基于國外房產稅模式探究我國房地產調控政策

2021-06-30 15:44:47賈志

中國房地產·學術版 2021年4期

摘要：隨著城市化進程的快速推進，中國房地產業發展迅速，進入21世紀以來，中國房地產出現了三次較大的漲價潮，第一次是2003年“非典”之后，第二次是2008年4萬億刺激政策啟動后，第三次是2015年底去庫存政策實施后。高房價帶來虹吸效應，導致經濟過熱、房產泡沫加劇、社會資源配置失衡、貧富分化加劇，從而引發一系列連鎖反應和社會問題。通過對歐美、日本等主要發達國家房地產政策及實施經驗的分析，探究我國房地產調控政策，為政府破解高房價決策提供思路和借鑒。

關鍵詞：國外房產稅;房地產調控;政策

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）04-0050-56 收稿日期：2021-03-09

作者簡介：賈志，華中科技大學公共管理學院。

1 背景

1.1 高房價

進入新世紀以來，我國房價基本呈快速上漲之勢，北京、上海、深圳、杭州、廈門、合肥等一二線城市房價漲幅明顯高于當地居民可支配收入增長，2009年以來上述城市房價收入比均超過10倍，北京、上海、深圳甚至超過13倍，高房價問題凸顯。高房價造成嚴重的社會分化，影響消費擴張和經濟可持續增長，高房價成為中國城市化的最大障礙。

1.2 “房住不炒”總基調

2016年“9·30”房地產調控開始以來，穩住房價是焦點，“房住不炒”也因此成為重心。當前，房價已經總體趨降，鑒于內外不確定因素開始沖擊經濟，在堅持“房住不炒”底線之下，因城施策有望成為主抓手。相比之下，加快推進我國房地產市場長效機制建設將會一直貫穿本輪調控周期，因城施策將成為地產調控的一大方向。2019年7月底，中央政治局會議明確強調“不將房地產作為短期刺激經濟的手段”，意味著房地產調控總體仍是從緊。但考慮到經濟下行壓力確實較大，接下來更有可能的是各地在因城施策的基礎上會適度加大主動權。三年來我國這輪房地產調控，關鍵詞就是“房住不炒”、因城施策和長效機制。

2 歐美、日本房產稅政策

2.1 美國

房產稅是美國地方政府的第一大稅源。美國Tax foundation數據，房產稅占美國地方稅收總額的31.5%，占地方財政收入的46%。美國的房產稅有廣義和狹義之分。包含了房屋買賣整個環節要繳納的所有稅稱為廣義的房產稅;狹義的房產稅就是針對房屋持有征收的稅，每年一次。美國的房地產持有稅即“不動產稅”，從殖民時期就開始征收了。1787年，美國聯邦政府為了支持獨立戰爭帶來的巨額支出，由憲法授予聯邦政府征收包括房地產稅在內的直接稅的權利。美國獨立后，聯邦政府又在美法戰爭、第二次美英戰爭和南北戰爭期間，向全國普遍征收過包括不動產稅在內的房地產稅，以增加政府財政收入。

2.1.1 確定稅率

在稅率的決定權上，美國地方政府的自由度很高，沒有統一的稅率。聯邦政府制定稅率上限和漲幅限制，地方政府根據自身的財政預算確定稅率，目前稅率在0.12%～3%之間，不僅各州不同，且州內各個地區也不同，調整頻率也非常高。一般地方政府會先確定自己一共需要征收多少房產稅。用下一年的財政預算，扣除其他各項政府收入，剩下的就是需要征收的房產稅。同時，地方政府會安排專業的評估員，對片區內的每棟房屋進行價值評估。估算出來的這個數值就是日后交房產稅的基數。最后，根據自己片區內估算出來的房產總價值和需要征收的房產稅總額，確定房產稅的稅率。2019年數據顯示，夏威夷州的房產稅最低，僅為0.27%，最高則是新澤西州，高達2.35%（藍色為低稅率，黃色為高稅率）。在房產稅這一塊，美國各州差距驚人，稅率差距有8.70倍。如表1所示。

2.1.2 稅收用處

房產稅是地方政府維持消防、教育、醫療、公共設施和福利等方面支出的重要來源。美國房產稅“取之于民，用之于民”，房主可以享受到社區服務改善的好處，基礎設施更加完善，公立學校教育撥款等。政府相關部門每年都要公布稅收款項的去處和使用，而且要公示的非常細致。

2.1.3 如何征收

在美國交房產稅的手續非常簡單，通常地方政府會給每一位房主郵寄一份納稅通知，房主在指定的期限內將房產稅稅額通過支票和納稅通知的回執寄回地方政府制定的地址即可，有的地方也可以通過網上支付。

2.1.4 免征條件

政府規定了減免稅的項目，即當房產稅超過某一最大值時，納稅人可以抵扣個人所得稅，再比如房子老舊、房子維修，甚至房貸等都在抵扣范圍內。

2.1.5 處罰措施

罰款甚至沒收拍賣。美國的土地和房產都是私有的，而且是永久產權，但在美國如果不交房產稅后果是非常嚴重。對未按期限納稅者政府很快會寄來罰單，采取罰息和罰金措施，拖欠時間越長罰金越高。當所欠稅款和罰息罰金達到一定程度后，會被起訴，地方政府可以對拖欠房產稅房產采取留置、拍賣，最終房產所有者就會被喪失抵押品止贖權，房屋被收回。由于政府房產稅擁有最先申訴抵押權，因此，如果房產主對多方機構有違約，地方政府有最優權力在房產拍賣所得款項中得到資金用于抵稅。以加州為例，如果超過期限，房主會被征收應付款10%的罰金;逾期三年未繳納房產稅會導致房產被地方政府沒收拍賣。

2.2 英國

英國是世界上最早開征房產稅的國家之一，1851年開始對商業用房和住宅用房征稅。英國房產使用者的納稅收入用于當地公共服務，推動了公共福利社會的制度化進程。

2.2.1 稅率確定

英國的稅收主要基于收入和資產制定收入稅率、資產利得稅稅率，其中房產稅是英國地方政府重要的稅收來源。住宅房產稅基于房產評估價值征稅，非住宅房產稅基于房產年凈收益。地方政府獨占住宅房產稅，非住宅房產稅從1990年開始全部收益歸中央政府。中央政府可按人口基數轉移支付、撥款反饋部分稅額給地方政府。地方政府25%的稅收來自于住宅稅收，商用房產稅約占英國總稅收的3.5%。住宅稅率由地方政府自行確定，對每個等級房產規定相應的納稅比例，并對各價值等級的房產進行統計。英國每五年對住宅房產進行一次評估，按照市場價值進行從最低級別A級到最高級別H級共8個級別的區分，對房產內容和價值進行初步估算，對不同類型的房產做出差異性繳納等級界定，確定相應的納稅額度，在全國范圍形成基本的、初步的評估體系。房產稅同樣分為A-H8個等級，以D等級為基準價，稅率和房產類別直接關聯，A類型房產稅率最低，H類型房產稅率最高。地方政府根據實際情況，針對8個不同等級確定相應的累進稅率，制定不同的計稅標準，作為收取稅收的依據。

非住宅房產稅率根據市場租賃價值確定稅率，稅率會因房產不同用途而異。年度稅費等于應納稅額乘以相應等級非住宅房產占有使用的實際繳納稅額比率。

2.2.2 免征條件

英國所有注冊的房子都需要交稅，針對特殊群體給予特殊的稅收優惠政策，如學生、軍人、外交官、殘障人士等社會群體可以享受稅級減免政策，空置住宅房可以享受6個月的免稅期。非住宅房產必須按時足額交稅，因自然災害對非住宅房產帶來影響可申請降低稅率。

2.3 德國

2.3.1 稅收特點

德國房產稅具有輕持有、重交易、講公平的特點。德國市場經濟高度發達，其國民的高收入、高稅收和高福利是其發達的主要標志。德國房地產稅制具有交易環節重稅：既征交易稅，又征所得稅;持有環節輕稅：短期交易征重稅，持有不到10年轉讓，征收資本得利稅，長期持有交易免稅。德國實行“共享稅與專享稅相結合，以共享稅為主體”的稅收管理體制，其中土地稅專屬于地方政府，土地交易稅專屬于州政府。德國土地稅與通常理解的房產稅最為相似，納稅人為土地所有者，收入歸地方政府，是地方政府的專享稅收。地方政府有權決定稅率，體現了因城施策的特點。2016年德國土地稅收入達136億歐元，占地方政府稅收約15%。

2.3.2 稅率確定

德國房產稅主要在以下幾個方面進行征稅：（1）房產交易環節，要分別繳納評估價值1%-1.5%的不動產交易稅，和以房產交易價格為征稅基礎的土地購置稅，稅率從3.5%到6.5%不等;（2）不動產通過買賣在交易過程中獲得盈利，還要繳納15%的差價盈利稅;（3）如果5年內賣出3套及以上房產的，要對獲利部分征收25%的資本利得稅;（4）如果將購置的房產用于出租，依據房租收入需征收25%的資本利得稅。

2.3.3 如何征收

德國的房地產評估領域有很多的法律、法規和準則，擁有獨立第三方評估機構并且建立了完善的數據庫，因此每年地方稅務局只需根據軟件程序計算得出每塊地應納稅額并告知納稅人。各類地產價格由獨立的評估師評定，對自己的評估報告承擔法律責任。同時成立“房地產公共評估委員會”等民間組織，負責制定當地土地的“指導價”，為不同地段、不同類型的住房制定詳細且具有法律效力的“基礎價格”。所有房地產交易有義務參照此類指導價進行。

2.4 日本

在眾多亞洲國家中，日本房地產稅制發展較早，從1950年開始征收房產稅，其制度體幾經變遷，目前已形成了一套比較成熟的征收體系和較為完善的減免制度。日本是土地私有制國家，房產買到手后就要世世代代繳納稅了。日本經歷過兩次重大房地產稅收制度改革：二戰后，日本政府為了增加財政收入，開始征收房地產稅，主要包括固定資產稅、城市規劃稅和營業場所稅，確立了日本現代房地產稅制的基本架構。20世紀80年代末日本的房地產泡沫嚴重，1991年，日本針對土地保有環節征收“地價稅”，要求土地持有人須向國庫繳納土地保有稅，此后，日本房地產價格迅速下跌，泡沫破滅。1998年亞洲金融危機時，日本為了刺激宏觀經濟，停止了對“地價稅”的課征。目前日本與房產相關的稅收主要包括不動產取得類課稅、不動產保有類課稅和不動產轉讓所得類課稅三大類，涵蓋了獲取、保有和轉讓不動產的全過程。

2.4.1 稅收制度

日本實行三級政府稅權相互獨立的房地產稅制度，第一級是中央政府，第二級是都、道、府、縣，第三級是市、町、村。日本的房地產稅收基本由道府縣和市町村地方政府征管，屬于地方稅。地方擁有自治立法權，中央政府負責制定房地產稅基本法，但只對房地產稅法的大綱和原則進行規定，稅目、課稅客體、課稅標準等由地方政府決定，并自行制定實施條例。日本從1950年開始征收房地產稅后，其在地方稅總收入的占比一直保持在40%以上，是基層政府財政收入最重要的來源。

2.4.2 稅率確定

日本房地產稅種齊全、稅制結構相對完整。日本的不動產保有類課稅主要包括固定資產稅和城市規劃稅，均為地方稅（市町村稅），以市場價值為課稅依據，對土地、建筑物進行課征。房地產的計稅價值評估每三年一次，在其后兩年中，如無重大改變，一般不重新估價。日本的房地產計稅價值評估工作主要由不動產鑒定協會和土地鑒定委員會共同負責，評估的主要依據是《不動產鑒定評估法》。日本固定資產稅是繳費基準的的1.4%，上限為2.1%，都市計劃稅是繳費基準的0.3%，公寓還需要再繳納管理費和修繕金。

2.4.3 繳納方式

日本房地產稅原則上每年分四次繳納，具體的期限由各地自行決定。納稅通知書在第一期的納稅月（6月）寄到，納稅通知書上同時記載都是計劃稅和固定資產稅的稅額。納稅人可以采用到稅務部門窗口、銀行和郵局窗口繳納，還可以銀行轉賬、便利店繳納、銀行ATM機、信用卡支付、手機支付等。

2.4.4 免征條件

為兼顧社會公平，日本針對固定資產稅和都市規劃稅也有相應的減免政策：（1）政府、學校、皇室、墓地等有特殊用途的房地產免征固定資產稅。（2）計稅價值低于30萬日元的土地和計稅價值低于20萬日元的房屋，均免征固定資產稅。（3）日本是地震多發國家如需對老舊房屋進行抗震翻建和改造依據不同的條件，可獲取1～3年不等的固定資產秒兌和城市規劃稅的減免。（4）如果對房屋進行節能改造，可依據條件享受1/3的固定資產稅減免。（5）65歲以上或者殘疾人、需要對房屋進行無障礙通道改建的，100平方米以內的房屋可以享受減免1/3的固定資產稅。（6）對土地征收的稅額達到上一年度1.1倍，超出部分予以減免。（7）不足200平方米的小規模住宅用地，也可享受城市規劃稅的減免。

2.4.5 不足之處

日本在房產稅的設置方面也存在不少缺陷。房產稅的課稅名目繁多、計算復雜，實際操作起來非常麻煩。隨著經濟形勢的變化經常進行調整，另有不少屬于地方稅的稅種存在地區差異，不僅普通納稅人搞不清楚，就是稅收部門的工作人員有時也會弄錯。因此，日本各地征稅出錯事件時有發生，甚至出現糾紛和官司。

3 我國開征房產稅的意義和條件

3.1 開征房產稅的意義

發揮稅收對房地產市場的調控作用，利于穩定房地產市場預期;調節收入水平，縮小貧富差距，利于促進社會公平和資源合理利用;健全財產稅體系優化稅制結構，增加地方政府財政收入，彌補財政不足;促進地方政府克服短視行為，為保證其長期收益而注重改善投資環境，為房地產業健康發展創造條件;抑制炒房行為，促進房地產資源高效流動充分利用;利于國家深化經濟體制改革，理順資金運行渠道，降低金融風險。

3.2 開征房產稅的現實條件

政策層面，“房住不炒”將是政府“十四五”規劃對樓市的總基調，政府將加大調控力度，通過行政、貨幣、金融、稅收等綜合手段，聯動發力，防范化解房產泡沫風險，構建穩定房產長效機制，讓房地產市場健康有序平穩發展，讓科技創新、實體制造、消費成為經濟發展的核心動力。

技術層面，全國不動產網上登記基本實現全覆蓋，大數據、5G技術等信息技術廣泛應用，電子政務發達，方便市民網上辦理納稅，省時省力。

法制層面，2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出，要健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法，相關配套制度將不斷完善細化。

實踐層面，試點城市上海、重慶房產稅實踐經驗，為全國范圍內鋪開積累了經驗。

4 破解高房價的建議

4.1 全面鋪開房產稅，一城一策，因地制宜，講究實效

確定征稅范圍、稅率標準及免稅條件是推廣房產稅的前提條件，其他城市可借鑒上海、重慶經驗。首先確定房產稅起征點，對超面積部分住房實行階梯式房產稅。嚴厲打擊投機式炒房，從供需兩端抑制房地產投機行為，對短期持有房產者征重稅，對擁有多套房產者征收較重交易所得稅，讓炒房者無利可圖，讓囤房者得不償失。

4.1.1 上海房產稅2021年開征標準

（1）上海房產稅2021年開征標準計稅依據：住房市場交易價格的70%。

（2）上海房產稅2021年開征標準稅率：實行0.4%～0.6%差別化稅率。適用稅率暫定為0.6%，但對應稅住房每平方米市場交易價格低于本市上年度新建商品住房平均銷售價格2倍（含2倍）的，稅率可暫減為0.4%。

（3）上海房產稅2021年開征標準征稅面積：對本市居民家庭給予人均60平方米的免稅住房面積（指住房建筑面積）扣除。合并計算的家庭全部住房面積為居民家庭新購住房面積和其他住房面積的總和。

因而，上海房產稅2021年開征標準房產稅的計算公式為：應納稅額=應稅面積*新購房單價*70%*稅率。

4.1.2 上海房產稅征收對象

（1）本市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房（包括新購的二手存量住房和新建商品住房）。

（2）非本市居民家庭在本市新購的住房。房產稅如何征收，從上海征收對象中可以看出對本地居民有首套免征優勢，也有限購規定。要多買可以，但是得繳納房產稅。

4.1.3 重慶房產稅2021年開征標準

（1）重慶房產稅2021年開征標準從價計征：依照房產原值一次減除10%～30%后的余值計算繳納。稅率為1.2%。

（2）重慶房產稅2021年開征標準從租計征：按房產出租的租金收入計征的，稅率為12%。但對個人按市場價格出租的居民住房，用于居住的，可暫減按4%的稅率征收房產稅。

（3）重慶房產稅2021年開征標準個人住房房產稅稅率征收標準為：獨棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價在上兩年主城九區新建商品住房成交建筑面積均價3倍以下的住房，稅率為0.5%;3倍（含3倍）至4倍的，稅率為1%;4倍（含4倍）以上的稅率為1.2%;在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購第二套（含第二套）以上的普通住房，稅率為0.5%。

4.1.4 重慶房產稅征收對象

（1）個人擁有的獨棟商品住宅。

（2）個人新購的高檔住房。高檔住房是指建筑面積交易單價達到上兩年主城九區新建商品住房成交建筑面積均價2倍（含2倍）以上的住房。

（3）在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房。

4.2 綜合施策，聯動發力

要想從根本上破解高房價難題，防范化解房產市場灰犀牛，建立房產市場長效機制，僅靠單一政策難以奏效，必須多策并舉，綜合施策，聯動發力。具體建議有：一是堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，租購并舉、因城施策，促進房地產市場平穩健康發展。二是有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給。三是善用政府看得見的手來治理市場，加強宏觀政策調控，限購限貸政策雖然治標不治本，但能立竿見影。四是租購同權，緩解購房壓力，延遲入市買房時間。五是堅持房住不炒總基調，加強對地方政府貫徹落實政策的監督監察，納入地方政府績效考核。六是加大保障房、公租房供給和監管，讓更多亟需住房的人有房住，精準施策。七是加強對銀行監管，引導資金向實體制造業和消費流動。八是加強對股票和基金市場監管，嚴厲打擊虛假欺詐行為，切實維護股民、基民合法權益，讓廣大人民有較好投資渠道。九是深入推進不動產登記制度和官員財產申報制度，讓官員財產完全受控可查，讓腐敗無所遁形，無處藏身。十是嚴禁企業團購囤積房產，對持有多套房產的企業仔細辨別后限期整改，通過政策引導進入市場流通，違者嚴懲。十一是大力宣傳，改變企業和普通市民理財觀念，通過以上組合拳破解高房價困局，讓房產回歸居住本性。

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