治理末梢的壓力與活力

葉靜

壓力和活力是理解中國基層運作的兩個維度。不過，當用這兩個維度去審視中國的治理體系時，便會生出更多值得進一步探討的問題。比如，基層政府真正看重的任務到底有哪些？越是基層的治理主體就越承受更多的層級壓力嗎？從上到下的控制存在哪些問題？績效考核是掌控下級政府的一把歷久彌新的利劍嗎？陶郁、劉明興和侯麟科于去年出版的《地方治理實踐：結構與效能》詳細地回答了這些問題。他們基于中國科學院農業政策研究中心在二000、二00四和二00七年開展的六省連續跟蹤調查數據和一些相關的案例研究，提供了一幅完整的、動態的中國基層治理圖景。書中主要觀察的治理主體是鄉鎮政府和村兩委，因為二者處在中國治理體系的末梢，是政策目標得以施行和實現的重要倚仗。

從實際工作重點來看鄉鎮與村

在單一制的制度安排之下，中國很多政策目標都依賴于政令下發、上級指揮下級來實現。正因如此，位于治理末梢的鄉鎮政府和村兩委一直承擔了很多的職能，導致有些基層干部發出了“上面千把錘，下面一根釘”的感嘆。同時，它們掌握的人力和資源又是有限的，只能選擇性地執行政策以完成真正的工作重點。那么在實踐中，什么才是它們真正的工作重點呢？從履行職能的角度來看，鄉鎮和村之間存在什么關系呢？

根據從六省調查研究獲得的數據，陶郁等指出鄉鎮政府職能的確非常寬泛，常規工作包括了經濟發展、財政財務、農業農村、政治政策和社會服務這五個方面，此外還需要應對來自上級各部門的評比檢查，以及配合落實上級安排的建設項目。其中，鄉鎮政府在實踐中最為強調的始終是發展經濟，只不過相對發達的地區注重的是招商引資，而相對落后的地方重視農業的產業化。從動態來看，稅費收繳、計劃生育這兩項任務的重要性對于鄉鎮政府來說在二十一世紀逐漸下降，而建設村兩委組織這樣的政治組織工作和維護社會穩定的社會綜合治理工作越來越受到鄉鎮的重視。

那么村兩委的職能呢？村兩委的行政化程度普遍較高，鄉鎮和村兩委的關系是否就是行政發包制中描繪的那種發包和接包的關系？事實上，兩者關系并非如此線性簡單。陶郁等指出，雖然村的工作同樣涵蓋經濟發展、財政財務、農業農村、政治政策和社會服務這五大方面，但是不同于鄉鎮將發展經濟作為首要任務，村兩委總體上更強調政治政策和社會服務，尤其一些經濟落后的村更不會將發展經濟作為主要任務。政治地位和財政能力的差異使得鄉鎮和村選擇了不同的工作重點。同時，中央的政策導向和專項投資也會直接作用于村兩委。比如從二000至二00七年，村對基礎設施建設、退耕還林等工作日益重視就是因為受到了中央專項投資和中央農村政策的影響。換句話說，一些中央積極倡導的政策，主要是由村而非鄉鎮來實施的。

其次，不同于鄉鎮的是，村兩委始終把計劃生育當作首要工作任務，而且在調查年份中該任務的受重視程度還在上升。陶郁等認為這是因為越來越多的鄉鎮將計劃生育這項工作下壓給了村。值得指出的是，村也可以將自己的一些職責逆向“ 壓” 給鄉鎮。比如二十一世紀稅費改革之后，村財鄉管，財政自主權的喪失使得村兩委弱化了其政治組織工作。在這種情況下，鄉鎮政府才不得不強化了這方面的職能。由此可見，以實際工作任務來看，鄉鎮和村既各有工作重點，還出現“相互發包”的情形，并非僅僅是上級政府將任務分解、逐級下壓這么簡單。看來，要更深刻地理解中國治理體系，還需要進一步的研究來厘清地方政府其他層級之間事實上的職能分工以及原因。同時，這項研究還提示，在不同的政策領域，上下級的分工安排往往是不同的，其背后的機理也值得深思。

實踐中的綜合目標責任制考核

與政府職能分配密切相關的制度之一就是綜合目標責任制，它是聯系上下級治理實體的重要紐帶，也是理解中國政府治理的關鍵安排之一。如果說村兩委和鄉鎮實際的工作重點有所不同，那么是否意味著兩者所受的考核也有區別呢？的確如此。陶郁等指出，雖然縣對鄉鎮的考核和鄉鎮對村的考核之間有著緊密的聯系，鄉鎮也的確期望將社會綜合治理、安全生產此類治理責任下派給村，但是一些治理責任無法得到（比如綜合治理）或者不需要（比如招商引資）村兩委配合，因此就不會成為鄉鎮對村的考核重點，這再次證明村并非完全是鄉鎮傳導上級壓力的工具，也說明了政策壓力在跨越行政層級向下傳導時會出現效力衰減。除此之外，陶郁等也指出，縣對鄉鎮的考核和鄉鎮對村的考核所采取的激勵有所差別，職級晉升在縣對鄉鎮的考核中作為激勵更多存在，相比而言，村干部由于考核績效獲得晉升的比例卻非常低。

那么，憑借著與晉升相掛鉤的綜合目標責任制，縣能長期管控鄉鎮以實施其政策目標嗎？答案是否定的。因為，作為一套正式制度的綜合目標責任制，會和由其衍生的非正式關系產生互動。綜合目標責任制一旦“亮劍”，其作用就會衰減。陶郁等通過對一個縣城長達十六年的案例追蹤，總結了其中的機制：一些新上任的地方領導往往會利用綜合目標責任制這樣的正式制度來識別出那些支持自己施政方略的干部。當這些支持者獲得晉升之后，當地就形成了一個與領導干部施政思路一致的關系網絡。簡而言之，在新領導執政初期，正式制度發揮了效用。但是一旦人際網絡建成，就會產生自己的運行邏輯，網絡中的成員可以優先獲得提拔和升遷，而干部晉升和績效考核緊密相連的制度安排就會逐漸邊緣化。所以，“晉升錦標賽”只點出了故事的上半場，而忽略了故事的下半場。即一個官員在職業初期可能是通過錦標賽獲得了晉升，但一旦被提拔并融入關系網之后，錦標賽對其的作用就衰減了。陶郁等指出的這個機制，對理解很多現實問題有著全新的啟發。比如為什么中國的地方官員常常做不到任期滿就會調任他用？為什么需要使用外來干部來做地方領導？以前一般的解釋都認為是避免腐敗。而陶郁等發現的非正式關系對正式制度的消磨卻指向了新的解釋方向：一旦正式制度被消磨，由上而下的掌控度就會式微，地方的自主性隨之上升，因此需要不時地輪換來重新加強上級的掌控。

自上而下控制的限度

如果說綜合目標責任制無法長期確保上級政令被下級忠實地執行，那么上級政府還有其他方式來影響下級政府嗎？熟悉中國治理體系的人都會想到財政集中化這個策略。的確，二十世紀九十年代初的分稅制帶來了稅收收入向上集中，使得中央政府有了更多的手段來掌控下級地方政府。其中，更體現中央政策和目標的專項資金規模在不斷擴大。與此同時，這塊資金所受的監管也在二十一世紀初日益嚴格，已經成為財政體制內受上級管控最嚴的領域。那么在使用專項資金方面，地方政府還依然具有自主性嗎？通過對一個國家貧困縣使用專項資金的案例分析，陶郁等發現，即便是面臨著強監管的專項資金，地方政府仍然有自主性，它們仍有策略來變通資金的使用。第一種方式就是挪用專項資金，雖然這種現象隨著縣獲得了更多的財力性轉移支付后有所改善，但在那些上級不是特別重視的政策領域以及由部委主宰的專項項目中依然存在。第二種方式是跨部門轉移財政負擔。具體而言，就是當無法直接截留和挪用專項資金時，縣級政府會向那些獲得更多專項資金的單位安置更多的公職人員，并縮減其常規的預算撥款數額。這樣操作之后，一定比例的專項資金相當于轉化為地方政府的人員經費和行政運轉費用。這證明了，即便面臨著自上而下最強的監管，一些地方政府依然具有相當的自主性。

不過， 這個案例主要考察的是縣一級，略微偏離了作者們一直討論的鄉鎮和村一級。那么在財力集中化的趨勢下，鄉鎮和村分別有著怎樣的表現呢？陶郁等將這個問題放在農村稅費改革的大背景下， 在對全國抽樣數據描述和分析的基礎上指出，農村稅費改革之后，鄉鎮所擁有的自主支配空間大幅下降，縣級政府對鄉鎮的總體控制程度不斷上升。不過，鄉鎮政府仍然具有一些自主性：一方面可以選擇性地執行縣級政府傳達下來的工作任務，另一方面還可以將一些政策任務推卸給村干部。再來看農村的情況。農村稅費改革之后，很多地區實施了村財鄉管，但是村在工作中的自主程度沒有什么變化。鄉鎮的工作展開依然依賴于村兩委的配合，這種依賴性并沒有隨著農村稅費改革而發生變化。但隨著村財力的減少，村缺乏相應的資源來落實鄉鎮交代的任務，這影響了政策目標的實現。總而言之，通過財力集中來控制下級政府，雖然能一定程度上加強上級掌控力，但是下級治理實體仍然有著應對的自主性，而且治理效果未必得到改善。

陶郁等這本書的意義不僅在于指出了這種自上而下控制的限度，也點出了中國改善治理的路徑所在：要動員下級政府，不能僅僅依靠加強考核，而是要從根本上優化考核。在考察了浙江省杭州、臨安、寧波和溫州等地區的考核創新之后， 陶郁等指出，只有在考核中納入平級干部、下級干部和社會群眾的民主測評和監督機制，將自上而下和自下而上的考核有效結合，重視群眾的訴求，才能提升地方治理的質量和效率。

這個政策建議無疑非常有意義。不過，值得指出的是，目前這些地方的創新，也僅是在現有約束下做出的創新。要改善中國的治理體系，可能不是優化考核方式那么簡單。很多地方政府治理出現的問題，是職能和資源匹配失衡造成的。需更好地賦資源于地方政府，更合理地分配職能。陶郁等也為后續研究提供了一個臺階，他們主要展示的是基層治理的總體狀態和趨勢，但對地區之間的差異并沒有著筆太多，而區域差異背后的機理或許能點明優化中國治理的路徑。

總而言之，《地方治理實踐：結構與效能》一書在學術上很有意義， 它不是根據文件和政策，而是從實際運作來審視中國治理體系中的關鍵安排，修正和更新了“壓力型體制”“晉升錦標賽”等關于中國治理體系的既有判斷，是關心中國治理體系的研究者們無法忽略的著作之一。同時，這個研究也具有極其重要的現實意義，對中國治理的改善有著直接和潛在的政策建議，值得處在中國各級治理體系中的制度設計者和政策執行者進一步研習和體味。