基于對固定資產投資項目節能審查后評估的幾點思考

馬 艷

上海市節能減排中心

0 引言

2010年,國家發展和改革委發布了《固定資產投資項目節能評估和審查暫行辦法》，正式實施節能審查制度，為提高新上項目能效水平，控制不合理能源消耗，降低企業用能成本發揮了積極作用。

為落實能評“放管服”改革，新修訂的《固定資產投資項目節能審查辦法》（國家發展改革委令第44號）[1]于2017年起正式實施，《上海市固定資產投資項目節能審查實施辦法》[2]也于2017年年底同步實施，以強化節能審查事中事后監管，完善節能審查閉環管理為重點，以更好地發揮節能審查促進實現能耗總量和強度“雙控”目標的作用。

對已開展驗收的固定資產項目運行后的實際能源消耗和能效情況進行排摸，可有助于了解節能審查和節能驗收的質量和效果。

1 上海節能審查制度實施和執行情況

為貫徹落實《固定資產投資項目節能審查辦法》，上海市于2017年制定了《上海市固定資產投資項目節能審查實施辦法》《上海市固定資產投資項目節能驗收管理辦法》[3]等配套文件，規定了節能審查部門及職責、評審項目門檻、分類管理要求、節能報告編制要求、節能評審要求、評審時限、節能驗收要求、違規處罰等內容，制度實施四年多來，取得了良好的效果。

1）優化了節能審查審批流程

將節能審查申報事項列入政府一網通辦，實現企業通過網絡遠程申請辦理行政審批事項。對新建、改擴建項目節能審查申報、延期、變更和驗收提供一站式、全天候申報服務，明確需節能審查的項目范圍、審批條件、審批內容、權限劃分及相關申請材料和材料示例樣表，將“只跑一次”變成“一次也不跑”。在審批時限中，進一步壓縮法定節能審查辦結時限為20個工作日，承諾辦結時限為10個工作日，縮短企業投資項目申報審批時間，優化了營商環境。

2）構建了全過程閉環式的節能審查制度體系

規范了固定資產投資項目先備案、后申請的辦理流程，在項目投入生產、使用前，應由建設單位向節能審查部門提出節能驗收申請，提交節能驗收申請表和自查報告，符合國家及省市節能法律法規、規章制度相關要求，并落實節能審查意見中關于符合主要耗能工藝、設備、節能技術方案等相關要求，實現“申報－審查－建設－驗收”的閉環管理流程（如圖1所示）。

上海市已開展節能審查的固定資產投資項目涵蓋了工業、市政工程、數據中心、公共建筑和住宅等不同領域。其中，在2020年期間投產運營的項目中工業項目數量占比最大，為37%，住宅類項目占29%，公共建筑類項目占15%，市政工程類占14%，數據中心占5%；綜合能耗占比中工業類項目占67%，其余項目占33%。各領域項目和能耗比例如圖2和圖3所示。

2 對固定資產項目節能審查后評估情況

2.1 項目能耗情況

根據對已投入運行滿一年的12個項目開展實際能耗和能效情況的排摸和分析，發現固定資產投資項目節能審查過程中估算能耗與實際能耗差異較大，主要原因有以下3點：

1）數據中心項目實際上架率未達到節能評估評審階段建設規模

抽查的3個數據中心項目的機柜上架率分別為20.7%、14%和32.2%。由于受新冠疫情影響，2020年原意向客戶簽約率偏低，簽約客戶機柜上架率偏低，且大部分時間服務器運行實際負荷較低。

2）工業項目產能未能完全釋放

部分工業項目產能利用率普遍較低，由于節能評估階段能耗均按照設備滿負荷運行進行估算，因此在較低運行負荷情況下，能耗也隨之下降。

3）新建公共建筑入駐率較低，且節能管理促使單耗下降

2020年受新冠疫情影響，商場人流量降低，餐飲店能耗較節能評估大幅下降，辦公樓層入駐率較低，未能達到節能評估時滿負荷運行的能耗水平。與此同時，物業管理部門為降低樓宇能耗，采取了一系列節能管理措施，促使建筑單耗進一步下降。

圖1 上海節能審查工作流程圖

圖2 開展節能審查并于2020年底前投產運營的各領域固定資產投資項目數占比情況

圖3 開展節能審查預計2020年底前投產運營的各領域固定資產投資項目能耗占比情況

2.2 項目能效情況

根據對項目的實際能耗和產量情況的分析，公共建筑項目能效較好，均優于合理用能指南建筑能效先進值；工業項目，根據產能利用率，產能利用率較高的項目實際能效水平與節能評估階段較為接近，產能利用率偏低的項目產品單耗遠超節能評估階段單耗，且與《產業能效指南（2018版）》[4]有一定差距。數據中心項目由于上架率和負荷率較低，空調等非IT設備能耗較高，PUE較難達到評審規定的標準。具體信息如表1所示。

2.3 項目節能措施實施情況

根據對抽查項目的節能報告、節能評審報告和節能驗收報告綜合分析，項目在節能審查階段提出的主要節能措施均能在設計、施工和運行階段有效采納和實施。

1）變配電設備

全部項目均在低壓側安裝無功補償裝置。在變壓器選型方面，建設單位優先采用SCB11型變壓器；采用SCB12及以上達到2級能效水平的項目占33%（如圖4所示），建設單位由于考慮經濟性因素未能主動選用最節能變壓器型號。部分改擴建項目為避免更換變壓器導致全廠停止供電，影響生產，故仍采用原項目能效水平較低的變壓器。

表1 抽查項目能效水平一覽表

圖4 各型號變壓器使用比例

2）冷水機組

建設單位采用冷水機組的能效等級均較高，采用1級能效水平和2級能效水平的比例各為50%。其中，2個全年需要冷水機組供能且用能較大的項目均采用1級能效水平冷水機組，利于節約能源，提高能源利用效率。

3）照明燈具

絕大部分項目均能優先采用LED照明燈具（見圖5），集成電路芯片制造項目考慮LED產生的諧波對生產設備的影響，在生產車間采用T8熒光燈。

圖5 照明燈具使用比例

4）能源計量體系

所有項目均按照《用能單位能源計量器具配備和管理通則》（GB17167-2006）[5]標準規范，對重點用能設備配備能源計量器具的比例達100%，建立能耗在線監測系統的比例達54%。

3 優化建議

3.1 制度建設

1）增加發改部門和住建、供電部門在項目審批方面的聯動環節，減少固定資產投資項目節能審查未批先建的情況

由于目前建設單位均在上海政務一網通辦申報企業投資項目，建設單位需根據對項目的全年綜合能耗進行預估，決定是否需要開展節能審查。部分企業對節能審查的相關政策理解不準確，或對待建項目能耗預估不準確，未能及時申請節能審查。后續宜增加發改部門和住建、供電部門的聯動，在核發施工許可證前征詢供電和發改部門相關意見，及時掌握申請大容量用電企業的項目能評情況，以避免節能審查未開展或未批先建的情況發生。

2）基于項目預計投產時間，相關節能審查部門宜對項目開展節能驗收進行宣貫、提醒和監督管理

在2020年上半年開展的上海市固定資產投資項目專項節能檢查工作中，發現抽查的40個項目中有13個在未進行節能驗收的情況下已投入生產/使用。在檢查過程中，通過和建設單位溝通，了解到主要原因是部分建設單位并不知曉《上海市固定資產投資項目節能驗收管理辦法》這一文件，對作為節能審查流程閉環的節能驗收工作并不了解，所以未能及時提交驗收申請完成驗收工作。另有部分項目負責人對節能驗收工作存在誤解，誤以為節能驗收就是通過質監站的竣工驗收并報住建委備案取得《節能竣工備案表》。而實際上應是項目完工后向節能審查部門提交《節能驗收申請表》和節能驗收自查報告，之后由審查部門或委托的第三方機構對項目進行驗收。部分項目負責人對這兩項工作產生了混淆。市、區有關節能管理部門宜對節能驗收相關規定加大宣貫力度。相關節能審查部門應在項目獲批節能審查意見時即告知建設單位后續節能驗收的相關流程，并在項目預計投產運行前再次溝通提醒，以避免項目在未進行節能驗收的情況下投產運行。

3）將節能審查與區域、重點用能單位能耗“雙控”考核工作統籌考慮

相關節能審查部門應與區域節能管理部門形成固定資產投資項目節能審查信息共享機制。對新建固定資產投資項目，節能管理部門可結合節能審查意見中預估能耗和單耗情況，對建設單位能耗總量和單耗下達約束性指標；對改擴建項目，節能審查部門應在節能審查工作中既要求其單耗持續下降，也對該建設單位改擴建后的能耗總量和單耗進行規定。節能管理部門可根據企業業務發展情況，及時、科學地調整能耗“雙控”考核目標，為區域和全市能耗“雙控”目標完成打下基礎。

4）進一步強化信息化在節能審查中的作用

強化固定資產投資項目能評信息管理系統的項目信息完善程度，適時公開分行業現有項目和評估項目的產品單耗和產值單耗，定期將政府在線能耗監測平臺相關信息與企業能耗信息進行對比分析。根據項目能耗情況，有針對性地開展專項節能監察，并將優秀案例和相關問題及時梳理，供節能審查機構和評審機構參考和學習。

5）開展節能報告編制機構的監督管理和定期評分工作

定期組織專家對各節能主管部門匯總的節能報告開展評分制度，對編制報告內容失實、編制深度不足或質量不合格的單位和個人進行處罰和警告，并定期進行公示，以形成市場倒逼機制，提高節能評估編制人員的業務能力，完善節能報告質量。

3.2 節能報告編制和評審方面

1）明確節能報告編制節點，完善報告深度和準確度

部分項目在項目可研審批前或初設階段開展節能報告編制，相關方案和設備選型尚未確定，導致節能報告編制內容深度不足，節能評價不具有針對性。后續相關主管機構宜要求建設單位在方案確定后申報節能報告，避免在項目方案深化和調整過程中，與原節能審批意見要求的節能措施不符，導致竣工后與原定節能驗收要求不符。

2）著手制訂公共建筑、住宅建筑、數據中心等相關行業通用能耗計算指南

根據本次抽查項目的實際能耗與能耗評估預估對比，相關項目的能耗估算過高，對照明、空調、水泵、電梯、IT機柜等主要用能設備的功率密度、同時系數、需要系數等取值過高。后續宜根據建筑能耗在線監測平臺、重點用能單位能耗在線監測平臺等相關計量能耗數據，并結合技術提升和設備使用情況，研究制訂公共建筑、住宅建筑、數據中心等相關行業通用能耗計算指南，以方便節能評估編制機構和節能審查機構更科學、合理、準確估算項目能耗，從而對區域能耗總量和強度的影響合理評估。

3）建立指導節能審查工作的常見項目綠色技術和設備庫

目前節能報告的評審主要依靠相關行業的專家意見，對節能技術和節能設備的建議方面可能針對性不強，也可能存在專家意見有所遺漏的問題。后續可對國家和省市已有的節能低碳技術產品推廣目錄進行梳理，對節能效果和經濟可行性均較好的產品和技術進行強制推行；對節能效果好、經濟性一般的產品和技術進行推薦；對節能效果好、經濟性較差的產品和擴大技術進行試點推廣，以加強項目的節能效果和擴大綠色低碳產品應用范圍，進一步推動綠色產業的發展。