凡事預則立 如何“預”
——訪北京師范大學風險治理創新研究中心主任張強

文/本刊記者 趙苡萱

2021 年五一假期，北京西站的大客流聚集事件（2021 年5 月1 日，京廣高鐵定州市境內因大風天氣吹揚地膜，致接觸網故障，造成京廣高鐵動車晚點到達北京西站，導致北京西站數萬名乘客滯留）至今讓人難以忘記。巨大復雜的城市運行系統，時刻不忘敲響風險、災害的警鐘，也不斷提出更為嚴峻的應對考驗。商業街區、交通樞紐、大型活動場館等一旦出現短時間內的人員聚集，該如何避免擁擠甚至踩踏，又該如何迅速疏散，已經成為考驗城市管理者的一大難題，更是驗證應急預案是否有效的關鍵砝碼。

近日，本刊記者專訪北京師范大學風險治理創新研究中心主任張強教授，請他介紹如何做好大客流情況下的應急預案，有哪些具體方式、方法可以確保應急預案的有效性，作為管理部門應從哪些方面提高自身應急管理能力。

應急預案“預”什么

采訪伊始，張強對記者說：“我們一般說的‘大客流’是指大規模的人員聚集。大客流場景一般分兩種，一種是物理空間概念下的大客流聚集，如交通樞紐空間。另一種是主題事件或場景下的大客流聚集，如各種活動、賽事等。大量的人員流動，容易導致人員聚集，人員大量聚集尤其是一旦超過空間或運載體相應的承載能力就易存在一系列安全風險，例如踩踏、公共衛生、恐怖襲擊等?！?/p>

面對大客流聚集可能帶來的風險，做好應急預案無疑是最為行之有效的措施之一。張強介紹，應急預案是應急管理動作的起點，編制應急預案的過程是對應急管理全過程的梳理，涉及外部風險、自身狀況、應對措施等。

編制應急預案之時應將梳理的關鍵點匯聚于哪里？張強認為，首先要考慮主要的、基本的風險；其次考慮需要有哪些應急準備；最后要考慮應對時的響應機制，事件是否要分級分類,責任如何劃分，需要哪些部門協同管理等問題。此外，通過對應急預案的梳理，還可以推動一系列問題的成熟、完善，如機構、體制機制建設等。

但從現代風險管理理念來看，編制應急預案的過程和風險本身存在著矛盾和沖突。張強對記者解釋：“我們認為應急預案是有效預防風險的方法，是因為編制及完善應急預案意味著對應急管理全過程、全鏈條的思考，但風險最重要的一個特征是不確定性，而應急預案是將可能發生的、利益相關者能預想的風險進行歸納總結。然而，縱觀歷史，沒有兩個災害是完全相同的?！?/p>

北京師范大學風險治理創新研究中心主任張強

因此，應急預案到底“預”什么，成為理論與實踐者追問的深層次問題。張強表示，面對風險，一方面要有務實的應對措施、舉措和方法，盡可能地降低風險的不確定性。這就要求不斷從歷史中汲取營養，抽取歷史場景風險或類型風險，更要善于洞穿不同時空下災害的特點，總結出普遍性規律，從而采取結構化、系統化的應對措施，這也是難點、痛點所在。最為典型的案例如新冠肺炎疫情的應對。回看歷史長河中曾多次爆發的流行病疫情，新冠肺炎病毒與任何一種都有差別，但防控防線幾乎是一致的。雖然各種病毒的發生機理不同，但對人類的沖擊卻也是相似的。因而，從歷史的經驗與教訓中挖掘出背后的普遍規律，并找到結構化、系統化的舉措，才是應急預案“預”之所在。

另一方面，面對“突發事件”，編制應急預案的各個部門應保持一致的對突發事件處理理念，要堅持習近平總書記提出的“人民至上、生命至上”的理念，這點非常重要。例如，2021 年5 月22 日，在甘肅省白銀市舉辦的2021（第四屆）黃河石林山地馬拉松百公里越野賽，遭遇極端天氣，導致21 人死亡（以下簡稱“甘肅白銀景泰‘5·22’黃河石林百公里越野賽公共安全責任事件”）。比賽時遭遇大風、降水、降溫的高影響天氣，如果主辦方和組織者都能夠本著“人民至上、生命至上”的理念，并將之落在處置突發事件的實際行動中，想必處理方式和結果會大相徑庭。

另外，張強強調，人類對于災害的認知有3 個階段。第一個階段是應對、減輕災害損失，第二個階段是對風險的認知和風險管理，第三個階段是提高自身韌性。未來，應急預案不能僅僅應對災害和突發事件，更應全盤考慮減災、降低風險和提高韌性3 個方面。

預案之前 情景構建

談及應急預案該如何落地，繞不開當今公共安全領域最為關注的科學問題之一——情景構建。張強說，當身處大客流聚集的情況下，尤其是在特殊時段、特殊地區等極限壓力下，要想確保應急預案能夠發揮作用，必然要求應急預案在編制之時進行充分的情景構建。而在應急預案的情景構建中，有2 個重要的概念需要注意。

一是要考慮風險耦合和級聯效應問題。原因在于，大部分有沖擊力的災害都是復合型的，更有甚者還存在較為復雜的災害鏈。這使得我們在情景構建中，要基于災害由多因素而非單一因素集合并導致的基本原理，全面考慮災害的整個過程。

二是要考慮次生性災害。在災害鏈中，由原生災害所誘導的災害稱為次生災害。例如在大客流聚集時，如果人群中除了擁堵之外還出現疫情傳染，就可能導致次生災害。這是應急預案在風險階段進行情景構建應考慮的問題。

應急預案“落地”需多方考慮

“面對極限壓力，應急預案要落地，這個問題本身是有難度的，原因很顯然，各種突發事件的情景不同?！睆垙妼τ浾呓榻B。那么，面對紛繁復雜的突發事件，要讓應急預案腳踏實地，需要考慮自身的“邊界”，這不僅是“事”的邊界，而且涉及如何建立人的網絡。對于管理部門來說，在充分了解其他兄弟部門及外部風險的基礎上，與相關部門建立協作關系，構建風險防控的“網”，否則單兵作戰防控風險是遠遠不夠的。

另外，應急預案“落地”的關鍵點在于抓住不同的節點并落實，落實要有單位、聯系人，也要有聯系人亦或單位間的日常交流，實現價值共識、互相信任，“網”的搭建水到渠成，所有環節也被連接起來。

例如，在北京西站大客流聚集事件中，作為車站一方，要預測風險，需要聯動多個部門，對外部不確定環境中可確定的風險予以落實，如當遭遇大風天氣，氣象部門就是車站外部的一個合作節點，除此之外，還需要與當地的派出所，醫療機構，車站附近的公交、地鐵等交通樞紐，上一站以及下一站車站等連成節點。步步為營，一步步確認聯絡點、聯絡人，才能讓應急預案擲地有聲，真正發揮抵御風險的作用。

談起部門之間的信任問題，張強解釋說，因為應急預案和應急響應一定是多部門協同的工作任務，具有極強的系統性。除了加強主責部門的領導力外，部門之間能不能“背靠背”互相信任，這點很重要。如果部門之間能夠放下“小我”、相互信任，形成強有力的核心網絡，才能力保應急預案落地及應急響應的有效性。

而今，我們經常見到的是，新的突發事件出現了之后，部門之間互相推諉。在甘肅白銀景泰“5·22”黃河石林百公里越野賽公共安全責任事件中，白銀相關部門表示：5月21 日成功預報預警了這次大風天氣，并通過手機短信通知了馬拉松主辦方。預警大風天氣并不能代表預警極端天氣情況，因此，張強認為，只有每個部門主動往前“伸”一下，才能夠真正擋住風險。

兩結合提高應急能力

打鐵尚需自身硬。除了要編制好應急預案，管理部門還應該提高自身的應急管理能力。張強建議從“高科技”和“低科技”相結合的角度入手。

“高科技”主要包括各種監測預警技術、智能化、數字化技術等。目前，監測預警技術、智能化技術在監測人群流動、人群特征等方面起到了大量的支持作用，同時，數字化支付也推動了人群流動的可控性。但由于人群構成復雜、基礎健康狀況差異等問題，人群特征監測還有待開發。未來，如果數據日益精準，將成為推動人群特征監測等高科技監測預警技術發展的助推劑。最為簡單的例子是，根據數據監測出人群的基本特點，從而采用相應的安全保障方式。當然，這些發展也需要注意數據安全、倫理等問題。

現代社會，高科技智能化、監測預警技術的存在必不可少，但因為“高科技”需要大量依賴能源、系統等外部條件，所以高科技技術本身具有脆弱性。

除了利用“高科技”技術提高應急管理能力，還需要有一些“低科技”提高自身管理能力，俗稱“土辦法 ”。張強解釋說，這里的“低科技”主要是指以人為主的，不受設施和條件局限的，能夠促進人與人之間溝通的“軟”管理能力。

例如，在5 月1 日北京西站大客流聚集事件中，數萬名乘客滯留，問題主要集中在旅客對車站反饋“冷冰冰”不滿。清華大學公共管理學院學術委員會主任、蘇世民書院院長薛瀾教授曾經提出過一個理念——“微笑的強制力”，是指用很多柔性的手段來實現管控的方式。假若在此次事件中，車站的工作人員臨危不亂，仍然保有服務的底線，繼續為旅客提供服務，不僅可以緩解旅客的負面情緒和排斥心理，還可以確保現場人員安全。鑒于此，大客流的風險雖然與人息息相關，但背后其實是秩序的深層次原因。

“要提高應急管理能力，依靠的不僅僅是刷臉的機器，刷臉機器旁邊的工作人員也是重要的防線。當客流可能會超出極限承受能力時，就要考慮如何利用人工消除風險?！睆垙娊忉?。

目前，對于有效干預人們行為方法的研究雖未深入但已初露頭角。這項研究從人員聚集時的移動規律入手，繼而總結出人群在高度密集情況下的自然反應和有效信息的特點。希望此項研究，能為大客流聚集條件下的應急管理提供幫助。

應對大客流風險的技術手段

“十四五”期間，上海市城市運行管理中心開發的上海城市運行一網統管將會成為城市智能化的重要手段。這是通過城市運營管理中心實現信息統籌，進而實現城市運營的智能化。這個思路就是通過技術革新驅動管理變革。

簡單地說，具體實施過程是通過對城市運行態勢的全面感知，趨勢的智能預判，資源統籌調度，以及在行動上的人機協同助力城市治理和應急管理。當事故災難發生時，通過各類終端將實時現場視頻、圖像等信息匯聚至應急指揮中心，依托“城市大腦”進行分析研判，智能匹配應急預案，輔助領導處置決策的一種信息統籌。

“城市運行一網統管”“城市大腦”等信息統籌的思路可以有效地規避風險，進行信息傳達，促進部門聯動，但對于目前來說還有一定難度。張強解釋道，難度在于，一方面搜索的相關基礎信息和相應的鏈路是否準確，因為信息統籌類似于大腦，將所有信息匯總到一起，然后再對這些信息進行判斷和調度，這個過程的精準性是有不少前置條件的。另一方面，信息統籌的過程就像大腦一樣，對相關信息要能夠識別并啟動應對程序。由于“城市大腦”中包括了所有數據，但預警時間、預警“點”如何確定，尚無定論。預警“點”設得太低，容易造成恐慌，設得太高容易導致大的災難和事故。最后，所有數據都匯集到“城市大腦”中，如果基層沒有數據，會存在基層等著“城市大腦”指揮，不指揮就不工作的情況發生。

要解決這些問題，張強建議：“核心的方法是利用有效的動力驅動責任傳遞和責任承擔?！眲恿碓匆灰星逦呢熑蝿澐謾C制；二要有清晰的問責機制；三需要建立容錯機制。鼓勵大家在面對風險和突發事件時有所擔當、找到突破點。

當下，“災后學習機制” 較為“時髦”，是指通過對災難的學習，總結、歸納出一些經驗和措施。這個機制目前面臨著“有些災難無法復盤并總結問題”的困難，其中不乏當地政府管控，使得事件真相不得而知的原因，這對于完善進程中的應急管理來說，無疑是巨大的傷害。顯而易見，不恢復或還原當時的災害情景，就沒辦法總結歸納經驗和措施，更不可能為規避同類風險提供借鑒。因此，張強極力建議，要深諳災后學習機制和應急預案的高度相關性，重視歷史災難，實事求是地總結經驗教訓，才能逐步完善應急預案，做到有備無患。