泉州市中心市區(qū)舊廠房改造政策實施成效分析

魏紹鋼

(泉州市自然資源和規(guī)劃局技術(shù)中心 福建泉州 362000)

0 引言

2008年，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約利用土地的文件精神，北京、上海、廣東等地紛紛出臺相關(guān)文件，通過城市更新增加城市建設(shè)用地的供應(yīng)。2010年，福建省借鑒廣東等地的先進試點經(jīng)驗，印發(fā)了《福建省政府關(guān)于加快推進舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造的意見》(閩政〔2010〕27號)。為落實以上政策，泉州市政府分別于2012年和2016年兩次出臺舊廠房改造政策，探索老舊廠房改造更新辦法，為城市更新拓展新路徑。經(jīng)《泉州中心市區(qū)“三舊”改造專項規(guī)劃》[1]調(diào)查整理，泉州中心市區(qū)202 km2范圍內(nèi)，初步統(tǒng)計出“三舊”用地總存量731塊，面積約3507.02 hm2，其中舊廠房用地315塊，面積約844.82 hm2(圖1)。這些傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)、老舊廠房作為城市更新的重要后備資源，如何將其有效盤活，將成為優(yōu)化調(diào)整城市空間布局的重要抓手。

圖1 存量舊廠房用地分布圖

1 政策回顧和實施成效

1.1 2012年泉州市中心市區(qū)舊廠房改造政策

2012年，泉州市出臺了《關(guān)于推進中心市區(qū)舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造的實施意見》(泉政文〔2012〕81號)，主要以實施自行改造為主，分為兩種方式：一是保留工業(yè)用地性質(zhì)，利用現(xiàn)有工業(yè)廠房舉辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計、創(chuàng)意文化、倉儲物流以及其他經(jīng)發(fā)改部門確定的新興產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老、幼托等社區(qū)服務(wù)業(yè)。二是在符合城市規(guī)劃和改造政策前提下，允許將用地性質(zhì)變更為商業(yè)服務(wù)等用途，但應(yīng)按規(guī)定經(jīng)評估后依法補交土地出讓金[2]。

試行3年，共研究同意舊廠房改造項目41宗。從實施情況來看，企業(yè)改造積極性不高，僅有18家企業(yè)完成項目前期策劃工作，最終只有7宗交納了土地出讓金，完成了土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換。大部分企業(yè)因未開展項目規(guī)劃，或由于資金需求量大等原因暫停項目改造工作。大部門企業(yè)反映不滿意的主要政策點有：①地價按評估價計算，需補交較高的土地出讓金；②改造后的建筑不可分割轉(zhuǎn)讓；③辦理程序復(fù)雜，至少須經(jīng)半年以上才可完成全部程序。這些訴求，雖然反映出泉州市中心市區(qū)舊廠房改造政策的一些缺陷，也反映了部分企業(yè)試圖通過拆除重建、提高容積率和分割轉(zhuǎn)讓等辦法，實現(xiàn)其低效舊廠房的快速增值和獲取較大利潤的目的。

1.2 2016年泉州市中心市區(qū)舊廠房改造政策

2016年，針對社會各界尤其是企業(yè)反映比較集中的政策條款，在借鑒廈門、深圳等先進地區(qū)相關(guān)政策基礎(chǔ)上，泉州市重新制定出臺《泉州市人民政府關(guān)于印發(fā)中心市區(qū)舊廠房改造為商業(yè)辦公場所的若干意見(試行)等兩份文件的通知》(泉政文〔2016〕85號)，做出以下優(yōu)化調(diào)整：

(1)一方面對真正想盤活利用舊廠房資源，發(fā)展新興業(yè)態(tài)和眾創(chuàng)空間，以及改造為公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)，進一步降低門檻，加大政策扶持力度和政策扶持的精準度；另一方面對一味要求提高容積率、分割轉(zhuǎn)讓、搞房地產(chǎn)開發(fā)獲利的，仍然進行必要的限制或提高門檻。

(2)補交土地出讓金的計算方式改為按基準地價計算。

(3)取消改造用地面積上下限控制和取消政策享受次數(shù)。

(4)對不改變用地性質(zhì)的改造項目審批權(quán)下放區(qū)級單位，強化屬地政府職能；對改造為商業(yè)辦公的容積率統(tǒng)一按原土地出讓合同約定執(zhí)行，改造為公共配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施的指標按單元控規(guī)統(tǒng)籌，不再開展地塊控規(guī)調(diào)整論證。

(5)改建、翻建(新建)原有舊廠房的，改造后產(chǎn)權(quán)仍然不允許分割轉(zhuǎn)讓的政策不變；改建、翻建(新建)后容積率不變。同時強調(diào)限期實施改造、簽訂履約協(xié)議，要求研究同意后6個月內(nèi)辦理完成相關(guān)手續(xù)。

經(jīng)過3年試行，共研究(含初審)同意舊廠房改造項目214宗，總用地面積約172 hm2。其中保留工業(yè)用地性質(zhì)的210宗(占98%)采用保留工業(yè)用地性質(zhì)、臨時變更建設(shè)使用功能的改造方式。改造為新興產(chǎn)業(yè)的84宗(約占39.3%)，改造為商服設(shè)施的82宗(約占38.3%)，改造為教育幼托、醫(yī)療養(yǎng)老、體育或公共停車場的48宗。改造為商務(wù)辦公、商業(yè)服務(wù)業(yè)比重仍然較大。總體上來看，新的舊廠房改造政策較舊政策更好地調(diào)動了企業(yè)積極性，中心市區(qū)部分低效工業(yè)用地得到盤活利用。鯉城區(qū)在古城打造了美食城、甲第門文創(chuàng)園、大寺逅文創(chuàng)園等文化創(chuàng)意項目，豐澤區(qū)改造完成一批電子商務(wù)、研發(fā)設(shè)計等新興產(chǎn)業(yè)項目，部份項目改造為教育、體育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，有效緩解了配套不足的問題。

2 存在問題分析

歷經(jīng)兩次政策實踐，泉州舊廠房改造工作取得了一定成效，但問題也隨著政策的推進逐步顯現(xiàn)，在政策的靈活性上較廣東省等先進城市仍然存在一定差距，如圖2所示。

圖2 改造項目分布圖

(1)規(guī)劃統(tǒng)籌力度不足。在2012年未出臺政策前，隨著全國文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的興起，泉州自發(fā)出現(xiàn)了領(lǐng)袖天地、源和堂1916等老舊工業(yè)區(qū)成片改造項目，打造了較具代表性舊改文創(chuàng)項目。而政策出臺后，大量的改造項目以自行改造為主，零星分散于全市各個角落，實施效益不明顯，缺乏整體統(tǒng)籌規(guī)劃，無法形成規(guī)模性集聚效應(yīng)。零散的自行改造項目在一定程度上破壞了規(guī)劃。

(2)缺少有效產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。在項目生成階段，缺少對項目功能和產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，側(cè)重于土地和空間形態(tài)管控。部分企業(yè)缺少對項目運營全面策劃，2016年政策實施后仍有38.3%項目改造用途僅定義為商業(yè)、辦公，需通過后期策劃招商，且可能存在打擦邊球、搞變通作小產(chǎn)權(quán)房的苗頭。而雖然政策已對規(guī)劃保留工業(yè)區(qū)的企業(yè)改造有所限制，但區(qū)域內(nèi)仍存在允許實施 “退二進三” 項目，可能帶來工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)空心化新問題。例如：城東潯美工業(yè)區(qū)虎都工業(yè)園利用周邊商圈優(yōu)勢，局部改造為商業(yè)、酒店等功能，在一定程度上導(dǎo)致二產(chǎn)用地流失。

(3)土地利用效益受限。舊廠房改造旨在盤活閑置廠房和提高土地利用率，開發(fā)強度高，廠房的利用率隨之升高，開發(fā)強度不足，廠房的利用率受到影響[3]。為防止企業(yè)逐利一味提高容積率，兩輪政策均采用了一刀切的方式對舊廠房改造的容積率進行限制，在一定程度上影響了企業(yè)改造積極性，同時也排除一些存在特殊需求的優(yōu)質(zhì)項目。例如：泉州東海寶蓋工業(yè)區(qū)的金棉化纖制品有限公司整體轉(zhuǎn)型為文創(chuàng)園，現(xiàn)狀容積率僅0.7，采取基本單元平均容積率1.38的控制要求，遠遠無法達到企業(yè)利益訴求，且不利于土地節(jié)約集約利用。

(4)土地利益分配難。兩輪政策均未突破土地利益分配的難題，企業(yè)須一次性支付改變用地性質(zhì)的土地成本，征收搬遷成本仍由企業(yè)自行承擔，使得企業(yè)自行實施舊廠房改造的土地成本可能比通過“招拍掛”取得的土地成本更高。例如：東海某舊廠房改造項目，0.67 hm2用地由工業(yè)變更為商業(yè)辦公性質(zhì)，容積率約3.5，需一次性補交土地出讓金5000萬元，總改造建設(shè)費用1.4億元以上，還不計算搬遷拆除成本。相較于廣東省可進土地收益返還分成[4]的策略，由于缺少省里有關(guān)政策的支持，受土地政策的制約，政府與企業(yè)之間的利益較難平衡，對企業(yè)改造積極性影響較大。 這也是造成重新出臺的政策后，98%的項目選擇了保留工業(yè)用地性質(zhì)的原因。

(5)運行機制銜接不暢。在項目研究決策階段，消防、人防、環(huán)保等部門聯(lián)審聯(lián)辦意見不夠明確，致使項目后期辦理手續(xù)仍然存在問題。部門之間銜接脫節(jié)，無法形成合力，造成項目推進緩慢。而98%的項目保留工業(yè)用地性質(zhì)，地上建筑改造成其它使用功能，不利于規(guī)范土地用途管制秩序，在辦理后續(xù)新建審批手續(xù)時，產(chǎn)生了土地性質(zhì)與建筑物性質(zhì)不一致的問題，且無過渡期要求，容易產(chǎn)業(yè)新的歷史遺留問題。

3 政策改進建議

(1) 加強規(guī)劃引導(dǎo)，分區(qū)推進老舊廠房改造。依據(jù)現(xiàn)狀工業(yè)區(qū)空間分布情況，劃定成片改造區(qū)域和自行改造區(qū)域[5]。重點應(yīng)以政府為主導(dǎo)，對集中成片的舊工業(yè)園，強化自上而下的規(guī)劃管理實施管控。例如具備成片改造條件的仁鳳工業(yè)區(qū)、北峰工業(yè)區(qū)、成州工業(yè)區(qū)、鯉城火炬、臨江、后坑工業(yè)區(qū)等，應(yīng)制定各區(qū)域的發(fā)展策略，加快推動成片改造。對自行改造區(qū)域的零散老舊廠房，應(yīng)注重引導(dǎo)置換為公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，滿足城市提質(zhì)的要求。

(2)制定配套產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟的命脈，老舊廠房改造應(yīng)側(cè)重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級[6]，避免產(chǎn)生過多商業(yè)地產(chǎn)，對房地產(chǎn)造成沖擊。應(yīng)結(jié)合區(qū)域特色和發(fā)展條件，梳理產(chǎn)業(yè)功能布局，有目的、有針對性地進行產(chǎn)業(yè)招商，培育新興產(chǎn)業(yè)。同時，應(yīng)準確把握改造項目準入條件，設(shè)定改造后的畝產(chǎn)、地均稅收等目標，樹立以產(chǎn)業(yè)、功能轉(zhuǎn)換為導(dǎo)向的政策體系。

(3)科學確定改造規(guī)模，提高土地利用率。綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟條件、市政體系規(guī)劃，通過投資強度評估來合理確定舊廠房改造的建設(shè)規(guī)模。對具有較好保護價值的工業(yè)文化遺產(chǎn)，可選擇保留原有建筑物進行有效保護和合理利用。但是對毫無保留價值的老舊廠房，宜重新進行規(guī)劃設(shè)計，在不增加對周邊基礎(chǔ)設(shè)施壓力前提下，保證資產(chǎn)的投入產(chǎn)出與土地面積成正比，提高土地利用率。

(4)調(diào)整土地利益分配，實現(xiàn)政企共贏。舊廠房自行改造降低了政府收儲成本，貢獻了固投和稅收，政府和企業(yè)雙方均有受益。政府不應(yīng)只考慮土地收益，將項目改造作為一錘子買賣。可積極學習廣東等地先進經(jīng)驗[7]，向省里爭取土地政策支持，通過土地出讓金返還，折價、彈性收取土地出讓金，減免稅收等方式，適度地讓利于企業(yè)，去除工業(yè)用地的隱形價值，完全實現(xiàn)土地的經(jīng)濟價值。

(5)推動聯(lián)審聯(lián)辦，規(guī)范項目運作。加強部門之間的協(xié)作，由資源規(guī)劃部門、產(chǎn)業(yè)管理部門、住建部門(含消防)、環(huán)保部門以及所在地的監(jiān)管單位組成固定的舊廠房改造推進機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決項目全生命周期中存在問題，解決管理方各自為政的弊端[8]。另外，為避免建筑使用功能與用地性質(zhì)不符，可學習深圳M0新型產(chǎn)業(yè)用地類型，增加產(chǎn)業(yè)用地的靈活性，或按過渡期執(zhí)行要求，切實加強跟蹤監(jiān)督。