城鄉融合發展的推進機制探析

駱俊琳 劉耀森

摘 要：重塑新型工農城鄉關系，實現城鄉融合發展，是一項長期而艱巨的歷史任務，黨的十九大報告提出，要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。因此，加快構建城鄉融合發展的生產力促進機制、集聚擴散機制、城鄉要素雙向流動機制、城鄉統籌協調機制和城鄉利益協調機制，將有利于解決農村發展不充分、城鄉發展不平衡的難題，促進城鄉融合發展。

關鍵詞：城鄉融合;推進機制;內涵

中圖分類號：F299.21? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）13-0104-03

黨的十六屆三中全會曾提出要“統籌城鄉發展”，并將其放在五個統籌的首位。黨的十八大報告提出要“推動城鄉發展一體化”，形成以城帶鄉、城鄉一體的新型城鄉關系。黨的十九大報告也明確提出，要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。從“統籌城鄉發展”到“城鄉發展一體化”，再到“城鄉融合發展”，既反映了中央政策的一脈相承，又符合新時代的階段特征和具體要求。城鄉融合發展，是實施鄉村振興戰略，加快推進農業農村現代化的根本保證，是經濟社會發展的必然趨勢，也是新時代建立新型城鄉關系的必然要求。然而，我國的特殊國情決定了實現城鄉融合發展不可能一蹴而就，而是一項長期且艱巨的歷史任務。當前，加快構建城鄉融合發展的推進機制，就成為亟待解決的核心問題。

一、城鄉融合發展推進機制的內涵

“機制”一詞，源于希臘文Mēchanē，意指機器、機械。英語中Mechanism一詞，具有機械裝置（機體或裝置的）結構或構造、手法、技巧、程序等含義。《現代漢語詞典》對機制有以下四種解釋：機器的構造和工作原理;有機體的構造、功能和相互關系;某些自然現象的物理、化學規律;泛指一個工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式。“機制”一詞最初被用于自然科學領域，意指事物或結構的運行過程及原理。其被用于生物學和醫學中，使用了生物機制、病理機制等概念，用來表示有機體內發生生理或病理變化時，有機體內的各個器官之間的相互聯系、相互作用及其效應。后來社會科學領域引入機制這一概念，并被廣泛使用。“在社會科學領域里，機制指社會結構、組織內部結構及其運行過程和原理，或社會政治、經濟、文化活動各要素之間相互關系、運行過程及其綜合效應。”（陳秉公，2000）城鄉融合發展推進機制，是指推進城鄉融合發展各要素的結構、功能及其相互聯系，以及這些要素在相互聯系、相互影響、相互制約、相互作用中形成的系統動力要素與外部環境之間關系的總稱。

二、城鄉融合發展推進機制的構建

（一）生產力促進機制

由馬克思主義哲學理論可知，生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑相互作用、相互制約，支配著整個社會發展進程。但在這兩對范疇中，生產力是推動社會進步最活躍、最革命的要素，生產力起到了根本性和決定性的作用。人們所達到的生產力的總和決定著社會狀況，任何國家或者社會的發展都離不開生產力的不斷進步。

正如馬克思所言：“社會的物質生產力發展到一定階段，便同它們一直在其中運動的現存生產關系或財產關系（這只是生產關系的法律用語）發生矛盾。于是這些關系便由生產力的發展形式變成生產力的桎梏。那時社會革命的時代就到來了。”當社會生產力發展到一定程度以后，生產力的進步將更多依靠資源的優化配置和生產要素的合理利用，如果現有的政策體系、機制體制和制度安排束縛了生產力的發展，阻礙了生產要素發揮更大的作用，不能滿足社會各利益主體對自身利益最大化的追求時，必然會出現一種更好的政策體系、體制機制和制度安排，進而解放被束縛了的生產力，從而更好地促進社會生產力的發展。“一切重要歷史事件的終極原因和偉大動力是社會的經濟發展，是生產方式和交換方式的改變，是由此產生的社會之間劃分為不同的階級，是這些階級彼此之間的斗爭。”“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”生產力的進步，離不開生產要素在一個國家或者地區內的優化配置，但城市和農村的分離，阻礙了生產要素的合理流動和優化配置，不利于生產效率的提高和生產力的進步，這必然會帶來城市和農村融合互動發展的制度創新。在生產要素能夠在城市和農村之間雙向自由流動的政策體系和制度環境下，隨著城鄉分離發展制度的破解，最終將促使城市和農村的各利益主體在城鄉融合發展的進程中實現自身利益的最大化，進而建立城鄉融合的發展制度，促進社會生產力的提高和實現城鄉融合發展。可見，生產力是促進城鄉融合制度變遷和推進城鄉融合發展的根本動力。

（二）集聚擴散機制

由增長極理論可知，在實現經濟增長的過程中，會在某個地區出現某個增長點或者增長極，而隨著增長極的發展，將會以這個增長極為圓心逐步向外部擴散，進而帶動周邊地區及整個經濟的發展。

城市和農村作為支撐經濟增長的兩個不同的區域載體，在城鄉發展的初期，城市處于核心地位，其利用外部經濟、規模經濟和聚集經濟的優勢，吸引著勞動力、生產資料與生活資料、資金、科技、信息、管理等要素向城市集聚，城市的集聚效應大于擴散效應，在極化效應的作用下推動城鎮快速發展。然而，當作為增長極的城市發展到一定規模時，將出現基礎設施和公共服務供給不足、交通擁堵、地價高漲、環境惡化等各種城市問題，這就有必要在空間和功能上重新配置城市資源。也就是說，在城市的集聚效應達到一定程度后，城市的擴散效應將占據主導地位，城鄉要素將主要從城市流向農村，或者實現要素在城市和農村的雙向有序且有效的流動。一方面，中心城市的要素和資源將流向基礎條件較好和有要素優勢的城鎮;另一方面，符合中心城市要素流出條件的城鎮和農村將實現流出要素的聚集。在這種要素雙向流動的過程中，將逐步實現中心城市、城鎮和農村的功能調整與優化，進而形成一個符合中心城市、城鎮和農村要素稟賦特點的、高效的經濟體系。隨著城市和農村之間真正形成地域上相互交叉與滲透、經濟社會上功能互補、三次產業協調發展、城鄉良性互動的依存關系，在集聚與擴散的協同作用下，促進城鄉經濟社會結構的轉變，最終將實現城鄉的融合發展。

（三）城鄉要素雙向流動機制

我國城鄉發展不平衡問題較為突出，為了促進城鄉融合發展，有必要為生產要素在城鄉間的雙向流動創造條件。然而，當前農村發展急需的勞動力和金融等重要資源卻大量地從農村流入城市，資金、技術、信息等資源要素對農村的輻射能力則相對有限。因此，推進城鄉融合發展，必須扭轉資源要素以絕對優勢單向從農村流入城市的趨勢，采取有效措施促進資源要素在城市與農村之間的雙向、對稱流動。這就要求加快構建城鄉統一的要素市場，完善生產要素的價格形成機制，使價格既能反映市場供求關系，又能反映資源稀缺程度及生態損害成本，進而促進城鄉融合渠道的暢通。同時，在財政投入、市場準入、金融服務、人力資本等方面，積極創新，促進要素的雙向流動，促進工商資本下鄉，扶持農民工返鄉創業，吸引管理、技術、智力等要素積極向農村流動，為城鄉融合發展提供必要的要素保障，進而提高城鄉要素的配置效率，促進城鄉要素的融合。

（四）城鄉統籌協調機制

拉尼斯—費景漢的二元結構理論認為，在農業部門多余的勞動力完全被工業部門吸收的情況下，如果農業部門的勞動力繼續流入工業部門，則將影響農業部門的總產出，這說明工業部門的擴張不會自然而然地帶來農業部門的發展，反而有可能導致農業部門的停滯和萎縮。繆爾達爾認為，在經濟循環累積過程中，存在著兩種相反的效應，即回流效應和擴散效應。一般來說，市場力量的作用使得回流效應大于擴散效應，這將進一步強化區域之間的不平衡，致使城市區域發展更快，農村區域發展更慢。為了克服城市和農村之間發展的不平衡，有必要強化擴散效應，弱化回流效應。然而，弱化回流效應并不是以削弱城市發達地區的發展為代價，否則將使城市發達地區的擴散效應失去應有的前提和基礎。因此，要實現城鄉融合發展，不但要建立以市場機制為基礎的集聚擴散機制，而且要構建以政府為主導、以城鄉融合發展為目標、以政策制度為調控手段的統籌協調機制。

由此可見，為了構建城鄉融合發展的統籌協調機制，我們必須更新發展理念，用城鄉融合發展的思想來認識和解決問題。這就要求堅持走具有中國特色的現代農業化道路，堅持第一、二、三產業協調發展，打破城鄉不平等的發展格局，形成城鄉優勢互補的區域發展新格局;繼續深化農村市場經濟體制改革，加快制度創新，在戶籍、土地、金融、社會保障等方面取得制度改革的突破;統籌城鄉基礎設施和社會事業發展，加大對農村基礎設施建設的投資力度，加強農村公共服務體系建設，構建城鄉公共品的均衡配置機制，逐步實現城鄉公共服務均等化;調整和優化國民收入分配格局，加大對“三農”的投入力度，健全農業支持保護體系，促進農業可持續發展。因此，只有不斷加大推進農村經濟發展的政策支持力度，才能實現農村經濟的可持續發展，進而促進城鄉融合發展。

（五）城鄉利益協調機制

在二元經濟體制、城市偏好制度和非均衡發展戰略的影響下，我國經濟社會發展過程中面臨城鄉收入分配差距較大、地區發展不平衡、“三農”問題突出、脫貧任務較重等系列問題的困擾，這將嚴重阻礙社會生產力的發展和城鄉人民生活水平的提高。因此，消除二元經濟體制，加強城市和農村之間的聯系，實現城鄉融合發展，既是經濟社會發展的必然趨勢，也是經濟社會高度發展的必然要求。然而，城鄉融合發展作為一項系統工程，在增進整個社會整體利益的過程中，必將涉及政府、企業、居民等各個利益主體利益關系的調整。因此，如何構建促進城鄉融合發展的利益協調機制，是我們在實現城鄉融合發展中不得不盡快有效解決的一大核心問題。

所謂城鄉融合發展的利益協調機制，是指在城鄉融合發展進程中協調不同利益主體之間相互關系的制度安排和發揮其功能的作用方式。這就要求在宏觀上建立協調不同利益主體的利益矛盾、實現城鄉互動、平等發展的長效機制，在微觀上重視不同利益主體的話語權、建立不同主體的利益訴求與利益表達機制。通過建立城鄉融合發展的利益協調機制，最終實現保障不同利益主體擁有平等的權利，能夠共享城鄉融合發展的成果，以促進和保持經濟社會的協調發展。

在推進城鄉融合發展的進程中，政府作為一個組織，既有政府自身的利益，又是最廣大社會公眾利益的代表，是公共利益與政府自身利益的結合，政府推進城鄉融合發展的主要目的是完成自己服務社會公眾的組織使命。企業參與推進城鄉融合發展的主要目的是獲取更大的產業發展空間、更多的市場機會和更多的經濟效益。居民參與推進城鄉融合發展的主要目的是追求自身利益的最大化，比如增加收入，獲取更好的教育和就業機會，改善居住環境，提高生活質量，有更多的獲得感、滿足感和幸福感等等。由此可見，政府、企業和居民作為不同的利益主體，既有各自的特殊利益，又有共同的社會目標和共同的利益。因此，在推進城鄉融合發展的過程中，積極化解各利益主體的矛盾，維護各利益主體的共同利益，構建城鄉融合發展的利益協調機制，協調各利益主體之間的利益關系，將有利于促進城鄉融合發展。

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[責任編輯 馬 學]