子公司Safaricom 于2007 年在肯尼亞首次推出手機支付產品業務M-Pesa，便利了肯尼亞的農村居民。截至2009 年11 月，肯尼亞的手機支付產品M-Pesa 已擁有850 萬用戶和12，000 家服務代理商。

2、玻利維亞：陽光銀行。1986 年陽光銀行針對微型企業的金融需求，在城市廣泛開展小額貸款業務。1992 年玻利維亞陽光銀行將業務范圍從城市地區轉向農村地區，并且繼續以非政府組織的身份開展小額信貸業務。

3、墨西哥：康帕圖銀行。康帕圖銀行是一家致力于為低收入居民和微型企業提供小額貸款的墨西哥銀行。在不到20 年的時間里，康帕圖銀行從一個公益試點項目逐漸成長為金融公司、商業銀行，最終成功上市，完成了向正規金融組織的商業化轉型。

（二）國內數字普惠金融服務主要模式

1、“電商+數字普惠金融”模式。以 B（百度）A（阿里巴巴）T（騰訊）為代表的互聯網公司，圍繞電子商務平臺，基于數字技術的第三方支付、小額信用貸款、互聯網保險、互聯網投資理財等金融服務業務置于電子商務的消費場景中，向農村居民提供便利化、系統化的金融服務。

2、商業銀行普惠金融的數字化模式。商業銀行的傳統線下業務模式和以物理網點經營為主的重資產經營模式，兼顧提供普惠金融服務和向“線下+線上”聯動服務轉型，最終形成覆蓋移動金融、電商金融和網絡小貸等多種金融業務的新型服務渠道，顯著增強金融服務支持農村經濟發展的力度。

3、數字金融創新業態模式。金融科技為普惠金融服務“三農”提供了新的渠道，以金融科技為手段，以網絡平臺為依托，逐步涉足農村金融領域，產生了“建行惠懂你 app”、“抵押快貸”、“云稅貸”、“信用貸”、“擔保基金貸”、“龍商戶”等數字普惠金融產品。

四、普惠金融服務江蘇特色小鎮模式創新

近些年來，普惠金融的發展已為廣大農村地區提供了多層次的農村金融服務體系。隨著數字化的不斷發展，普惠金融的發展也為打破特色小鎮投資建設困局提供了手段，可以提升特色小鎮基礎金融服務的質量和效率。然而，我國特色小鎮建設投入成本較高、周期較長、未來收益難以估算，往往通過市場化方式是無法解決資金問題的。本文在原有模式的基礎上，以數字技術為工具、以政府監管與財政為支撐、以金融機構為核心力量、以金融科技企業為先導，探索構建“鎮級政府+金融機構+金融科技企業+特色小鎮”的四位一體的數字普惠金融支持特色小鎮的模式。

（一）發揮政府的監管和財政的支撐作用。構建財政與政策性金融支持特色小鎮的互融機制，在四位一體的數字普惠金融服務模式中，政府應當完善針對數字普惠金融服務的法律法規和各項政策，制定相關的政策讓各類金融機構達成共識，避免不正當競爭和資源浪費。政府基于需求側的角度統籌安排財政收入與支出，嚴格把控對金融機構的各項風險補貼、稅收優惠和財政獎勵政策，將金融機構精準服務的績效與財政補貼和稅收優惠相掛鉤，通過財政資金引導金融服務資金進入市場，激發金融機構的積極性。要加快“數字鄉村”建設，為數字普惠金融發展創造良好的硬件環境，降低成本，提高服務效率。

（二）發揮金融機構的核心力量。金融機構是提供資金流的市場主體，應當與政府和金融科技公司協同合力，整合、匯總特色小鎮的各項信息數據，搭建信息共享平臺，并利用數字技術進行深度挖掘，減少因硬性信用不足所導致的融資問題。金融機構借助不斷發展的數字技術設計適合江蘇特色小鎮需求的金融產品，逐步推廣手機銀行、支付寶、微信支付、ATM 等數字金融服務，將特色小鎮覆蓋到數字金融的服務網絡之下，拓展和挖掘“長尾市場”，主動對特色小鎮的“長尾客戶”提供金融服務。在發揮體制內金融機構的優勢和效用的同時，還要將微型金融和合作金融等作為補充，為特色小鎮建設提供動力。

（三）發揮金融科技企業的先導作用。各類金融科技企業是金融科技創新的主要力量。金融科技企業借助寬松的監管環境，突破地理可及性等困擾普惠金融發展的障礙來提高特色小鎮的金融服務的可得性，在降低人工成本和交易成本的同時也提高了工作效率和風控能力。金融科技企業除數據挖掘與整合之外，還可以在特色小鎮拓展電商業務。在利用金融科技企業管控風險的同時，對金融科技企業參與到特色小鎮建設應堅持包容審慎監管原則，并與具有資金優勢的各類金融機構開展互補合作，共同為普惠金融在特色小鎮的服務提供力量。2019 年農業農村部辦公廳印發通知（農辦計財［2019］49 號）要求，積極開展金融支農創新試點工作。本文在總結可復制、易推廣的金融支持特色小鎮模式的基礎上，提出四位一體的數字普惠金融支持特色小鎮的模式是破解特色小鎮融資制約的模式，在數字技術的支持下促進金融可以更好地服務特色小鎮建設。四位一體的數字普惠金融支持特色小鎮的模式流程如圖1 所示。（圖1）

圖1 四位一體數字普惠金融支持特色小鎮模式流程圖

五、普惠金融支持特色小鎮建設路徑分析

（一）滿足特色小鎮普惠金融服務供給的多樣化需求。江蘇特色小鎮建設金融服務存在供需失衡，也就是金融需求遠高于金融供給時，應當通過擴大供給的方式縮小供需缺口，以提高融資需求群體的可獲得性。一是鎮級政府以特色小鎮為重點服務對象，通過加大對特色小鎮的支持力度，擴寬金融服務半徑，為特色小鎮的企業提供適度的資金，滿足其對金融服務的需求，加大對特色小鎮金融服務的支持力度；二是特色小鎮的企業多樣化需求逐漸得到滿足，農村金融機構應把握互聯網發展帶來的時機，通過將實體服務轉化為網絡服務，將線下服務轉化為線上服務，利用互聯網技術為特色小鎮的企業提供融資平臺，提高金融服務效率，使特色小鎮的企業享受靈活便利的金融服務。

（二）構建普惠性的金融機構優勢互補體系。一是在普惠金融服務特色小鎮建設的過程中，各類金融機構應當結合普惠金融理念，提高金融服務質量，從特色小鎮企業需求出發，實現高水平、全方位、多覆蓋的金融服務目標。二是政策性銀行借助其政策優勢，為特色小鎮建設提供專項融資渠道。三是商業銀行應用互聯網技術借助網上銀行、手機銀行等打破時空限制，解決普惠金融“最后一公里”難題。此外，商業銀行憑借其資金優勢可以通過打包貸款、聯合貸款等方式，滿足特色小鎮企業上下游的融資需求。四是農村信用社大多具有網點優勢及地緣人脈優勢。通過創新金融產品和償債模式，把更多的特色小鎮企業納入客戶名單之中，通過匯聚閑散資金增加融資規模。五是新型農村金融機構如村鎮銀行、貸款公司以及農村資金互助社對內應提高人員素質，提升管理質量，提升風控能力，從而不斷滿足特色小鎮企業的資金需求。

（三）營造特色小鎮數字普惠金融的生態環境。一是普及特色小鎮金融知識，定期派遣志愿者到特色小鎮舉辦金融常識、信貸政策、征信知識培訓宣傳活動，鎮級政府定期通過線上與線下普及特色小鎮普惠金融政策。二是完善征信系統，加快統一征信系統建設，金融機構間應當利用互聯網技術，建立信息共享平臺，通過數據庫分享完善信用狀況黑名單，降低風險。三是適當擴大特色小鎮的企業抵押擔保品的范圍，鼓勵建立特色小鎮擔保中介，引入保險公司、擔保公司第三方風險共擔機制，降低特色小鎮不良貸款率。四是加強特色小鎮數字金融基礎設施的建設，提高ATM 機的覆蓋率，積極與通信企業合作，為特色小鎮提供完備的電話和寬帶服務，讓特色小鎮企業享受到金融科技帶來的便利。

（四）完善特色小鎮數字普惠金融的制度建設。江蘇應為特色小鎮制定普惠金融服務法律法規，以使鎮級政府對特色小鎮金融機構體系進行規范管理。一是出臺專門的《特色小鎮普惠金融法》是金融法律法規完善的重要前提。江蘇可考慮出臺規范特色小鎮普惠金融市場的準入準出機制，有利于特色小鎮穩定發展。二是實施多層次、差別化的監管機制，將金融管理部門與特色小鎮普惠金融組織內部監管結合起來，針對不同的金融機構提供不同的監管方式，防范信貸風險。三是完善特色小鎮普惠金融相關政策支持。比如，財政政策提供貼息補貼、正規和非正規的金融機構提供不同的存貸款利率。四是完善金融法律法規，引導非正規金融機構發展。金融監管不完善、經營存在違規行為、風險控制能力差是民間金融機構普遍多發的問題。通過不斷完善法律法規避免這一系列問題的發生，為特色小鎮健康發展提供保障。

（五）形成特色小鎮征信系統。基于“二八”定律，傳統金融機構通常對特色小鎮企業的信用狀況因成本問題往往難以做出全面客觀的評價。但隨著互聯網大數據的發展，金融機構與互聯網征信機構可建立征信數據共享平臺，完善信用數據，健全風險控制體系，有利于挖掘借款人的軟信息與硬信息對借款人的信用狀態進行準確評價，有助于實現傳統金融機構與特色小鎮企業信息溝通順暢以及提高信貸投放效率。特色小鎮通過加強金融系統征信體系建設，可以大力支持各類金融機構對特色小鎮企業的融資服務。

六、政策建議

江蘇發展數字普惠金融應通過提升數字普惠金融服務的覆蓋范圍、便利程度、服務質量，讓金融改革紅利在江蘇特色小鎮充分分享，全力支持江蘇推進“兩聚一高”新實踐和實現“強富美高”新目標。具體政策建議如下：

（一）加強特色小鎮數字金融基礎設施建設。特色小鎮加快支付結算系統數字化、線上建設，進一步提高通信設施、移動支付、分布式等數字金融服務水平。同時，地方金融機構積極引進既懂金融服務又會信息技術的復合型人才，向特色小鎮企業宣傳推廣數字業務，從而提高特色小鎮整體信息化、數字化水平。同時，要夯實特色小鎮的產業發展基礎，進一步提高特色小鎮產出效率。

（二）推行差別化數字普惠金融政策。要根據不同地區發展情況，因地制宜、因時制宜地制定差別化數字普惠金融政策。一是繼續完善特色小鎮基礎設施的建設，努力宣傳推廣數字普惠金融；可以適當加大地方財政的轉移支付力度。二是堅持差異化金融政策的同時，適當將數字普惠金融向創新創業傾斜，既要積極發展綠色環保的生態農業，也要打造集綠色產品消費、農家休閑體驗、生態旅游度假、兒童科普教育于一體的新型增收模式，從而激活特色小鎮的內生動力。

（三）完善特色小鎮規劃建設方案。規劃管理是特色小鎮的首要工作。一是鎮級政府要綜合考慮土地利用效率、產業發展水平、文化氛圍培育、居住環境保障、鄉鎮住房規劃等方面設計一個“全方位、多層次、有重點、走得遠”的特色小鎮建設方案。二是保證特色小鎮頂層設計實施效果，建立特色小鎮長效機制，真正從頂層設計到政策落實全過程實現特色小鎮服務普惠化、平臺數字化、智慧化。三是成立鎮級普惠金融服務中心，推動“互聯網+金融服務+移動支付”普惠金融示范小鎮，建立實現快捷支付、便民惠民和信用增值的金融移動綜合服務平臺。

（四）加強特色小鎮人才“引育”建設。一是著力培育本土人才，根據所需不同人才種類的特點，通過線上、線下相結合的方式為特色小鎮提供人才；二是加大專業人才的培育力度，增加對高等院校、大中專職業學校的財政支持力度，擴大院校的招生規模，并為在校學生提供到特色小鎮實踐的機會；三是積極引進專業人才，在地方人才工作考核體系中加入與引進高素質農業人才相關的考核指標，同時將人才引進作為特色小鎮發展的考核指標。