國有企業內部控制體系存在的問題及對策探討

楊捷

摘 要：近年來，一些國有企業頻繁遭遇“黑天鵝”“灰犀牛”風險事件，凸顯了國有企業大而不強，抗風險能力弱等問題，給廣大國有企業的風險管理敲響了警鐘。直面國有企業內部控制系統存在的問題并加以持續改進，建立務實高效的內部控制系統，對于加強國企全面風險的管控，實現國有企業做強做優做大做穩具有重要的理論和現實意義。文章對此進行了分析與探討。

關鍵詞：國有企業 內部控制體系 全面風險 管控

中圖分類號：F270.7 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）01-037-03

在我國國務院國資委發布《中央企業全面風險管理指引》中，以“未來的不確定性對企業實現其經營目標的影響”一句話描述企業風險。國有企業面臨的風險涵蓋方方面面，包括政治因素對企業環境或未來產生影響的政治風險;企業不遵守或違反相關法律法規而被行政監管部門處罰、被公檢法機關追究刑責的法律和法規風險;企業文化導向出現偏差的社會文化風險;企業融投資失策和技術創新不足導致的技術風險;企業因自然災害或決策中忽視地域環境因素影響而導致的自然環境風險;企業在營銷過程中不重視或忽視市場的差異性、多變性、不可控性和關聯性而導致的市場風險;對內部能力、資源和文化等方面的優勢和劣勢以及外部環境的機會和威脅缺乏分析和歸納的戰略風險;企業在財務管理中未建立預警分析指標體系，未進行適當的財務風險決策而導致的財務風險等。近年來，中興通訊等企業頻繁遭遇“黑天鵝”“灰犀牛”風險事件，更凸顯了大而不強，抗風險能力弱等問題，給廣大國有企業的風險管理敲響了警鐘。直面國有企業內部控制系統存在的問題并加以持續改進，建立廉潔高效的內部控制系統，對于加強國企全面風險的管控，實現國有企業做強做優做大做穩具有重要的理論和現實意義。

一、國有企業內部控制普遍存在的問題表現

（一）法人治理結構尚不完善，存在“內部人控制”現象

截至2019年底，山西省省屬國有企業已全部完成公司化改造，建立了現代企業制度。但“新三會”“老三會”功能尚需磨合，還未達到內部權力有效制衡的效果。其一，國有股一股獨大導致股權過于集中，國有股事實上既控制著股東大會，又控制著董事會，國有股之外的股東人微言輕，發揮作用有限。其二，董事會成員兼任經營層職務的現象普遍，職位的重合使得董事會與經營層之間決策與執行的界限模糊，弱化了權力制衡機制。其三，一些企業雖然按照《公司法》規定，設有監事會和職代會，但監事會和職代會形同虛設，監事會往往較難行使監督職能，職代會也因受制于管理層而不能充分代表民意。其四，獨立董事責權利不對等，更多的是企業希望聘用一些名氣大的專家人士來提升自身知名度。許多獨立董事也缺乏自律，或受限于自己有限的時間和精力，不能盡心盡責地履行職責。如上不規范的法人治理結構，偏離了現代企業制度所有權、決策權、執行權和監督權分離的原則，是形成“內部人控制”現象的關鍵因素。

（二）內控系統運轉機制不暢

一是有些國有企業的組織機構設置與現代企業制度要求相悖，組織機構設置偏重于行政管理上的方便，往往忽視組織機構的合理性，從而導致機構臃腫、管理扯皮和效率低下。二是有些企業的機構設置，看重縱向間的權利與義務，忽視橫向間的聯系和協調，直接導致企業各部門之間的交流受阻，既影響各部門之間的信息共享，又制約各部門之間的協調磋商。三是委托授權事項審批權責界限模糊，不具體且操作性差，職能部門和工作人員的權責不清直接導致業務流程的“腸便阻”，使得責任鎖定難上加難。

（三）內控制度執行不力，影響制度效能的發揮

可以肯定地講，經過相當長時間的持續努力，多數國有企業在產、供、銷、人、財、物、信息等制度的設計、訂立、出臺上持續發力，已取得了制度建設的長足進步。但在制度的執行過程中一味強調特殊性和靈活性，使內部控制流于形式、失去應有的剛性、嚴重影響制度效能的發揮也是不爭的事實。比如在時間節點上打馬虎眼，搞“下不為例”“化整為零”等等，目的都是為了規避制度的監管。

（四）管理資源浪費，風險管控缺乏力度

主要表現是構建和執行內部控制時靶向失準，沒有把內部控制聚焦在對企業更具顛覆性，更帶有全局性影響的政治、法律及市場風險之上，反而在一些細小控制環節上耗費資源。諸如差旅費報銷的控制，本來制定一套合規的流程即可達到目的，但一些企業卻搞得十分繁瑣，要經七八個簽字程序才能報銷。這種看似控制嚴格，實則丟西瓜撿芝麻式的控制手段，不能不說是對管理資源的一種浪費，不得不說是風險內部控制的節點和重點出現了偏差。

二、深層次原因分析

（一）產業結構方面

長期以來，山西作為我國重要的能源基地和典型的資源型經濟省份，曾“因煤而興”，不僅在我國的經濟建設中占有重要地位，而且為祖國的經濟建設發揮了舉足輕重的積極作用。數據顯示：建國后到改革開放，全國煤炭產量四分之一來自山西，足以印證山西曾經“一煤獨大”的輝煌。但隨著世界經濟發展不再過度依賴資源，不再過度倚重資源價格，化石能源消費比重驟然下降，粗放發展方式逐漸成為“過去式”;隨著國家產業布局的調整和新能源的不斷問世，自然賦予山西的資源優勢不在，山西因此陷入“因煤而興”也“因煤而困”的尷尬局面。如何把資源優勢轉化為發展優勢隨之成為山西有待破解的一道難題。如何突破山西國企普遍存在的“一股獨大”的體制性制約，解決經濟創新能力不足和發展不平衡問題，進而形成多元支撐的山西經濟新模式，也成為山西轉型發展、跨越發展的關鍵之所在。

（二）國有企業法人治理結構方面

市場經濟是法治經濟、契約經濟，建立公司法人治理結構的目的是提高公司的運行效率。

公司法人治理結構的實質是確立公司的“游戲規則”，確立公司各方面的職責、權利關系，通過企業自己的規章制度來指導內部單位和人員的業務活動，并依據明確的責、權、利關系，形成企業“有法必依、違法必究”的管理機制。

公司法人治理結構保證公司制度的有效運行，勢必形成股東、董事會、監事會和經理人員相互之間的制衡關系。而形成上述四者之間的制衡關系，關鍵而重要的支撐是要明確上述四者各自應承擔的責任、各自應履行的義務及各自應獲得的收益。

四者之間的制衡關系確立了，才有可能保證公司制度的有效運行。公司法人治理結構的制衡作用：掌握公司最終控制權的是作為所有者的股東;全權負責公司經營的是董事會;統管企業日常經營事務的受聘于董事會的總經理;三者的權責不同，股東決定董事會和監事會人選;董事會對股東負責，全權負責公司運營、支配公司法人財產，任命并指揮總經理;總經理對董事會負責，統管企業日常經營。三者間存在制衡作用，同時接受監事會的監督。監事會依法監督公司的一切經營活動，不僅要進行會計監督，而且要進行業務監督，不僅要有事后監督，而且要有事前和事中監督。縱觀“一股獨大”的產權結構，變內部控制為“內部人控制”，往往忽視中小股東利益，監管更是難以到位，嚴重影響公司法人治理功能的發揮。

（三）在管理者方面，對公司內部控制體系的認識還有待提高，執行能力尚需加強

內部控制體系的控制重點包括授權批準控制、組織結構控制、會計記錄控制、資產保護控制、職工素質控制、預算管理控制和報告制度控制等，是一種自上而下，各層次貫穿、多環節呼應，全員參與的內部控制方法。對于這樣一種有效的、科學的內部控制方法，一些企業缺乏全面準確的認知，或把內部控制等同于內部監督，或以為內部控制就是內部會計控制……其片面性、狹隘性顯而易見。認知上的偏差導致這些企業不能及時地、規范地建立涵蓋企業上下、全員參與的內部控制制度和流程，局面亟待改觀。全球化背景下，企業應充分認識“小總部大產業”、組織機構扁平化的重要性，應充分認識伴隨委托授權管理的引入，優化企業內部控制體系的必要性。

三、國有企業內控系統優化升級的建議

（一）大力推行混合所有制產權制度改革

要通過產權改革，加強對國有企業管理層的監督，改變國有企業所有者缺位現象，推動內部控制制度的落實、完善和規范，為經營者創造強大的內部動力;要準確把握產權改革的主旨，既要使經營者的責權利三位一體，又要讓所有者主動擔當起國有資產保值增值的責任。

（二）進一步完善法人治理結構

公司法人治理結構是對公司進行管理和控制的體系。所有權與經營權的分離，是現代企業制度不同于傳統企業制度的關鍵之所在。現代企業制度以規范和完善的法人制度為基礎，以有限責任制度為核心，以股份有限公司為典型代表，是一種產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的新型企業制度。

1.在董事會層面。應進行結構優化，強化董事會的決策功能，真正體現出股東會與董事會之間的信任托管關系。為保證董事會的決策正確，為減少董事會在重大風險管理上的失誤，要嚴格按照現代企業制度的要求，保證半數以上董事會成員為外部董事和獨立董事，落實完善外部董事和獨立董事制度。

董事會要本著對股東（大）會負責的態度，在履行全面風險管理職責時做好如下工作：一是要及時提交風險管理年度工作報告和董事會重大決策風險評估報告，供股東（大）會審議。二是要認真研判企業風險管理總體目標，洞察把握企業風險管理偏好，準確界定企業風險承受度，審慎做出風險管理策略，有效推出重大風險管理解決方案。三是要勇于面對企業面臨的重大風險，有效把控企業風險管理現狀，有針對性地就風險控制做出決策。四是要就重大決策、重大風險、重大事件和重要業務流程出臺清晰的判斷標準和建立合規且科學的判斷機制。五是要重視內部審計部門提交的風險管理監督評價審計報告，審議無誤后批準實施和整改。六是要穩妥設置風險管理組織機構，及時制定風險管理職責標準，保證董事會日常工作的順利開展。七是要嚴格風險管理糾偏措施，糾正并杜絕任何組織或個人超越風險管理制度做出的風險性決定。八是要督導企業文化建設，促進企業文化風險管理的機制化、常態化。

董事會下設的風險管理委員會（有條件的董事會下設），要本著對董事會高度負責的態度，切實履行好審議風險管理策略;審議風險管理職責方案;審議重大風險管理解決方案;審議風險管理業務流程;審議風險管理判斷標準或判斷機制;審議重大決策風險評估報告;審議風險管理組織機構設置;審議內部審計部門提交的風險管理監督評價審計綜合報告等職責的基礎上做好合規與風險監測工作。一是要特別關注企業風險管理體系的有效性;特別關注管理層持續監督風險管理體系的情況;特別關注風險管理中的重要事項及應對措施;特別關注重大風險的性質及嚴重程度的變化情況;特別關注企業應對業務轉變及外在環境變化的能力;特別關注風險管理的重點問題、薄弱環節及其影響。二是要針對主要風險管理問題進行調查，審查企業的業務運營、法律合規、風險管理規劃等涉及風險管理的政策與實施情況。調查或審查的方式：列席或旁聽企業有關會議，要求高級管理人員或相關負責人員在規定期限內向委員會進行口頭或書面的解釋或說明等。

2.在監事會層面。一是要依法參與董事會議，監督董事會決策情況。要定期或不定期地對董事會所報告重大事項決策進行評估和研判，并就董事會決策決議中有關問題進行質詢和監督，保證董事會決策合法合規。二是要依法監督董事會成員的履責行為。確保董事會成員，特別是高級董事依法履行責任，杜絕董事會成員損害公司利益現象發生，糾正董事會成員的違規越權行為。三是要依法對企業財務管理實施監督。要定期或不定期地審議企業財務報告，經常檢查會計賬簿，發現財務異常或違規行為及時糾正，發現高層管理人員干涉財務工作果斷阻止，確保企業財務工作依法合規。四是企業監事會要以切實保障股東利益，全力維護員工合法權益出發為要義，嚴格按照《公司法》規定，在確定監事會人選時，保證股東代表、職工代表的產生符合選舉程序，保證股東代表、職工代表所占比例符合《公司法》要求，特別要保證職工代表比例不低于監事會成員的三分之一。

3.在經營層面。應大力推行職業經理人制度。董事會確定職業經理人要明晰委托代理關系，要認真考察擬擔任職業經理人的營銷理念、管理知識、工作經驗和創新能力，并在通過考察的基礎上加以任命。絕不能讓不合格的庸才把持擁有管理權和代理權的經理崗位。要保證被委托任命的職業經理人能遵守職業生涯的游戲規則;能審慎對待權利，不擅用濫用職權;能對營銷高度負責，在管理企業上專注、專業、專心、專一，在管理作風上雷厲風行，想到、看到、說到、做到，不斷突破自我，成就企業;能不為昨天的成功所困，不為今天的利益所擾，并準確把握住明天的機會;能以法律的思維思考問題，能以法律的方式解決問題，確保職業方向不偏不倚。

4.進一步優化內部控制環境。企業管理層要創新企業管理理念，與時俱進，緊跟時代的步伐，隨時代的進步而不斷更新;使企業的組織結構適時得以完善;使企業的權責分配機制日趨健全;使企業文化建設真正起到陶冶員工情操、鼓舞員工士氣的積極作用;使人力資源管理真正成為提高員工素質，引導員工責任擔當，影響員工實施控制活動態度，支配員工履行控制責任行為的發酵劑。優化內部控制環境要把握如上內部控制環境核心內容，在以下方面苦練內功：（1）培養國企高層管理人員強化企業文化建設的主動性與自覺性。要從根本上改變高層管理人員認為企業文化建設無關緊要的錯誤認知，敦促高層管理人員尊崇“富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善”的社會主義核心價值觀;要鞭策高層管理人員在企業文化建設上率先垂范并發揮表率作用，有效促進企業文化建設與企業目標實現的步調一致和殊途同歸。（2）把提高員工素質提到事關企業內部控制有效與否的高度而加以認識和把握。要清醒認識高素質員工在企業內部控制中的主體作用，努力營造用高素質員工實施內部控制的內控氛圍與機制;要把重視并提高員工素質列入內部控制重要內容，做到培養人才與引進人才同抓，任人唯賢，全面建立人才選拔與培養機制。（3）把加強廉政建設作為強化企業內部控制的必要手段，警鐘長鳴、常抓不懈。要切實提高企業經營活動的監管力度，特別是對“關鍵人”“少數人”，要加強規范黨員領導干部重大事項報告制度。適應國家監察體制改革的要求，進一步加強企業紀檢監察機構建設。將紀檢監察機構改革與企業法人治理結構“同部署”“同完善”“同落實”，在企業決策與經營管理中植入防腐倡廉建設要素，同時強力發揮監事會、職代會以及紀監部門的監督作用，實現對一切腐敗行為的預防、發現和零容忍。

5.嚴格執行控制制度，強化制度的執行落地，切實解決執行層面的低效或無效。一是要為建立健全企業內部控制機制打下堅實基礎。要認真梳理企業內部控制存在的各種問題，仔細評估企業內部控制缺位的嚴重程度，就內部控制調研所發現的問題提出整改措施并有效整改。內部控制整改不能流于形式，要有力度、有效果。對已經出現的問題，要不遮不掩，查缺補漏;對可能出現的風險，要深入挖掘、認真研判、準確評估和識別，防患于未然;要準確界定企業重大風險控制點，按照問題的嚴重程度，從內部控制的薄弱環節重點突破;要以行之有效的整改方案與管理策略，接好地氣，夯實內部控制之基礎。二是要使企業內部控制符合國家《企業內部控制基本規范》及其應用指引。要嚴格按照規范要求，把建立健全內部控制體系列入企業重要議事日程，并通過扎實有效的工作使內部控制貼合企業實際，切合企業戰略目標。三是要實現全面提升企業管理水平與企業內部控制的深度融合。企業管理層要緊緊抓住黨的十八大以來關于國有企業提質增效、實現轉型升級的相關政策，堅決貫徹落實習近平總書記的系列重要講話精神，進一步完善內部控制體系，全面提升企業經營管理水平。要特別重視企業信息系統建設，在加強內部控制過程中引入大數據管理，實現內部控制與信息系統的有機融合，進而自動控制企業營銷與管理，使內部控制中的人為操作因素遁形。

參考文獻：

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（作者單位：山西省經濟建設投資集團有限公司 山西太原 030012）

（責編：若佳）