易燃易爆建設(shè)工程項目在防雷許可過程中存在的問題分析及解決方案探討

李軍正 黃朝善 池景冬 羅 磊

(臺州市氣象局,浙江 臺州 318000)

0 引 言

國務(wù)院于2016年6月印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化建設(shè)工程防雷許可的決定》(以下簡稱《決定》),其中明確規(guī)定“將氣象部門承擔的房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程(以下簡稱普通建設(shè)項目)防雷裝置設(shè)計審核、竣工驗收許可,整合納入建筑工程施工圖審查、竣工驗收備案,統(tǒng)一由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門(以下簡稱住建部門)監(jiān)管,切實優(yōu)化流程、縮短時限、提高效率”。“油庫、氣庫、彈藥庫、化學品倉庫、煙花爆竹、石化等易燃易爆建設(shè)工程和場所(以下簡稱易燃易爆項目),仍由氣象部門負責防雷裝置設(shè)計審核和竣工驗收許可”,《決定》同時要求各部門在2016年底前完成相關(guān)交接工作。特別是氣象與住建部門在經(jīng)歷這幾年的實際分工監(jiān)管后,發(fā)現(xiàn)有兩個問題亟待解決。

1 易燃易爆范疇的界定未找到有效依據(jù)

《決定》中關(guān)于優(yōu)化后的防雷工程監(jiān)管范圍的主要變化,簡言之就是普通建設(shè)項目移交住建部門負責,易燃易爆項目仍由氣象部門負責。作為兩個主要防雷監(jiān)管部門要分清自己的監(jiān)管范圍,首要條件是要明確易燃易爆項目的界定標準。

根據(jù)《決定》中的規(guī)定,油庫、氣庫、加油加氣站、彈藥庫、煙花爆竹等生產(chǎn)和存儲場所被認定為易燃易爆項目是毫無疑問的,但對于其他危化產(chǎn)品的生產(chǎn)和存儲場所的認定就復雜得多。至今為止,各地住建、氣象兩個部門大部分還未找到有效依據(jù)來界定易燃易爆范疇。各地兩部門間對易燃易爆項目的認定基本靠雙方協(xié)商,未能形成統(tǒng)一、明確的界定標準。

根據(jù)了解的情況分析可知,從2017年初開始,基層氣象與住建部門之間界定易燃易爆項目主要采用以下3種方式。

1.1 根據(jù)爆炸和火災危險環(huán)境的區(qū)域劃分

GB 50058—2014、GB 12476.3—2007、GB/T 21431—2015[1-3]將爆炸性氣體、粉塵環(huán)境危險區(qū)域劃分為6個區(qū)域,分別為0區(qū)、1區(qū)、2區(qū)、20區(qū)、21區(qū)、22區(qū)。QX/T160—2012[4]將爆炸危險環(huán)境劃分為8個區(qū)域,分別為0區(qū)、1區(qū)、2區(qū)、10區(qū)、11區(qū)、21區(qū)、22區(qū)、23區(qū)。

由此可見,對于爆炸危險環(huán)境區(qū)域劃分的方法是不統(tǒng)一的,在不同規(guī)范標準中有不同的分類方法;其次,哪些區(qū)域是屬于《決定》中所指的易燃易爆項目也不明確,未能找到相應(yīng)的規(guī)定;更重要的是,爆炸和火災危險環(huán)境區(qū)域的劃分是一項非常專業(yè)的工作,在實際工作中一般是由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門進行,對住建和氣象部門的人員來說,那是比較困難的。基層的住建、氣象部門的人員在分配項目防雷許可時很少采用這種方式進行識別。

1.2 根據(jù)防雷類別劃分

GB 50057—2010[5]指出，根據(jù)建筑物的重要性、使用性質(zhì)、發(fā)生雷電事故的可能性和后果,將防雷類別劃為3類。

根據(jù)其中的相關(guān)規(guī)定,將一類防雷建筑確定為易燃易爆項目基本是沒問題的。在二類防雷項目中,一部分是根據(jù)預計雷擊次數(shù)確定的普通建設(shè)項目,那么這部分肯定不屬于易燃易爆項目;還有一部分是根據(jù)爆炸和火災危險環(huán)境的區(qū)域劃分確定,但這部分內(nèi)容包含了“電火花不易引起爆炸或不造成巨大破壞和人身傷亡者”的項目,它們是否一定屬于易燃易爆范疇，也是有待商榷的。三類防雷項目中也有涉及“火災危險場所”的,這部分也有待明確。

根據(jù)防雷類別也無法正確界定是否屬于易燃易爆項目,從近幾年的工作實踐來看,防雷類別僅僅是在某些時候用來區(qū)分是否易燃易爆項目的一個輔助指標。

1.3 根據(jù)火災危險性分類劃分

從近幾年的基層部門實際工作來看,不管是住建部門還是氣象部門,或是政府行政服務(wù)中心綜合窗口的受理人員,更趨向于使用火災危險性類別來界定建設(shè)項目是否屬于易燃易爆場所。這種方法有一個最大的優(yōu)點,就是只要涉及化工項目或類似于化工項目的廠房和倉庫,其設(shè)計圖紙上都會標明該項目的火災危險性類別。

GB 50016—2014、GB 50160—2008、GB 50074—2014[6-8]指出,用于生產(chǎn)、儲存的廠房和倉庫,其火災危險性分為甲、乙、丙、丁、戊類;可燃氣體的火災危險性分為甲、乙類;可燃液體、液化烴的火災危險性分為甲、乙、丙類,每一大類又分為A、B兩小類,即甲A、甲B、乙A、乙B、丙A、丙B類。

但是,一直沒有找到明確的依據(jù),在火災危險性分類中，到底哪幾類屬于易燃易爆項目一直是難點,各地的住建與氣象部門是通過協(xié)商方式確定一個界定方案的。這些方案主要有3種形式:有的地方規(guī)定只有“火災危險性為甲類”的屬于易燃易爆項目,其他的均為普通建設(shè)項目;有的地方卻規(guī)定“火災危險性為甲類或乙類”的，都屬于易燃易爆項目;甚至還有個別地方約定“火災危險性為甲、乙、丙類”的，都屬于易燃易爆項目。

由上述分析可知,采用火災危險性分類法來確定是否屬于易燃易爆項目會更加簡單、易于操作。但由于對易燃易爆項目沒有統(tǒng)一的界定標準,不管采用上述方法中的哪一種,都只是各地兩部門間的某種相互約定,導致相同或相似類型的建設(shè)項目在有些地方被認定為普通建設(shè)項目,而在有些地方被認定為易燃易爆項目。

2 同時有普通建設(shè)項目和易燃易爆項目時如何監(jiān)管問題

一個建設(shè)項目,即使是化工企業(yè),也幾乎不可能全部是易燃易爆項目。例如綜合樓、辦公樓、輔助用房是屬于普通項目,甚至部分生產(chǎn)車間及倉庫也是普通建設(shè)項目。那么這樣的項目該如何向氣象、住建部門申請防雷裝置許可。

2.1 基層部門的現(xiàn)有解決方案

由于沒有統(tǒng)一的操作標準,基層住建、氣象兩部門通過協(xié)商,達成共識。從近年基層部門間的實際工作來看,主要有以下兩種操作方案。

(1)分類報批:在一次報送的建設(shè)項目中,易燃易爆項目和普通建設(shè)項目分別向氣象和住建部門申請防雷許可。

(2)打包報批:在一次報送的建設(shè)項目中,不管有多少個普通建設(shè)項目,但只要有一個單體項目是易燃易爆項目,那么就全部由氣象部門負責行政許可。從現(xiàn)有的執(zhí)行情況來看,大部分地方采用這種方案。

2.2 兩種方案的優(yōu)缺點比較

在項目的實際建設(shè)過程中,很多建設(shè)單位都不是一次性報批所有項目,而是根據(jù)自身的經(jīng)濟實力、業(yè)務(wù)發(fā)展需要、工程建設(shè)工期的緩急輕重等情況,采取分期建設(shè)或分類報批等方式,也就是說,建設(shè)單位在某一次的項目報批過程中,只是報批整個項目中的某個或某些單體項目。

比如,某建設(shè)項目單體建筑分布情況如圖1所示,在某次的項目報批過程中，可能出現(xiàn)以下幾種組合情況:

圖1 某建設(shè)項目單體建筑分布情況

由上述例子可見,這兩種解決方案存在的優(yōu)、缺點是非常明顯的。

(1)當報送項目全部是普通建設(shè)項目時,比如項目A、D、J,在這種情況下，肯定是由住建部門審批。

(2)當報批項目全部是易燃易爆項目時,比如項目B、C、F、H,在這種情況下，毫無疑問是由氣象部門審批。

(3)當報批項目兩者兼而有之時,比如項目A～F,若采用上述分類報批的方案,則業(yè)主單位需將項目A、D報送住建部門,將項目B、C、E、F報送氣象部門;若采用打包報批的方案,則全部報送氣象部門。

(1)采用分類報批的方案,符合優(yōu)化整合后氣象與住建部門的監(jiān)管范圍;但這樣的操作方式需要建設(shè)單位兩邊報送,與《決定》中的“切實優(yōu)化流程、縮短時限、提高效率,切實減輕企業(yè)負擔”的初衷不一致。

(2)如果采用打包報批的方案,雖然符合《決定》中的改革初衷,但又與《決定》中優(yōu)化后各個部門所承擔的監(jiān)管內(nèi)容不符,使得一些普通建設(shè)項目又回歸到氣象部門。

(3)這兩種分工監(jiān)管方式很容易產(chǎn)生混亂現(xiàn)象。如在上述例子中,普通建設(shè)項目A、D可能是由住建部門審批,也可能是由氣象部門審批;也有可能該次報送的普通項目A、D由住建部門審批,而下次報送的普通項目J由氣象部門審批。

(4)打包報批方案同時也會給住建、氣象兩個部門在事中、事后監(jiān)管工作帶來麻煩。《決定》中明確要求各部門對建設(shè)工程防雷項目實行“誰審批、誰負責、誰監(jiān)管”的原則。假設(shè)上例中的建設(shè)項目全部完工后,在以后執(zhí)行防雷安全檢查等監(jiān)管工作時,對于現(xiàn)場監(jiān)管檢查人員來說,一時無法搞清楚普通項目A、D、J當初是由哪個部門辦理審批手續(xù)的。若是住建部門辦理的審批手續(xù),氣象部門檢查時可以不用考慮,但是如果當初就是氣象部門審批的,這個就屬于職責范圍內(nèi)的監(jiān)管。

3 解決方案探討

由上述分析可知,優(yōu)化后的建設(shè)工程防雷項目在許可監(jiān)管過程中主要存在兩個亟待解決的問題:一是易燃易爆范疇的界定標準問題;二是當建設(shè)工程中同時有普通項目和易燃易爆項目時,住建與氣象部門如何分工監(jiān)管問題。

3.1 易燃易爆范疇的界定標準

《決定》中沒有對易燃易爆范疇作出具體規(guī)定和闡述,經(jīng)查詢各種資料及相關(guān)標準后,在《化學品生產(chǎn)單位特殊作業(yè)安全規(guī)范》GB 30871—2014[9]中找到一處關(guān)于“易燃易爆場所”的定義,而且也僅僅是在術(shù)語部分提到。規(guī)范中將易燃易爆場所表述為“GB 50016、GB 50160、GB 50074中火災危險性分類為甲、乙類區(qū)域的場所”。

《決定》中所指的“易燃易爆建設(shè)工程和場所”與GB 30871中定義的“易燃易爆場所”概念是否完全一致,不得而知;但在無其他更明確的定義時,引用此規(guī)范中定義的范疇作為《決定》中的界定標準,也是一種解決問題之策,并且從現(xiàn)有情況來看,還是比較適合的,也易于操作。

3.2 同時有普通項目和易燃易爆項目時如何分工監(jiān)管問題

根據(jù)《決定》中的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合近幾年實際工作經(jīng)驗等,建議采用分類報批的方案。也就是說，普通項目由建設(shè)部門負責審批,易燃易爆項目由氣象部門負責審批。這樣的操作方案可能會給建設(shè)單位在項目前期報批階段帶來一定的不便,但這種方案具有更多的優(yōu)點，更有利于解決實際問題。首先是更加符合《決定》中關(guān)于氣象、住建兩部門對建設(shè)項目防雷許可范圍的規(guī)定;其次是不會造成普通項目由于報批時的不同組合而出現(xiàn)時而由建設(shè)部門負責、時而由氣象部門負責的尷尬情形;同時最重要的是,會更加方便建設(shè)工程防雷項目事中事后的監(jiān)管,不至于無法搞清一個廠區(qū)里的普通項目由誰負責審批，避免部門間監(jiān)管出現(xiàn)混亂,有利于執(zhí)行《決定》中“誰審批、誰負責、誰監(jiān)管”的原則。