基層社會治理現代化、城鄉一體化與“兩委”組織法的修訂

唐鳴 楊婷

摘要：基層社會治理現代化是國家治理現代化的基礎，基層社會治理城鄉一體化是基層社會治理現代化的前提，沒有基層社會治理城鄉一體化，就沒有基層社會治理現代化和國家治理現代化。城鄉基層社會分別適用《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》兩個規定內容很不相同的法律，這既是基層社會治理城鄉分治的制度表現，也是基層社會治理城鄉一體化的體制障礙。為推進基層社會治理城鄉一體化和現代化，應加速重在減少規定內容差異的“兩委”組織法的修訂。

關鍵詞：基層社會治理;城鄉一體化;現代化;城市居民委員會組織法;村民委員會組織法

中圖分類號：D921.8 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2021）06-0123-07

2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），既是整體規劃國家治理體系和治理能力現代化的綱領，也是具體指導基層社會治理體系和治理能力現代化的指南。貫徹《決定》精神，推進基層社會治理現代化，應加速推進基層社會治理城鄉一體化。

一、沒有基層社會治理城鄉一體化，就沒有基層社會治理現代化

《決定》不僅對推進國家治理體系和治理能力現代化的目標任務做了規定，而且對完成任務的時間做了安排：“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效;到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”明確了三個時間節點：第一個時間節點，2021年，各方面制度更加成熟更加定型;第二個時間節點，2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化;第三個時間節點，2049年，全面實現國家治理體系和治理能力現代化。照此規定，各方面制度更加成熟更加定型，只是國家治理體系和治理能力現代化取得明顯成效;各方面制度更加完善，也只是基本實現國家治理體系和治理能力現代化;只有在各方面制度更加成熟更加定型、各方面制度更加完善之后，再經過15年左右時間的努力和發展，中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現，才算全面實現國家治理體系和治理能力現代化。

《決定》對推進基層社會治理體系和治理能力現代化做了具體部署：“構建基層社會治理新格局。完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務，發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。加快推進市域社會治理現代化。推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務。注重發揮家庭家教家風在基層社會治理中的重要作用。加強邊疆治理，推進興邊富民。”根據《決定》規定的推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，在基層社會治理領域，也應當是2021年，制度更加成熟更加定型;2035年，制度更加完善，基本實現治理體系和治理能力現代化;2049年，全面實現治理體系和治理能力現代化。

值得注意的是，在中共十九屆四中全會之前和十九大之前不久，黨中央曾發布過兩個關于基層社會治理的文件，分別對推進基層社會治理體系和治理能力現代化的總體目標及其時間節點做了規定。一個是十九大之前、2017年5月發布的《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》（以下簡稱前一份《意見》），該意見規定的總體目標及其時間節點是：“到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系，城鄉社區治理體制更加完善，城鄉社區治理能力顯著提升，城鄉社區公共服務、公共管理、公共安全得到有效保障。再過5到10年，城鄉社區治理體制更加成熟定型，城鄉社區治理能力更為精準全面，為夯實黨的執政根基、鞏固基層政權提供有力支撐，為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎。”另一個是十九屆四中全會之前、2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》（以下簡稱后一份《意見》），該意見規定的總體目標及其時間節點是：“到2020年，現代鄉村治理的制度框架和政策體系基本形成，農村基層黨組織更好發揮戰斗堡壘作用，以黨組織為領導的農村基層組織建設明顯加強，村民自治實踐進一步深化，村級議事協商制度進一步健全，鄉村治理體系進一步完善。到2035年，鄉村公共服務、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系更加完善，鄉村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化。”

將這兩份《意見》與《決定》作比較，似可見兩個明顯的不同。一個不同是：《決定》與前一份《意見》規定的“更加成熟定型”與“更加完善”的先后時間不一樣。《決定》規定的是2021年，制度更加成熟更加定型;2035年，制度更加完善;更加成熟定型在前，更加完善在后。《意見》規定的是2020年，體制更加完善;再過5到10年，體制更加成熟定型;更加完善在前，更加成熟定型在后。另一個不同是：《決定》與后一份意見在基層社會治理領域使用的中心概念不一樣。《決定》使用的中心概念是“基層社會治理”，同時使用了“市域社會治理”的概念。《意見》使用的中心概念是“鄉村治理”，同時使用了“鄉村社會治理”的概念。如果說前一個不同或者只是語言表述上的差異，那么后一個不同則有可能意味著思想觀念上的變化。

有學者指出，長期以來將社會治理區分為城市治理與鄉村治理的觀念和在兩個方面實行不同制度的做法，與國家治理現代化的要求是南轅北轍的。社會治理的這種二元結構，會導致經濟效率降低、社會平等缺失以及社會穩定程度減弱。《決定》以國家治理現代化的新理念，從城鄉一體的視野提出了“加快推進市域社會治理現代化”的要求，通篇沒有特別使用“村莊”或“村民委員會”這類涉及鄉村治理且被應用多年的概念，而代之以“社區”這個更具一般性意義的居民點概念，形成了城鄉社會治理一體化的政策語境，表明了要通過城鄉一體化或城鄉融合發展機制實現社會治理現代化。①

如果說《決定》提法和表述的變化反映了思想觀念上的變化，那么這一變化在2020年10月29日黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）和2021年3月11日十三屆全國人大四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱《綱要》）中繼續得到了延展和體現。《建議》在談“加強和創新社會治理”各方面內容時，不是分別單獨部署城鎮社會治理、鄉村社會治理或城市基層治理、農村基層治理，而是統一講“城鄉基層治理”、“城鄉社區治理”、“基層社會治理”和“市域社會治理”。《綱要》談在“構建基層社會治理新格局”時，也沒有分別將“城市基層社會治理”、“農村基層社會治理”分開來談，而是統一講健全“城鄉基層社會治理體系”、“基層社會治理框架”等。

當然，城鄉基層社會治理一體化的政策語境，并不是說城鄉基層在經濟、文化、社會和觀念上完全一樣，或者城鄉基層管理和服務的內容和方式完全一樣，而是強調城鄉基層體制上、組織上、財政上、服務上以及公民權利上應該一體化，盡管在具體的服務內容、管理方法以及組織功能上可能存在不同的需求和差別，但基本制度、組織體制、公共服務以及財政投入和居民權益應大體相同、一體化發展。城鄉基層社會治理一體化的政策語境，也不是說不能使用“鄉村治理”的概念了。正如有學者說的：“確立鄉村治理的基本定位，把它轉變為一個大的區域性的政府工作概念，而不再是一個制度類型的概念。‘鄉村治理這個概念可以有，但只應把它看作統一的城鄉社會治理在鄉村地區的具體展開。”②

《決定》、《建議》和《綱要》的基層社會治理城鄉一體化的政策語境和通過城鄉一體化實現基層社會治理現代化的政策導向，體現了這樣一個認識和判斷：基層社會治理的城鄉分治，不符合、不利于國家治理的現代化，不符合、不利于基層社會治理的現代化。一方面，基層社會治理的城鄉分治，與整個國家經濟政治社會的現代化發展及其特征和要求不相適應。經濟的市場化及其一體化，政治的民主發展和公民的平等與平權，社會的城鎮化與城鄉一體化和融合，政府公共服務以及公共財政投入的均等化，已經打破并要求進一步打破傳統的城鄉有別的經濟、政治、社會體制及管治方式。另一方面，基層社會治理的城鄉分治，本質上是建立在城鄉二元結構基礎上的體制和管理與服務方式，也是城鄉二元結構的一種表現。城鄉二元結構與曾經的計劃經濟體制緊密相連，而與現代的市場經濟體制相互沖突。不徹底消除城鄉二元結構，以市場經濟為基礎的現代化總體目標不可能達成。徹底消除城鄉二元結構，同時意味著要徹底消除建立在其上并且作為其體現的基層社會治理的城鄉分治。只有推進城鄉一體化才能夠推進基層社會治理、國家治理體系和治理能力現代化，只有實現城鄉一體化才能夠實現基層社會治理、國家治理體系和治理能力現代化。而在構建基層社會治理新格局的過程中，必須對現有的基層社會治理的法律框架做大的變動、內容做大的修改。

二、城鄉基層社會治理分別適用不同的法律，既是基層社會治理城鄉分治的制度表現，也是基層社會治理城鄉一體化的體制障礙

眾所周知，目前我國有兩部建構和規范基層社會治理的基本法律，一部是《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（以下簡稱居委會組織法），一部是《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱村委會組織法），城市基層社會治理適用的是居委會組織法，農村基層社會治理適用的是村委會組織法。

追溯前身，居委會組織法的歷史較之村委會組織法要長很多，前者的前身是1954年12月31日一屆全國人大常委會第4次會議通過的城市居委會組織條例，后者的前身是1987年11月24日六屆全國人大常委會第23次會議通過的村委會組織法（試行），二者相距33年。從制定通過的時間來看，居委會組織法較之村委會組織法也要早不少，前者在1989年12月26日由七屆全國人大常委會第11次會議通過，后者在1998年11月4日由九屆全國人大常委會第5次會議通過，二者有9年的時間差。2010年10月28日十一屆全國人大常委會第17次會議對村委會組織法作過一次較大幅度的修訂，居委會組織法則除了2018年12月29日十三屆全國人大常委會第7次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國村民委員會組織法〉〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉的決定》將村委會和居委會的任期都改為5年之外，內容一直沒有作修改。

上述情況表明，我國對城市和農村基層群眾性自治組織一直采取分別立法的方式，從法律的制定到法律的修訂都是如此。這種城鄉分治的立法方式是城鄉二元結構在基層社會治理方面的表現，其正面的作用是能夠適應二元結構下城鄉基層社會的現實狀態，其負面的效應是固化了基層社會治理方面的城鄉二元結構。③

將現行的“兩委”組織法文本放在一起作對照，可以看出二者之間，無論在形式上還是在內容上，都存在著很大的不同或差異。形式上，居委會組織法為條文式結構，村委會組織法為章節式結構;前者總共23個條文、全文2300字左右，后者總共41個條文，全文6000字左右。內容上，二者的區別主要表現在以下幾個方面：

一是民主選舉。居委會組織法僅用1個條文對居委會的選舉作了很簡略的規定，村委會組織法用1個章節10個條文對村委會選舉作了較為全面的規定，涉及到選舉方式、選舉機構、選民登記、提名方式、投票方式、結果認定、罷免補選、工作移交等廣泛的內容。居委會組織法未規定候選人的產生方式，村委會組織法規定由登記參加選舉的村民直接提名候選人。居委會組織法規定選舉居委會主任、副主任和委員，有三種選舉方式：本居住地區全體有選舉權的居民選舉、每戶派代表選舉和由每個居民小組選舉代表二至三人選舉;村委會組織法規定村委會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生，并且規定任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村委會成員。

二是民主決策。居委會組織法規定，居委會的設立、撤銷、規模調整，由不設區的市、市轄區的人民政府決定，不需要居民會議討論通過;村委會組織法規定，村委會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，報縣級人民政府批準，中間要經村民會議討論同意。居委會組織法僅用2個條文對居民會議的有關問題作了規定，村委會組織法則用1個章節8個條文對村民會議、村民代表會議、村民小組會議的有關問題作了較為全面的規定。居委會組織法未規定居民代表會議，而把由每個居民小組選舉代表二至三人過半數參加的居民會議，與由全體十八周歲以上的居民過半數參加的居民會議和每戶派代表過半數參加的居民會議并列，作為第三種居民會議的形式;村委會組織法規定村民會議的形式只有兩種：本村十八周歲以上村民過半數參加的村民會議和本村三分之二以上的戶代表參加的村民會議;另外專門規定了村民代表會議：村民代表會議由村委會成員和村民代表組成，村民代表應當占村民代表會議組成人員的五分之四以上，村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。居委會組織法只是籠統地規定涉及全體居民利益的重要問題，居委會必須提請居民會議討論決定;村委會組織法則具體規定了村民會議、村民代表會議和村民小組會議的職權，特別是許多集體土地、集體經濟問題事項的決策，諸如土地承包經營方案，宅基地的使用方案，征地補償費的使用、分配方案，村集體經濟項目的立項、承包方案，從村集體經濟所得收益的使用，以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產，屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理等。

三是民主管理。居委會組織法規定居委會的職責任務涉及經濟方面的較為簡單：居委會管理本居委會的財產，任何部門和單位不得侵犯居委會的財產所有權。村委會組織法規定村委會的職責任務涉及經濟方面的則較為繁多，包括：支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展;管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產;尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益等。

四是民主監督。居委會組織法只是規定居委會籌集辦理本居住地區公益事業所需費用的收支賬目，應當及時公開，接受居民監督;村委會組織法則對村務公開制度作了較為全面的規定，并且規定了應當設立專門的村務監督機構進行村務監督。

五是經費來源。居委會組織法規定，居委會的工作經費和來源，居委會成員的生活補貼費的范圍、標準和來源，由不設區的市、市轄區的人民政府或者上級人民政府規定并撥付;經居民會議同意，可以從居委會的經濟收入中給予適當補助，并且規定居委會的辦公用房，由當地人民政府統籌解決。村委會組織法則規定，對村委會成員，根據工作情況，給予適當補貼;人民政府對村委會協助政府開展工作應當提供必要的條件;人民政府有關部門委托村委會開展工作需要經費的，由委托部門承擔;村委會辦理本村公益事業所需的經費，由村民會議通過籌資籌勞解決;經費確有困難的，由地方人民政府給予適當支持。村委會組織法未規定村委會的辦公用房由政府解決，也未規定村委會辦理本村公共事務所需經費如何解決。

六是成員性質。居委會組織法規定，在居委會的選舉中，年滿十八周歲的本居住地區居民，只要未被依照法律剝奪政治權利，都有選舉權和被選舉權。村委會組織法的規定表面上與此沒有什么區別：在村委會的選舉中，年滿十八周歲的村民，只要未被依照法律剝奪政治權利，都有選舉權和被選舉權。關鍵是一個使用的是居民的概念，一個使用的是村民的概念。其實關鍵也不是居民、村民概念的不同，而是一個沒有規定戶籍，一個規定了戶籍。居委會組織法沒有出現戶籍的概念，村委會組織法則多次提到了戶籍：“村民委員會選舉前，應當對下列人員進行登記，列入參加選舉的村民名單：（一）戶籍在本村并且在本村居住的村民;（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民;（三）戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。”其實關鍵也不是戶籍概念的問題，而是有本村戶籍的是本村的村民，沒有本村戶籍的則是一般的公民。更為關鍵的也不是本村村民與一般公民的區別，而是村民、本村村民意味著是本村集體經濟組織的成員，可以行使本村集體經濟組織成員的權利并享受由此帶來的利益。

從上述規定的不同，可以清楚地看出：城市居民自治共同體僅僅是一個基層社區共同體或社會生活共同體，農村村民自治共同體除了是一個基層社區共同體或社會生活共同體外，還是一個集體經濟共同體。組織的“政社合一”或“政經合一”，成員的相對封閉，是農村基層社會治理有別于城市基層社會治理的顯著特征。村委會既是村莊的公共管理機構，同時在許多地方或絕大多數地方也是集體經濟組織的代表和集體土地所有權的行使者。集體經濟的成員權在相當大程度上排斥了非集體經濟成員的社區社會生活參與權。④

因此，要改變基層社會治理城鄉分治的狀態，實現基層社會治理城鄉一體化，首先是要實行村委會與農村集體經濟組織的“政社分離”、“政經分離”，在農村集體經濟產權制度改革的基礎上，使村委會不再充當集體經濟組織的代表和集體土地所有權的行使者，成為單純的村莊公共管理機構;使農村村民自治共同體不再是集體經濟共同體，變為在性質上與城市居民自治共同體相同的單純的基層社區共同體或社會生活共同體;使農村社區成為與城市社區一樣相對開放的地域和人口空間，使城鄉不同社區的成員可以因居住地的變化而相互流動，達至以人為本的城鄉融合和城鄉一體。⑤ 其次是要在與此同時，消除基層社會治理法律規定上的不同，從而消除基層社會治理城鄉一體化體制上的障礙。

從目前的動向看，上述過程尚未展開，難以一蹴而就。但從基層社會治理現代化和城鄉一體化的任務要求來看，又時間緊迫、時日無多。按照《決定》明確的時間節點，2035年要基本實現國家治理體系和治理能力現代化，如果我們承認沒有基層社會治理體系和治理能力現代化就沒有國家治理體系和治理能力現代化，承認沒有基層社會治理的城鄉一體化就沒有基層社會治理的現代化，那么我們就必須清醒明確地意識到，無論是村委會與農村集體經濟組織“政社分離”、“政經分離”的進行，還是表現基層社會治理城鄉分治的彼此有很大差異的村委會組織法和居委會組織法的廢止，以及城鄉統一適用的中華人民共和國社區居委會組織法或者居民自治法的制定，都應當在2035年左右完成。在未來十幾年的時間里，一方面應當加速實施農村集體土地產權制度改革、農村集體經濟改革和農村與城市基層社會治理體制改革，另一方面應當加速進行基層社會治理領域法律的廢、改、立。

三、“兩委”組織法的修訂應當從速朝積極推進基層社會治理城鄉一體化的方向努力

如果說2035年左右必須出臺統一適用城鄉的社區居委會組織法或者居民自治法，那么現在就應當立即大大加快“兩委”組織法的修訂進程。若非如此，在不遠的將來，很有可能會面臨法律修訂剛剛完成就要被廢止的尷尬境地。

毋庸諱言，從過去的情況看，居委會組織法的修訂進程一直十分緩慢，乃至止步不前，甚至轉圈退步。從全國人大常委會的立法規劃看，早在超過15年前，居委會組織法的修訂即已列入十屆全國人大常委會的立法規劃，且被列為條件比較成熟、任期內擬提請審議的“第一類項目”。然而，不僅十屆全國人大常委會未能在任期內提請審議居委會組織法的修訂，十一屆、十二屆全國人大常委會也未能在任期內提請審議居委會組織法的修訂。2018年9月確定的十三屆全國人大常委會立法規劃，雖然把居委會組織法的修訂列入其中，但卻“退而求其次”，將其列為需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的“第二類項目”。從民政部的具體工作和立法計劃情況看，也是早在超過15年前，民政部即已啟動修訂居委會組織法的進程。2004年1月有報道稱，民政部已形成居委會組織法的修訂意見稿，正在作進一步修改，并將適時提請全國人大常委會會議審議⑥;2005年1月有報道說，民政部已形成居委會組織法的修訂草案送審稿⑦;2011年7月有報道說，民政部宣布，正式啟動居委會組織法的修訂工作，并向社會各界征求立法意見和建議⑧;2015年2月又有報道講，民政部已經形成居委會組織法修訂草案稿，適時將報送國務院審議⑨。民政部2018年立法計劃，把修訂居委會組織法列為抓緊研究論證的項目;2019年立法工作計劃，把修訂居委會組織法列為修訂草案送審稿擬報送國務院的項目;2020年立法工作計劃，又把居委會組織法修訂轉而列為需要抓緊研究論證的項目。從現在的情況看，居委會組織法的修訂草案送審稿尚在民政部醞釀，還未報送到國務院，至全國人大常委會的正式審議討論通過還有較長的距離。雖然2018年確定的十三屆全國人大常委會立法規劃把村委會組織法修改也列入了與居委會組織法修改同樣的“第二類項目”，但民政部并沒有正式將村委會組織法修改列入2018年、2019年和2020年的各年度立法工作計劃。

上述“十分緩慢”、“止步不前”、“轉圈退步”或未正式啟動的“兩委”組織法修法狀態，自有其多方面復雜的原因，但無論原因是什么，面對《決定》確定的國家治理體系和治理能力現代化、基層社會治理體系和治理能力現代化的目標任務及時間要求，這樣一種狀態都再也不能繼續下去了。要么，立即提速并在近期完成“兩委”組織法的修訂;要么，干脆停止目前正在進行的“兩委”組織法的修訂醞釀，直接開始制定統一適用城鄉的社區居委會組織法或者居民自治法的準備。反正已經經過了15年以上的時間，居委會組織法的修訂還在路上;到目前為止，村委會組織法的修訂還未正式起步，或者不如再等一段時間，在客觀和主觀條件均已成熟之時，于2035年前直接制定出臺統一適用城鄉的社區居委會組織法或者居民自治法。這并不是不可以考慮的一種選擇。當然，這是退而求其次的做法，加速“兩委”組織法的修訂應當還是比較現實可行的首選。⑩

在這樣一個形勢和任務要求下的“兩委”組織法的修訂，應當朝著消除基層社會治理城鄉分治、推進基層社會治理城鄉一體化的方向積極努力。主要包括：

第一，適應和推動村委會與農村集體經濟組織“政社分離”、“政經分離”的改革，讓政治的歸政治、經濟的歸經濟，剝離村民自治組織原所負有的農村集體經濟組織的權能，使村民會議、村民代表會議、村委會和村民小組會議等成為與農村集體經濟組織同時并存但有區別的村民自治組織。正如有學者所說：“在《民法典》第96條已經明確把農民集體經濟組織規定為特別法人之后，《村民委員會組織法》第24條規定由村民委員會代行集體組織權利的做法確實不妥。”“在鄉村治理的法制建設中，首先應該解決村民自治組織與農民集體經濟組織相區分的問題。” 為此，村委會組織法關于村委會管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產的規定;關于從村集體經濟所得收益的使用，土地承包經營方案，村集體經濟項目的立項、承包方案，征地補償費的使用、分配方案，以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產都必須經村民會議討論決定方可辦理的規定等，都應當修改或刪除。村委會組織法不再管農村集體經濟組織的事，有關農村集體經濟的一應事宜均由擬議中的農村集體經濟組織法進行規范和規定。 也正因于此，村委會組織法的修訂應與農村集體經濟組織法的制定協調配合進行，農村集體經濟組織法的立法進程也應加速。

第二，統一居委會和村委會換屆選舉的程序和方法，從選民登記、候選人產生到投票選舉均適用城鄉無差別的同一規范。選民登記原則上以經常居住地為選民登記地。候選人產生采取本人自薦報名、選民“海選”提名和中共黨組織提名相結合的方式。 居委會投票選舉不再采用戶代表選舉和居民小組代表選舉的方法，保留和實行與村委會投票選舉同樣的選民一人一票直接投票選舉的方法。城市居民的文化水平和民主素養無論如何都不能說比農村居民要低，就此而言，城市居委會選舉長期采用與農村村委會選舉不同的戶代表選舉或居民小組代表選舉的方法，并沒有充分的站得住腳的理由。近些年來有學者以中國農村的“家戶制”傳統和土地家庭承包、農戶家庭經營為由，主張農村村委會選舉由選民個人投票選舉改為選民家庭戶代表投票選舉，其理由也頗為可疑。這種意見假定農民家庭戶內各個成員之間在村委會選舉問題上投票意向一定是一致的，然而此假定并不成立，盡管投票意向一致的情況居多，但不能排除投票意向不一致情況的存在，農村家庭戶內“兄弟鬩墻”的事并不鮮見;這種意見強調土地家庭承包、農戶家庭經營所決定的農戶家庭經濟利益的一致性，但家庭經濟利益的一致并不必然導致家庭成員彼此之間政治觀點完全相同，無論城鄉、中外，皆是如此;這種意見推崇傳統，但漫長帝制時期的中國農村從來沒有過民主選舉，又何談傳統;這種意見主張家庭戶代表參加選舉，既與基層直接選舉的原則相沖突，也無法提出家庭戶代表產生的規范方法。按照這種意見，村委會的選舉采取家庭戶代表投票選舉的方式，那么農村的縣鄉人大代表的選舉是否也應當采取這種方式呢？更進一步講，這種意見強調城鄉分野，與基層社會治理城鄉一體化和現代化的要求是完全背道而馳的。

第三，消除社區民主決策、民主管理和民主監督規范形式的城鄉差別。取消戶代表組成的村民會議形式，城鄉都實行18周歲以上未剝奪政治權利的村（居）民參加的村（居）民會議的形式。取消居民小組代表組成的居民會議形式，城鄉都實行村（居）民代表和村（居）委會成員參加的村（居）民代表會議形式。村委會不再行使農村集體經濟組織的權能，而成為與居委會一樣單純的社區公共管理機構。在城市社區普遍建立與農村社區村務監督委員會一樣的居務監督委員會。可能有人會對取消居民小組代表組成的居民會議形式提出質疑，認為在城市社區居民平均人數接近8000人的情況下舉行居民會議是不切實際的幻想，因為絕大多數社區都不可能有容納幾千個居民聚集在一起召開會議的場地，讓社區18周歲以上未剝奪政治權利的居民半數以上來參加會議，別說沒有地方坐，甚至有可能站都沒有地方站。此質疑固然有部分道理，但是，原來所謂居民小組代表組成的“居民會議”，名為“居民會議”，實為居民代表會議，并不是真正意義的居民會議;通過群眾自治實行基層直接民主，是黨和國家建立基層群眾自治制度的初心，立足于推進基層直接民主制度化、規范化、程序化，健全基層群眾自治制度是《決定》的要求，召開居民會議正是其題中應有之意;智能手機的普及、智慧社區的建設、網絡通訊的暢通和技術的運用，使得居民會議的網上召開、社區議題的網上表決完全可行、十分便捷，既可望又可及，從而使人員數量、場地規模都不再成為召開居民會議不可逾越的障礙，而這也正是國家治理能力、基層社會治理能力現代化的一個重要表現。

總之，“兩委”組織法的修訂，應當努力減少村委會組織法與居委會組織法規定內容的差異，為基層社會治理城鄉一體化減少障礙乃至鋪平道路，更為十幾年左右的時間制定出臺城鄉統一適用的居民委員會組織法或者居民自治法做好準備，為2035年制度更加完善、基本實現基層社會治理體系和治理能力現代化、國家治理體系和治理能力現代化打好基礎。

注釋：

①② 黨國英：《論城鄉社會治理一體化的必要性與實現路徑——關于實現“市域社會治理現代化”的思考》，《中國農村經濟》2020年第2期。

③ 唐鳴、朱可心：《健全基層群眾自治制度與“兩委”組織法的修訂》，《江漢論壇》2020年第2期。

④ 除了法律規定、制度結構上的不同外，農村基層社會治理與城市基層社會治理在治理單元上也存在著很大的差異，這既表現在聚居程度、地域面積上，也表現在人口數量上。一般地說，城市社區人口聚居程度高，農村社區人口聚居程度低;城市社區的居民住宅區或者緊密相連，或者相隔不太遠，農村村落相互間很多有耕地水塘山林等阻隔，因而城市基層社會治理單元的地域面積相對較小，農村基層社會治理單元的地域面積相對較大;城市居委會平均人口較多，農村村委會平均人口較少。2019年底，全國居委會的數量是11.0萬個，村委會的數量是53.3萬個;全國城鎮人口為84843萬人，鄉村人口為55162萬人;據此粗略計算，全國每個居委會的平均人口為7713人，每個村委會的平均人口為1035人;平均單位人口規模，農村村委會在城市居委會的1/7—1/8之間。

⑤ “要強化制度供給，打通城鄉要素市場化配置體制機制障礙，推動城鄉要素平等交換、雙向流動。”胡春華：《加快農業農村現代化》，《人民日報》2020年12月1日。

⑥ 《居委會組織法修訂意見稿已形成》，《法制日報》2014年1月15日。

⑦ 《城市居委會組織法將修訂》，《中國青年報》2005年1月28日。

⑧ 《居委會組織法啟動修訂 或將設居民監督機構》，《新京報》2011年7月1日。

⑨ 《代表建議修訂居委會組織法 民政部已經形成修訂草案稿》，《法制日報》2015年2月12日。

⑩ 據新華社2020年12月7日電，“修改城市居民委員會組織法和村民委員會組織法”被列入中共中央日前印發的《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》。

孫憲忠：《從〈民法典〉看鄉村治理中急需關注的十個法治問題》，《中州學刊》2021年第2期。

據報道，2020年6月11日之近日，農村集體經濟組織法起草領導小組第一次全體會議在京召開，正式啟動起草農村集體經濟組織法相關工作。

唐鳴：《健全群眾自治制度 推進基層直接民主》，《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期。

作者簡介：唐鳴，華中師范大學政治與國際關系學院教授、博士生導師，湖北武漢，430079;山東大學人文社會科學青島研究院兼職特聘教授，山東青鳥，266237。楊婷，華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生，湖北武漢，430079。

（責任編輯 ?李 ?濤）