論農村集體經營性建設用地使用權變動法律關系的構成要素

摘 要：大力實施鄉村建設行動，要積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。文章對農村集體經營性建設用地使用權變動的出讓、出租、轉讓三種變動方式的法律關系構成要素進行探析。對農村集體經營性建設用地使用權變動的法律關系的主體劃分為出讓主體與受讓主體、轉讓主體與受讓主體、出租主體與承租主體三對法律關系的主體進行界定;界定出讓法律關系、轉讓法律關系、出租法律關系的客體;明確農村集體經營性建設用地出讓的內容、農村集體經營性建設用地轉讓的內容、農村集體經營性建設用地出租的內容。

關鍵詞：農村集體經營性建設用地 使用權變動 法律關系

中圖分類號：F323;D912.3 ?文獻標碼：A

文章編號：1004-4914（2021）05-054-03

2014年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公室印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，明確提出了農村集體經營性建設用地入市改革的任務，并明確了農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑，同時提出應該建立健全市場交易規則和服務監管制度。試點工作已經于2019年12月31日結束。[1]

2021年中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》于2021年2月1日正式出臺。在第四部分大力實施鄉村建設行動（二十一）中明確指出：積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。完善盤活農村存量建設用地政策，實行負面清單管理，優先保障鄉村產業發展、鄉村建設用地。

本文旨在梳理文獻與各方觀點結合目前中國農村實際，就農村集體經營性建設用地使用權變動的法律關系構成要素界定進行探析，以求厘定農村集體經營性建設用地使用權變動法律關系的構成。

一、農村集體經營性建設用地使用權變動的法律關系的主體

本文將農村集體經營性建設用地使用權變動的法律關系的主體劃分為出讓主體與受讓主體、轉讓主體與受讓主體、出租主體與承租主體三對法律關系主體，并對其具體含義與學理進行探討。

集體經營性建設用地通過在不同權利主體間的使用權變動可劃分出讓、轉讓、出租三種使用權變動模式。所謂出讓，是土地所有者對土地設定用益物權將所有權中的使用權能進行出讓。農村經營性建設用地使用權設定后，已經取得集體建設用地使用權，受讓方可以通過簽訂轉讓合同轉讓給受讓方或者簽訂租賃合同租賃給承租方，進行使用權能的二次變動。

本文所探討的僅是農村集體經營性建設用地使用權變動法律關系的出讓、轉讓、出租三種使用權變動法律關系，抵押、入股并不在本文的討論之列。

（一）農村集體經營性建設用地使用權變動法律關系的出讓主體與受讓主體

所謂農村集體經營性建設用地使用權變動法律關系的出讓主體，即有權決定是否變動，以何種方式變動以及諸如合同內容、收益分配等問題的主體。根據現行法律規定可知，集體所有權主體是農民集體。“由于《民法典·總則編》并沒有明確‘農民集體的民事主體地位，而只是賦予了農村集體經濟組織特別法人地位，故此只能依據《民法典·物權編》第262條的規定由該農民集體對應的農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組等代表行使。這一做法使得在集體土地所有權行使上‘農民集體被‘隱身于法定代表行使主體之后。”[2]而為起到定分止爭的目的，國土資源部早在2011年11月10日即頒布《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，為減少主體問題引發的爭議，集體所有權的歸屬狀況應通過確權登記并發放權利證書的方式，以明確其究竟歸屬何者以及應有何者代表集體行使所有權。

根據課題組對于山東省內的農村集體經營性建設用地情況的實證調查，發現在農村集體經濟組織不完備的地區，土地所有權屬于歷史上存在的生產隊集體即現在的“村民小組”的情況較多。《民法典》第262條規定集體所有權可以由村民小組行使，但《民法典》僅確立了農村集體經濟組織和村民委員會的特別法人主體資格，而“村民小組”并未被確立為民事主體。為了解決這一問題，在已經結束的改革試點中，村民小組往往將對于土地使用權變動的權利行使委托給村民委員會或村級農村集體經濟組織，委托人與受托人之間就權利行使委托的關系，具體應適用民法中委托代理的相關法律規定。

在集體經營性建設用地變動試點改革的過程中，各地試點地區出現了使用權變動主體多元化的情況。除了村委會外，集體經濟組織成立的各類新型集體經濟組織諸如資產管理公司、股份經濟合作社、農業合作社、由村民議事大會主導的村集體等逐步成為使用權變動主體。[3]此次改革實為經營性建設用地委托組織使用權變動的濫觴之始。使用權變動主體多元化與集體經營性建設用地出讓，因涉及諸多專業知識而需要專業人士協助進行使用權變動不無關系。在對其進行總結經驗與反思過程中，要特別注意在進行農村集體經營性建設用地使用權變動時，要確保代表農村集體的集體經濟組織在做出決定時為獨立的變動意思，即法定的農村集體經濟組織成員根據法定議事規則，行使成員權的過程。另一方面，農村集體經營性建設用地使用權變動收益的分配也應根據成員權確認分配資格。而村委會在進行農村集體經營性建設用地使用權變動時，也應該根據《村民委員會組織法》以及仿照對于集體經濟組織的有關規定進行法定的民意表決。

所謂集體經營性建設用地使用權變動法律關系的受讓主體，指集體經營性建設用地通過轉讓、出租等方式進行其使用權的變動后，可以對其占有、使用和收益的那些承繼主體。

《土地管理法》并未對受讓主體進行限定，未來立法也不應該有限定，受讓主體可以是本集體經濟組織成員，也可為非本集體經濟組織成員，在特定情況下，國家也可以為受讓主體。通常情況下應該為自然人、法人和非法人組織。國家是一種特殊的法人，在私權的角度可以由其代理人作為民事主體行使其民事權利。

（二）農村集體經營性建設用地使用權變動法律關系的轉讓主體與受讓主體

農村經營性建設用地使用權設定后，已經取得集體經營性建設用地使用權。并進行農村集體經營性建設用地使用權的二次變動為農村集體經營性建設用地使用權變動法律關系的轉讓主體。

受讓主體即通過土地轉讓合同獲得農村集體經營性建設用地使用權的主體。通常情況下應該為自然人、法人和非法人組織。國家是一種特殊的法人，在私權的角度可以由其代理人作為民事主體行使其民事權利。

（三）農村集體經營性建設用地使用權變動法律關系的出租主體與承租主體

在一級市場中，根據上文所述，被授予特別法人地位的集體經濟組織或村委會，以出租方式設立債權性土地使用權的為出租主體;在二級市場，取得使用權并以出租合同的方式進行使用權能二次變動的自然人、法人和非法人組織為出租主體。

承租主體即通過土地租賃合同獲得農村集體經營性建設用地使用權的主體。通常情況下應該為自然人、法人和非法人組織。

目前學界對于是否在這一使用權變動中引入民商法中應用廣泛的“優先購買權”有較大爭議。有學者提出為提高土地資源配置效率，應當建立集體經營性建設用地使用權的政府優先購買權制度。[4]而另有學者提出為防止政府在實踐中濫用優先購買權，應該賦予農村集體組織成員優先購買權。[5]

筆者認為在使用權變動過程中，應該充分尊重擁有土地的農民集體的意思自治原則，不應該多此一舉在農村集體經營性建設用地變動過程中，引入“優先購買權”制度。

二、農村集體經營性建設用地使用權變動的法律關系的客體

根據我國《憲法》第10條第4款規定，農村集體經營性建設用地只能進行土地使用權的交易，不能進行所有權的轉讓。因此，本文所探討的僅是農村集體經營性建設用地使用權變動的法律關系的客體。

（一）出讓法律關系的客體

出讓法律關系的客體為農村集體經營性建設用地的所有權中的使用權能，集體土地的擁有者農民集體通過出讓的方式設立農村集體經營性建設用地使用權這一用益物權，該用益物權實際為農村集體經營性建設用地的所有權中的使用權能。集體經營性建設用地使用權采取的是登記生效要件主義，即不登記，則集體經營性建設用地使用權無法設立。《民法典》第349條規定：“設立建設用地使用權的，應當向登記機構申請建設用地使用權登記。建設用地使用權自登記時設立。登記機構應當向建設用地使用權人發放權屬證書。”因此，出讓主體應協助受讓主體辦理向土地確權登記機構申請集體經營性建設用地使用權轉移和變更登記的相關事宜。

（二）轉讓法律關系的客體

轉讓法律關系的客體為通過出讓變動方式設定的農村集體經營性建設用地的使用權。集體經營性建設用地使用權是設立于集體經營性建設用地上的一項用益物權，是隸屬于集體建設用地使用權的我國物權體系下的的一項重要的用益物權。同時，轉讓主體應協助受讓主體辦理向土地確權登記機構申請集體經營性建設用地使用權轉移和變更登記的相關事宜。

（三）出租法律關系的客體

出租法律關系的客體為債權性土地使用權，是使用權能讓渡后設定的用益債權。農民集體擁有的土地租給承租人，設立土地使用權，但是租賃合同設定的土地使用權是債權;經過受讓已獲得農村集體經營性建設用地使用權的土地使用權人通過租賃合同設立債權性土地使用權這一用益債權，將土地使用權租給承租人。以出租方法設立農村集體經營性建設用地具有對高效利用農村集體經營性建設用地具有促進作用。但與此同時也會帶來兩個問題：第一，分期支付的租金無法在不動產登記簿上顯示，在土地二級市場上，相對人無法準確判斷土地的實際價值。第二，若承租人到期未支付租金，集體可采取的救濟措施相對較少，這將影響土地歸屬的清晰度與穩定性。

三、農村集體經營性建設用地使用權變動法律關系的內容

農村集體經營性建設用地使用權變動的內容，即農村集體經營性建設用地出讓和農村集體經營性建設用地出租的雙方的權利義務關系。

（一）農村集體經營性建設用地出讓的內容

出讓，即由集體經濟組織、村委會或村民小組委托的法人主體作為被確權土地擁有者的農民集體的代表，與受讓主體通過訂立出讓合同完成將農村集體經營性建設用地使用權進行讓渡的過程。出讓合同的內容應按照《土地管理法》63條規定并貫徹“同地同權原則”仿照國有建設用地進行載明與約定，而為充分保護農民集體利益，出讓價格應該由土地評估機構設立最低出讓價格。

出讓方享有的主要權利：第一，通過訂立合同的方式設立使用權這種用益物權并將土地所有權能中的使用權能讓渡給受讓方;第二，當其所有土地在使用權讓渡期間受到損害時依照法律請求救濟的權利;第三，在合同期限屆滿之后，受讓方未續約、出讓方不同意續約時等合同終止的情形下，收回土地的權利;第四，要求支付土地出讓金的權利。

出讓方享有的主要義務：第一，在集體經營性建設用地使用權出讓后，出讓主體應協助受讓主體辦理向土地確權登記機構申請集體經營性建設用地使用權轉移和變更登記的相關事宜;第二，按照合同約定的期限向對方交付土地;第三，出讓方應該向受讓方交付土地，并確保交付的土地使用權沒有權利瑕疵等權力效能方面的問題。

受讓方承擔的主要權利：第一，依法對土地行使相應的使用權能進行占有、使用、收益和一定程度的處分，并具有排他性的權利;第二，在土地與合同內容不符等情況可以解除合同，要求轉讓方承擔違約責任;第三，在土地出讓合同約定的使用期限屆滿后，依法申請續約的權利;第四，將受讓取得的土地使用權在土地二級市場進行使用權二次變動的權利。

受讓方承擔的主要義務：第一，支付土地出讓金給予出讓方;第二，合理利用土地且不得改變土地用途的義務;第三，未經有關部門批準，受讓方不得改變土地用途，否則應承擔相應的行政法律責任;第四，土地使用權出讓期限屆滿，申請續期不成功或者其他土地出讓合同終止的，土地應當返還給對方;第五，在集體經營性建設用地使用權期限屆滿，集體經營性建設用地使用權人取回地上建筑物或者其他附著物時，其負有恢復土地原狀的義務。

（二）農村集體經營性建設用地轉讓的內容

轉讓，即通過出讓合同獲得農村集體經營性建設用地的自然人、法人或非法人組織與受讓主體通過訂立出讓合同完成使用權讓渡的過程。出讓合同的內容應按照《土地管理法》63條規定并貫徹“同地同權原則”仿照國有建設用地進行載明與約定，出讓方享有的主要權利：第一，通過訂立合同的方式將使用權這種用益物權讓渡給受讓方;第二，當其所有土地在使用權讓渡期間受到損害時依照法律請求救濟的權利;第三，在土地出讓合同約定的使用期限屆滿之后，受讓方未續約、出讓方不同意續約時等合同終止的情形下，收回土地的權利;第四，要求支付土地出讓金的權利。

出讓方享有的主要義務：第一，在集體經營性建設用地使用權出讓后，出讓主體應協助受讓主體辦理向土地確權登記機構申請集體經營性建設用地使用權轉移和變更登記的相關事宜;第二，按照合同約定的期限向對方交付土地;第三，出讓方應該向受讓方交付土地，并確保交付的土地使用權沒有權利瑕疵等權力效能方面的問題。

受讓方承擔的主要權利：第一，請求交付土地的權利;第二，依法對土地行使相應的使用權能進行占有、使用、收益和一定程度的處分，并具有排他性的權利;第三，在土地與合同內容不符等情況可以解除合同，要求轉讓方承擔違約責任;第四，出讓合同約定的集體經營性建設用地的土地使用期限屆滿后，申請續約的權利;第五，依法將受讓取得的土地使用權在土地二級市場進行使用權二次變動的權利。

受讓方承擔的主要義務：第一，向出讓方支付土地出讓金的義務;第二，合理利用土地且不得改變土地用途的義務;第三，土地使用權出讓期限屆滿，申請續期不成功或者其他土地出讓合同終止的，土地應當返還給對方;第四，在集體經營性建設用地使用權期限屆滿，集體經營性建設用地使用權人取回地上建筑物或者其他附著物時，其負有恢復土地原狀的義務。

（三）農村集體經營性建設用地出租的內容

出租，即由集體經濟組織、村委會或村民小組委托的法人主體作為被確權土地擁有者的農民集體的代表，與受讓主體通過訂立租賃合同完成使用權變動的過程，或經過出讓后獲得農村集體經營性建設用地使用權的受讓主體與他人設立租賃合同實現使用權二次變動的過程。出租繳納也有一次性繳納與分期繳納兩種方式。

出租方式的使用權變動問題較為復雜。集體建設用地使用權采取出租方式取得，出租的租金如果采取分期支付的方式，支付情況被二級市場中的相對人得知，則相對人便無法在二級市場中評估土地實際的市場價值和利用價值;倘若承租主體通過出租方式獲得土地，而后不再支付租金，出租主體可采取的救濟措施相對有限，而且通過法律程序解除租賃合同后，對于土地資源也造成了浪費，影響了使用權的穩定性與權利歸屬的清晰度。

出租方的主要權利：第一，通過訂立合同的方式設立債權性土地使用權這種用益債權并將土地租賃給承租方的權利;第二，當其所有的集體經營性建設用地在租賃他人期間受損時請求恢復原狀救濟的權利;第三，在租賃的合同期限屆滿之后，受讓方未續約或出讓方不同意續約時等合同終止的情形下，收回土地的權利;第四，要求支付土地租賃金的權利，支付土地租賃金目前有一次性支付土地租賃金或分期支付土地租賃金兩種方式。

出租方的主要義務：第一，按照租賃合同的約定的期限向對方交付土地的義務;第二，出租方應該向承租方交付土地，并確保交付的土地使用權沒有權利瑕疵等權力效能方面的問題。

承租方享有的主要權利：第一，依法對土地行使相應的使用權能進行占有、使用、收益和一定程度的處分，并具有排他性的權利;第二，在土地與合同內容不符等情況可以解除合同，要求轉讓方承擔違約責任;第三，合同約定的土地使用期限屆滿后，申請續約的權利;第四，依法將租賃取得的土地使用權在土地二級市場進行轉租的權利，轉租前應取得出租人的同意。

承租方承擔的主要義務：第一，按合同約定向出租方支付土地租賃金;第二，依照法律和合同使用租賃的集體土地，不違法違規使用土地;第三，受讓方未經相關部門批準的不得改變土地用途，應該承擔相應行政方面的法規上的責任;第四，在土地使用權租賃期限屆滿后未申請續約、申請續約未果，或存在其他導致土地租賃合同終止的情況下，應當向出租方返還土地;第五，在集體經營性建設用地使用權期限屆滿，集體經營性建設用地使用權人取回地上建筑物或者其他附著物時，其負有恢復土地原狀的義務。

四、結論

農村集體經營性建設用地使用權變動的法律關系的主體可劃分為出讓主體與受讓主體、轉讓主體與受讓主體、出租主體與承租主體三對法律關系主體，即出讓主體、轉讓主體、受讓主體、出租主體、承租主體五種法律關系主體。

出讓主體，根據現行法律，一般應為被授予特別法人地位的集體經濟組織，而在農村集體經濟組織不健全的地方，應為同樣被授予特別法人地位的村委會。因為村民小組沒有民事主體地位，所以在屬于村民小組的土地通過集體意思決定變動的情況下，村民小組行使土地使用權變動的權利應該委托給村民委員會或村級農村集體經濟組織，委托人與受托人之間就權利行使委托的關系，具體應適用民法中委托代理的相關法律規定。

受讓主體，指集體經營性建設用地通過出讓、轉讓等方式進行其使用權的變動后，可以對其占有、使用和收益的那些承繼主體。通常情況下應該為自然人、法人和非法人組織。在特定條件下，國家也可能成為該法律關系的受讓主體。

轉讓主體，指農村經營性建設用地使用權設定后，已經取得集體經營性建設用地使用權，并通過轉讓合同進行農村集體經營性建設用地使用權的二次變動的主體。

出租主體，為被授予特別法人地位的集體經濟組織或村委會，以出租方式設立的債權性土地使用權這種用益債權的主體，或取得集體經營性建設用地使用權并以出租合同的方式進行使用權能二次變動的主體。

承租主體即通過土地租賃合同獲得債權性土地使用權的主體。通常情況下應該為自然人、法人和非法人組織。

農村集體經營性建設用地使用權變動的法律關系的客體為不同使用權變動方式的法律關系的客體。出讓法律關系的客體為農村集體經營性建設用地的所有權中的使用權能;轉讓法律關系的客體為通過出讓變動方式設定的農村集體經營性建設用地的使用權;出租法律關系的客體為債權性土地使用權，是使用權能讓渡后設定的用益債權。

農村集體經營性建設用地使用權變動法律關系的內容，即在農村集體經營性建設用地的不同變動法律關系中的當事人所享有的權利和承擔的義務。受讓方的權利義務多與出讓方的權利和義務對應;受讓方的權利義務多與轉讓方的權利和義務對應;承租方的權利義務多與出租方的權利義務對應。

[本文系2020年山東省大學生創新訓練計劃基金項目“關于我國華東地區農村集體經營性建設用地使用權變動法律問題的調查報告——以山東省為例”（項目編號：S202010448020）的階段性研究成果。]

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[3] 楊紅，羅明.農村集體經營性建設用地入市試點調查與思考[J].中國土地，2019（05）：44-46.

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[5] 崔令之，席虎嘯.論我國農村集體建設用地使用權流轉制度的完善[J].法學雜志，2015，36（08）：77-84.

（作者單位：德州學院法學院 山東德州 253023）

[作者簡介：李楷（1999—），男，漢族，山東滕州人，德州學院法學院2018級法學專業本科生。]（責編：若佳）