拜登的基建計劃會成功嗎

李明波

在簽署了第一份1.9萬億美元的經濟刺激計劃《2021年美國新冠救助計劃》僅20天后，美國總統拜登3月31日在匹茲堡公布了第二份經濟刺激計劃“美國就業計劃”，該計劃投資2.3萬億美元，實施時間長達八年，因其側重于對美國國內基礎設施的投資，也被外界稱為美國基建計劃。

目前，美國的基礎設施投資占GDP的比例還不到2%。拜登政府認為，基礎設施投資不足將直接影響美國企業的競爭力和經濟增長。根據世界經濟論壇對全球基礎設施狀況的評分，美國的基礎設施狀況在全球經濟體中排名第13。美國土木工程師協會對美國當前基建狀況的評級為C-。美國的基建狀況不僅落后于東亞的中國、日本和韓國，也趕不上歐洲的西班牙、德國、法國和英國等老牌發達國家，與其經濟地位很不相稱。

面臨許多障礙

高盛公司的分析師亞歷克·菲利普斯樂觀預計：“國會很可能在今年下半年通過拜登總統就業計劃的絕大部分內容，但總的資金規模可能要縮減。”美國國家公共電臺（NPR）的一項最新民調顯示，大多數美國人支持拜登的基建計劃。盡管如此，拜登的宏偉計劃依然面臨許多障礙。

2021年4月30日，美國總統拜登在費城出席美國國家鐵路客運公司創立50周年的慶祝活動，力推旨在改善美國基礎設施的“美國就業計劃”。

第一，如何平復拜登金主們的不滿？制定一項超過2萬億美元的計劃，拜登拍拍腦門就可以承諾，但問題是錢從哪里來？對美國政府來說，籌措資金有三個辦法：加稅、印鈔、舉債。拜登在宣布基建計劃之前，3月17日宣布了增稅計劃，計劃將企業稅從現在的21%提高至28%，提高跨國企業在海外投資和盈利的稅負，提高年收入超過40萬美元人群的個人所得稅率。2020年美國遭遇新冠疫情以來，美聯儲增印美元達3萬億，2020年美國貨幣增量約為11萬億美元，印鈔量占美元總量的34%。截至2021年3月1日，美國國債規模超過了28萬億美元，高出GDP30%。美國超高的貨幣增量和國債規模使得拜登政府將資金的來源鎖定在增加企業稅，但阻力也不會小。曾全力支持拜登競選的跨國企業，包括美國商會，對拜登的計劃坐立不安，準備游說拜登取消該計劃。高盛預測，美國的公司稅率最終將升至約25%，而不是拜登計劃的28%。需要指出的是，拜登基建計劃的實施雖然建立在對企業征收更高的稅收基礎上，但增稅也為美國長期的經濟增長提供了有意義的推動。一個值得借鑒的數據是，在奧巴馬、小布什和克林頓時代，美國的公司稅率為35%，而如此高的公司稅反而使得其經濟成績單更加亮眼。

第二，如何平復共和黨人的不滿？共和黨方面已對拜登的基建計劃提出了諸多不滿。雖然改善美國的基礎設施在華盛頓具有廣泛的兩黨共識，但政界人士多年來在聯邦政府應當資助哪些項目，以及出資多少、如何籌資等問題上一直相爭不下。參議院共和黨領袖麥康奈爾稱拜登的計劃“顯然不是一個基礎設施計劃”，而是“特洛伊木馬”。他說：“這個特洛伊木馬里其實是借款，以及大規模增稅。”共和黨人一直對拜登基建計劃的規模懷有擔憂。他們更傾向于一個規模較小的基礎設施一攬子計劃，集中于解決道路、橋梁等傳統基礎設施問題，而且他們希望在不增加稅收的情況下完成這項工作。

第三，如何使用立法技巧？民主黨人正在考慮在國會再次動用“預算調和”（budget reconciliation）程序，使得該法案可以避開有關冗長辯論的立法程序，在沒有任何共和黨人支持的情況下以簡單多數闖關。此前，為了通過拜登政府1.9萬億美元的“2021年美國救助計劃”，民主黨人采用了這種特殊的立法程序。不過，西弗吉尼亞州的民主黨聯邦參議員喬·曼欽等溫和派民主黨人已經公開反對在這項法案中使用“預算調和”程序。他們認為拜登政府應該盡量尋求兩黨支持。

美國經濟、政治、外交勢必受之影響

從時間表上看，拜登政府希望“美國就業計劃”能在5月31日之前在國會取得進展，并在夏季獲得通過。眾議院議長佩洛西說，她的目標是在國會8月份休會前，于7月4日獨立日前通過該法案。不過瑞銀和高盛的分析師都預計，最終方案更大可能會在今年10月才能獲得通過。如果這項2.3萬億的“美國就業計劃”最終能獲得通過，美國的經濟、政治和外交戰略勢必都會受到這份計劃的影響。

美國新澤西州的喬治·華盛頓大橋。

第一，刺激美國國內經濟的長遠發展。經濟學界的主流研究普遍認為，公共基礎設施投資的長期結果必然對GDP和就業提供顯著貢獻。這是因為：基礎設施的更新會降低商業成本，從而提高競爭力和生產力;基礎設施的完善也可以使工人的生活更接近工作地點，從而減少通勤時間，提高勞動力參與。穆迪公司的評估認為，當前美國私人資本的平均回報率接近10%，而公共基礎設施的平均回報率接近7%。即便如此，目前仍是美國政府增加基礎設施投資的有利時機，鑒于當前美國利率異常得低，投資回報遠大于美國政府的融資成本——30年期美元國債收益率略超過2%，而幾乎任何公共基礎設施項目的回報率都會高出2%。不過穆迪公司的首席經濟學家馬克·贊迪提醒說，拜登總統大規模的基礎設施投資計劃雖然從長期角度看會提升經濟增長速度，但基礎設施投資的見效會是一個緩慢的過程，而且在短期內可能因為經濟過熱導致的通脹問題會拖慢經濟增速。這與高盛的分析不謀而合。

第二，培育和重新壯大美國國內中產階級的規模。中產階級向來是美國社會的主體階級，更是體現美國價值觀和生活方式的具體人群。美國中產階級的政治觀點對大選結果至關重要。二戰后，美國中產階層比例最高時占美國總人口的70%，但現在美國中產階層在美國總人口中的占比連50%都不到，因此才導致了近年來美國國內政治中出現了不可思議的“特朗普熱”。拜登的“美國就業計劃”瞄準的就是美國中產階級家庭的福祉，通過經濟迅速恢復、充分就業和為中產階級家庭減負，重新培育和壯大美國中產階級的規模，讓政治分裂的美國社會重新團結起來，避免再選出一個特朗普式的瘋狂政治人物。正如拜登在匹茲堡的演講中所言，“偉大的中產階級建立了這個國家，是時候重建中產階級了。”

第三，預算向國內基建傾斜后美國國家安全戰略將趨向克制。今年2月，拜登在上任后的首個外交政策講話中明確指出，美國新的外交政策就是國內政策。拜登的這段講話乍一聽有些不知所云，但如果把它與“美國就業計劃”放在一起思考就不難理解了。這意味著，隨著美國將更多的資金用于國內基礎設施投資，必然導致美國未來幾年的國家安全戰略會變得更加克制，包括減少在海外的軍事部署，減少在海外發動戰爭等，這也與當前美國國內戰略安全界越來越多的人討論克制大戰略的大背景相吻合。克制大戰略的倡導者認為，美國的海外軍事干預代價高昂，隨著公共衛生和基礎設施老化等國內問題對國家預算提出更多要求，如果美國繼續按照冷戰后的傳統大戰略，其開支將越來越難以維持，龐大的國防預算會拖累美國經濟。近年來，越來越多的美國政治家開始討論美國是否需要重新思考對世界的態度。拜登已經正式宣布今年9月11日前從阿富汗撤出全部軍隊。當然，實行克制戰略并不意味著美國會完全放棄其在海外的駐軍或軍事行動，必要的時候，美國仍會在國土之外使用武力維護其利益。

第四，美國經濟過熱將在短期內刺激全球性通貨膨脹。不少學者對拜登的經濟刺激計劃提出警示，擔心美國政府撒錢太多會導致美國經濟和全球經濟陷入通脹。曾任奧巴馬團隊經濟顧問的前哈佛大學校長勞倫斯·桑默斯認為，拜登政府剛剛通過了1.9萬億美元的美國救助計劃，馬上又推出新的就業刺激計劃，如此多的經濟刺激政策可能會導致短期性的通貨膨脹和其他問題，讓最需要幫助的低收入人群受苦。國際貨幣基金組織前副總裁朱民也同意這個觀點，他認為作為全球最大經濟體的美國正在出現經濟過熱問題，很可能引發全球性通貨膨脹。

第五，中美在“新基建”領域的戰略競爭將加劇。拜登在匹茲堡的講話中強調，中國正在基礎設施領域變得更成功，“美國就業計劃”能夠讓美國在與中國的競爭中獲勝。按照美國政府的理解，中國的成功崛起是因為國內基礎設施投資推動了經濟繁榮。曾在白宮國家安全委員會任職的瑞恩·哈斯說：“如果美國在改善基礎設施等自身問題上取得進展，它將有能力保持與中國的競爭力。”而中國的“十四五”規劃也將關注的重點聚焦在“新基建”，包括對5G網絡和其他數字基礎設施的投資。可以預見，中美兩國未來幾年在新基建領域的博弈和競爭將異常激烈。

美好的愿望能否實現

拜登關于基礎設施投資的建議與他在總統競選中的提議非常一致。拜登的計劃是典型的民主黨大政府行為，他推翻了40年前共和黨總統里根提出的“政府不能解決問題，政府本身才是問題”的著名論斷。拜登表示，聯邦政府可以做私營企業做不到的大事，政府推動經濟會比市場力量更有效。對此，《華爾街日報》指出，這代表了美國政府經濟思想的根本性轉變。白宮首席經濟顧問迪斯是拜登基建大計劃的設計師之一，他認為此項計劃若能成功，意味著美國將恢復其國際秩序領導者的地位。

總之，拜登為美國人民許下了一個看似美好的愿景，對于拜登政府而言，這是建立一個新型國家的承諾。新政一旦越過重重阻力，會成為拜登口中讓美國再次振興的“白衣騎士”嗎？留待時間去檢驗吧。