進口固體廢金屬管理及再生金屬原料風險評估

李洪濤 朱亞冠 凌浩宇 王 彪 魏迎松

（1.上海海關工業品與原材料檢測技術中心，上海200135；2.上海鋼聯電子商務股份有限公司，上海200444）

0 引言

2017年10月27 日，習近平總書記在黨的十九大報告中闡述 “新時代中國特色社會主義思想和基本方略”時明確提出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，并進一步要求“著力解決突出環境問題”“堅持全民共治、源頭防治”“加強固體廢棄物和垃圾處置”。因此，如何處理好打擊固體廢金屬等“洋垃圾”入境和有效保障符合環保要求的再生金屬原料進口之間的關系，實現兩者的良性互動，是作為“國門衛士”的海關當前面臨的重要課題[1-5]。鑒于近年來進口廢金屬固體廢物管控政策的多次調整及對進口再生金屬原料安全風險認識的不足，本文對進口廢金屬固體廢物管理政策和進口再生金屬原料的風險分別進行了系統地梳理和評估。

1 進口固體廢物管控政策

1.1 進口固體廢物管理法律法規概述

徹底打擊和杜絕“洋垃圾”入境，需要久久為功，更需要進一步完善法律法規體系，完善固體廢物進口管理制度，依法而治。我國固體廢物管理特別是涉及進口固體廢物檢驗監管的政策經過多年來的調整變化正日趨健全和完善。總的來說，目前我國已形成從上到下包括國際公約、法律、行政法規、部門行政規章和部門規范性文件五個層面的綜合法律法規體系（見表1）。這些政策從宏觀層面的頂層設計到微觀層面的具體執行都在我國口岸進口固體廢物的檢驗監管工作中發揮著重要的作用。其中，2020年9月1日最新修訂實施的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《新固廢法》）是固體廢物進口檢驗監管的重要法律依據 （歷經2004年第一次修訂，2013年、2015年和2016年三次修正，2020年第二次修訂）。新固廢法可以總結成三個“最”：最嚴格的制度、最嚴密的監管、最嚴厲的打擊。在進口固體廢物管理方面：①新固廢法不再劃分禁止進口、限制進口和非限制進口三類固體廢物，規定國家逐步實現固體廢物零進口，禁止境外的固體廢物進境傾倒、堆放和處置，禁止經我國過境轉移危險廢物；②為解決非法輸入境內固體廢物退運和處置難的問題，新固廢法不再以“進口者不明”作為承運人承擔退運和處置責任的前提條件，規定承運人對固體廢物的退運和處置與進口者承擔連帶責任。對于確屬無法退運的固體廢物，該法還規定可以由縣級以上地方人民政府組織處理；③新固廢法大幅提升了將固體廢物非法輸入境內以及經我國過境轉移危險廢物違法行為的處罰幅度；④海關發現進口貨物疑似固體廢物的，可以委托專業機構開展屬性鑒別，并根據鑒別結論依法管理。此外，新固廢法對于固體廢物進行了的含義，在以前定義的基礎上補充添加了“經無害化加工處理，并且符合強制性國家產品質量標準，不會危害公眾健康和生態安全，或者根據固體廢物鑒別標準和鑒別程序認定為不屬于固體廢物的除外”的闡述，這為相關再生原料資源的進口奠定了法律基礎。

需要指出的是，為了貫徹新修訂的固廢法等法律法規中關于固體廢物零進口的要求，做好相關銜接工作，表1中的《進口廢物管理目錄》《固體廢物進口管理辦法》以及部分規范性文件等已于2020年年底或2021年年初廢除或不再適用，還有部分政策可能會進一步修改（例如，涉及“進口可用作原料的固體”提法的文件）。但是，以上《進口廢物管理目錄》《固體廢物進口管理辦法》和相關規范性文件對近年來海關總署、生態環境部等各部門在聯合打擊“洋垃圾”入境方面發揮了重要作用，成效顯著。筆者認為以上廢除或不再適用的文件作為重要資料會繼續對以后的入境固體廢物檢驗監管起到重要的技術支撐和指導作用。

表1 主要進口固體廢物管理政策

1.2 進口固體廢金屬管理政策沿革

近年來與進口固體廢金屬管理密切相關的政策發展沿革如下：

（1）2015年4月，全國人大對《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》做出修正：將第二十五條第一款和第二款中的“自動許可進口”修改為“非限制進口”；刪去第三款中的“進口列入自動許可進口目錄的固體廢物，應當依法辦理自動許可手續”。

（2）2017年8月，關于《進口廢物管理目錄》的公告（環境保護部、商務部、發展改革委、海關總署、質檢總局公告2017年第39號）中將15種金屬和金屬合金廢碎料列入 《非限制進口類固體廢物目錄》，將13種金屬和合金廢碎料和5種混合金屬廢物列入《限制進口類固體廢物目錄》，將16種金屬和金屬化合物的廢物列入《禁止進口固體廢物目錄》。

（3）2018年4月，關于調整《進口廢物管理目錄》的公告（生態環境部、商務部、國家發展和改革委員會、海關總署公告2018年第6號）中，將廢五金類、廢船、廢汽車壓件、冶煉渣、工業來源廢塑料等16個品種固體廢物從《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》調入《禁止進口固體廢物目錄》（自2018年12月31日起執行），將不銹鋼廢碎料、鈦廢碎料、木廢碎料等16個品種固體廢物從 《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》《非限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》調入《禁止進口固體廢物目錄》（自2019年12月31日起執行）。

（4）2018年12月，關于調整《進口廢物管理目錄》的公告（生態環境部、商務部、國家發展和改革委員會、海關總署公告2018年第68號）中，將廢鋼鐵、銅廢碎料、鋁廢碎料等8個品種固體廢物，從《非限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》調入《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》（自2019年7月1日起執行）。

（5）2020年11月，《關于全面禁止進口固體廢物有關事項的公告》（生態環境部、商務部、國家發展和改革委員會、海關總署公告2020年第53號）中規定：①禁止以任何方式進口固體廢物。禁止我國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置。②生態環境部停止受理和審批限制進口類可用作原料的固體廢物進口許可證的申請。2020年已發放的限制進口類可用作原料的固體廢物進口許可證，應當在證書載明的2020年有效期內使用，逾期自行失效。③廢止《進口廢物管理目錄》。自此，所有列入《進口廢物管理目錄》中的廢金屬類相關商品全部禁止入境。

（6）2020年10月，《關于規范再生黃銅原料、再生銅原料和再生鑄造鋁合金原料進口管理有關事項的公告》（生態環境部、海關總署、商務部、工業和信息化部公告2020年第43號）中規定：①符合GB/T 38470—2019、《再生銅原料》GB/T 38471—2019《再生銅原料》、GB/T 38472—2019《再生鑄造鋁合金原料》標準的再生黃銅原料、再生銅原料和再生鑄造鋁合金原料，不屬于固體廢物，可自由進口；②再生黃銅原料、再生銅原料和再生鑄造鋁合金原料的海關商品編碼分別為：7404000020、7404000030和7602000020； ③不符合GB/T 38470—2019《再生黃銅原料》、GB/T 38471—2019《再生銅原料》、GB/T 38472—2019《再生鑄造鋁合金原料》國家標準規定的禁止進口；④已領取2020年銅廢碎料、鋁廢碎料限制進口類可用作原料固體廢物進口許可證的除外。此舉為我國銅、鋁再生有色金屬原料資源的進口及其循環利用工業的發展開創了嶄新的局面。

（7）2020年12月，《關于規范再生鋼鐵原料進口管理有關事項的公告》（生態環境部、國家發展和改革委員會、海關總署、商務部、工業和信息化部公告2020年第78號）中規定：①符合GB/T 39733—2020《再生鋼鐵原料》標準的再生鋼鐵原料，不屬于固體廢物，可自由進口；②根據《中華人民共和國進出口稅則》《進出口稅則商品及品目注釋》，再生鋼鐵原料的海關商品編碼 分 別 為 ：7204100010、7204210010、7204290010、7204410010、7204490030； ③ 不 符 合GB/T 39733—2020《再生鋼鐵原料》國家標準規定的，禁止進口。此舉為我國鋼鐵行業實現去產能、降本增效、節能減排、減少對鐵礦石的依賴創造了有利條件。

以上對進口固體廢金屬的管理經歷了從最初按照禁止進口、限制進口和非限制進口分類管理，過渡到全面禁止進口，最后到符合國家標準的再生鋼鐵、銅和鋁金屬原料可以進口的全過程。通過規范從事再生金屬原料進口的貿易公司的預處理行為，倒逼生產商、貿易商對其潔凈度（夾雜物和放射性）、化學成分、包裝方式以及其他技術要求等進行嚴格的控制，提高進口再生金屬原料品質，可以有效阻止國外固體廢物夾帶和有毒有害物質進入我國，切實保護我國生態環境。萬事預則立，鑒于《關于規范再生黃銅原料、再生銅原料和再生鑄造鋁合金原料進口管理有關事項的公告》和《關于規范再生鋼鐵原料進口管理有關事項的公告》的發布，伴隨著今后相關再生金屬原料國家、行業標準陸續的制訂、發布、實施，筆者相信今后我國會有越來越多的關于再生金屬原料進口利好政策的出臺！

1.3 鑒別程序和實驗室檢驗鑒別基本流程

鑒于時有發生的固體廢物鑒別結果引起的爭議性和糾紛，生態環境部和海關總署專門出臺了《進口貨物的固體廢物屬性鑒別程序》（生態環境部、海關總署公告2018年第70號）（見圖1）、《海關總署關于進一步規范進口固體廢物屬性鑒別工作的通知》（海關總署署檢函2019年236號）、《進口固體廢物屬性鑒別實驗室檢驗鑒別基本流程（試行）》（海關總署商檢函2018年14號）（見圖2）等相關規范性文件來要求鑒別機構和鑒別人必須嚴格按照程序規定來開展鑒別工作，確保鑒別服務的獨立、公正、客觀。以上程序和實驗室流程同樣適用于進口廢金屬固體廢物屬性的鑒別。

圖1 進口貨物的固體廢物屬性鑒別程序框架

圖2 進口固體廢物屬性鑒別實驗室檢驗鑒別基本流程框架

《進口貨物的固體廢物屬性鑒別程序》中對于樣品屬性鑒別判斷包括三個方面：①將鑒別樣品的理化特征和特性分析結果與文獻資料、產品標準等進行對比分析，必要時可咨詢相關行業專家，確定鑒別樣品的基本產生工藝過程；②依據GB 34330—2017《固體廢物鑒別標準通則》對鑒別樣品進行固體廢物屬性判斷；③同一份鑒別樣品或同一批鑒別樣品為固體廢物和非固體廢物混合物的，應在工藝來源或產生來源的合理性分析基礎上，進行整體綜合判斷，當發現明顯混入有害組分時應從嚴要求。

關于《進口貨物的固體廢物屬性鑒別程序》，需要特別強調的是分歧或異議處理方面。目前，海關在進口貨物固體廢物屬性判定爭議處理機制方面存在自下而上三個層面：①在海關系統內固廢屬性鑒別技術中心層面，一般通過組織專家集體討論的方式來處置爭議。專家組在充分討論的基礎上進行表決，原則上以多數專家的意見為依據，形成鑒別結論。如爭議未解決則上報直屬海關職能部門。②在海關總署直屬海關職能部門層面，以上海海關為例，根據《上海海關進口固體廢物屬性鑒別程序操作指南》，在進口貨物的固體廢物屬性鑒別過程中，出現重大案例或者相關方對鑒別結論存在嚴重分歧，或者沒有合適的鑒別機構進行鑒別時，由商品檢驗處根據隸屬海關、緝私部門的申請，組建固體廢物屬性鑒別專家工作組開展集體討論、會評等形式處置。在復檢過程中，隸屬海關應加強流程跟蹤，督促提醒復檢鑒別機構按照70號公告要求的鑒別時限出具鑒別結論。如爭議未解決則進一步上報海關總署職能部門。③在海關總署、生態環境部層面，根據70號公告中2.4分歧或異議處理條款規定處理。

2 進口再生金屬原料風險評估

基于GB/T 39733—2020《再生鋼鐵原料》、GB/T 38470—2019《再生黃銅原料》、GB/T 38471—2019《再生銅原料》、GB/T 38472—2019《再生鑄造鋁合金原料》等標準的定義，可以認為再生金屬原料是經過回收、分類及加工處理后獲得的符合國家標準等技術規范可以作為資源直接利用的原料。在如今后疫情時代，由于我國經濟快速復蘇致使國內鋼鐵、有色行業對進口再生金屬原料的外部需求快速增長。因此，為了更好的保護環境，海關部門一定要對進口再生金屬原料風險有明確認識，做好進口再生金屬原料的檢驗監管工作。

2.1 風險識別

基于風險因素的基本概念（能増加該危害發生可能性或危害后果嚴重度的所有因子），把存在的風險因素完整列舉出來即為一種風險識別行為。由于進口再生金屬原料的檢驗監管流程時限短，在貨物到港后的短時間內必須及時準確獲取其風險因子，因此風險識別要在危害事件發生之前進行。本研究采用檢查表法進行風險識別（見表2）。檢查表法是指憑經驗編制一個危險、風險或控制故障的清單并按照此表進行檢查，從“是／否”來識別潛在危險、風險的方法，其有利于較為全面的識別常見的風險因子。在表2的基礎上，相應増加體現再生金屬原料監管自身特點的其他風險因子識別項目，可形成較為全面的進口再生金屬原料風險分析匯總檢查。

表2 風險因子檢查表

2.2 風險評價方法

在風險管理相關國家標準列舉的技術方法中有不少適用于風險分析[6,7]，例如，失效模式和效應分析、風險矩陣、根原因分析、故障樹分析、事件樹分析等。由于再生金屬原料存在結構復雜、使用環境復雜、檢驗監管部門非最終使用者等特點，通過對比、分析這些方法，本研究認為采用風險矩陣法對進口再生金屬原料進行風險分析更為合適。風險矩陣法具體是分別確定風險事件發生的可能性和風險發生后果的嚴重程度，根據各自的特點、相對水平，以矩陣形式評估風險并給出權重來衡量總風險的大小。危險發生的可能性以及危險發生后果的嚴重程度分別稱作風險概率等級和風險嚴重等級。風險矩陣法分析的過程，就是針對具體的某風險因素，根據風險概率等級的評價標準對應表（見表3）以及風險嚴重等級的評價標準對應表（見表4）分別實施風險評估。

表3 風險概率等級的評價標準對應表

表4 風險嚴重等級的評價標準對應表

對風險概率等級和風險嚴重等級進行定性或定量評價后，將評估認識輸入相應的風險矩陣（見表5）就得出該風險因素的風險水平（R=P×S，P風險概率等級；S為風險嚴重等級）。其中，定義R≤8為一般風險，8

表5 風險評價矩陣

2.3 風險評估模型及結論

基于2.1和2.2分析，參考常見進口商品質量風險因子，本研究將進口再生金屬原料的風險指數分為四部分：前置風險、產品固有風險、質量安全風險及其他敏感因子。其中前置風險包括政策風險 （限制進口）、經濟風險（對國內產業的沖擊等）、社會風險（存在引起社會混亂的輻射、傳染性病菌等）和生態環境安全風險（夾帶物風險）。產品固有風險是根據產品的固有屬性去定義的，包括是否為危化品、固廢、是否存在歸類風險（以次充好、偽報品名等）、再生原料歷史用途是否明晰以及是否具有刺激性氣味、檢驗難度等因子。質量數據具體包括 “雙反”案例預警、是否有召回情況及投訴、是否存在境內外媒體報道的重大質量事故以及海關及實驗室檢驗的不合格情況。其他風險主要是指敏感因子，包括貿易摩擦、疫情及社會關注度（輿論）等因子。

進口再生金屬原料風險評估具體如表6所示，其中發生概率即為風險因子發生的可能性大小，根據前述風險概率等級的評價標準表進行賦值，確定發生的賦值為5，如進口再生金屬屬于固廢等；已經發生的（有案例存在）的賦值為4，如輻射風險、實驗室抽檢不合格等；有時會發生的情況賦值為3，如歸類風險、廢物超量等；很少發生但有可能發生的情況賦值為2，如產品召回、內外媒體報道的重大質量安全事故及糾紛等；不可能或者基本上不會發生的賦值為1，如投訴等。傷害嚴重程度為風險因子發生對其造成的傷害的大小，本報告賦值依據為前述風險嚴重等級的評價標準對應表，賦值時考慮可能帶來的最嚴重的情況。災難性的賦值最高為5，如攜帶傳染病菌、存在疫情等，如若發生，其帶來最嚴重的后果將是災難性的；嚴重影響的賦值為4，如產品歸類風險、危化品等；中等影響的賦值為3，如投訴等；輕微影響的賦值為2，影響極小的為1。風險指數為風險發生概率及其造成的傷害程度的乘積，最終評估結果為各類別最大風險指數的加權平均，權重由專家賦權法實現。根據評估模型，進口再生金屬原料風險評估值為19.2，屬于高風險產品。因此，構建有效的進口再生金屬原料風險預警系統，對進口再生金屬原料加強檢驗監管勢在必行。

表6 進口再生金屬原料風險評估

3 結語

堅決遏制廢金屬等固體廢物“洋垃圾”的入境是保護和改善我國水、大氣和土壤環境質量，防范環境風險，保護人體健康的重要保障，是深化黨中央國務院“堅持全民共治、源頭防治”的必然要求。大量再生金屬原料的進口是保障和推動我國工業現代化和綠色可持續發展的重要組成部分。進口固體廢金屬的管理是一項系統性強、專業化要求很高的工作，隨著工作進一步深入開展，要求相關工作者應更加全面地掌握相關法律法規和高度認識進口再生金屬原料的高風險性。希望本研究相關闡述可以對入境固體廢金屬的檢驗監管工作起到指導和技術支撐作用。