交通運輸行業“雙控”體系的創新實踐與應用研究

胡艷華，韓桂芬，詹水芬,*

(1.交通運輸部天津水運工程科學研究所，天津 300456；2.天津東方泰瑞科技有限公司，天津 300192)

近年來，我國交通運輸行業安全生產形勢與國家安全形勢保持了一致，呈現出穩定向好的發展態勢。2019年上半年，公路水路行業死亡事故和死亡(失蹤)人數同比下降6.7%、24.8%，較大事故和死亡(失蹤)人數同比下降25.4%、26.5%，事故總數和死亡(失蹤)人數均大幅下降，特別是首次實現上半年重特大事故“零控制”。水運行業總體運行平穩，運輸船舶水上交通事故件數、死亡和失蹤人數、沉船數、直接經濟損失等四項指標同比分別下降32.0%、38.7%、42.6%、32.5%[1]。

盡管態勢平穩，但擺在交通運輸行業面前的安全生產管理形勢依然嚴峻，挑戰依然很多。至2018年底，我國鐵路營業里程13.1萬km、公路總里程484.65萬km、內河航道通航里程12.71萬km、港口生產用碼頭泊位23 919個、民用航空機場235個，風險規模宏大，各類事故災害的隱患風險點多、線長、面廣。同時，我國還是危險品的生產和使用大國，港口危險貨物儲罐8 300余個(罐容近1億m3)，每天有近300萬t的危險物品運輸在道路上，這些危險品種類繁多、理化性質復雜，運輸過程中一旦發生事故，極易造成重大的人員傷亡和財產損失，事故后果嚴重。由此不難看出，我國交通運輸行業安全生產領域“認不清、想不到、管不好”的問題仍然突出，屬于易發生重特大事故的行業領域，急需運行“安全風險分級管控與隱患排查治理”雙重預防機制[2-3]，通過構筑防范安全事故的雙重防火墻，有效防范安全生產中多樣性、突發性、關聯性、連鎖性和耦合性的各種風險，從根本上實現事故的縱深防御、關口前移和源頭治理[4-5]。

目前，國內對安全風險分級管控與隱患排查治理雙重防控體系(簡稱“雙控”體系)的基本概念與基本理論認識較為清晰，也結合各類型生產經營單位開展了試點研究。但以往研究主要側重于生產經營單位的風險辨識、隱患排查等企業落實層面[6-16]，缺乏政府層面的風險分級分類監管、企業層面的風險預控與預警、第三方層面的事故預防保險服務等研究內容。對于交通運輸行業而言，“雙控”體系的建設運行則主要存在如下突出問題：一是缺乏系統性，不同企業之間往往“各自為政”，風險分級方法和評估標準不統一，各企業的風險水平無法橫向比較，不利于政府監管；二是缺乏專業性，企業在風險辨識與隱患排查方面，均存在漏項、缺項與標準規范未能有效落地等問題；三是缺乏可操作性，部分企業的風險管控與隱患排查僅僅停留在“紙面”上，雖建立了相關制度文件，但并沒有切實有效的“抓手”，尚未真正落實到企業的日常安全管理，也未形成可運行的風險管控體系；四是缺乏針對性，很多企業并未結合交通運輸行業的風險特征進行管控，且管控手段相對單一；此外，大部分企業還缺乏有效的風險預控預警技術與手段，未能從前端的源頭管控著手進而實現系統風險的智能管控與隱患排查治理?；诖?，本文首次綜合考慮交通運輸行業“雙控”體系涉及的政府、企業、社會等各個參與方的需求與定位，將三方協作的信息數據集成于統一的信息化平臺，以更好提升體系構建效率、動態評估能力及預測風險水平。

筆者擬通過構建交通運輸行業風險評估指標及風險分級標準、區域風險貢獻模型與行業風險貢獻模型等，研究示范市(A市)交通運輸行業的風險特征與管控重點。通過“雙控”體系的創新實踐，從政府監管、企業落實、第三方技術支撐、三方協作等方面進行深入分析，以實現安全生產風險的實時管控、動態預警與隱患排查的閉環治理、及時清零。應用表明，該體系可更好預防A市安全生產事故的發生，促進A市交通運輸行業安全生產工作水平實現較大提升，同時結合體系應用情況提出全國交通運輸行業“雙控”體系建設的對策建議。

1 創新型“雙控”體系的實質內涵與建設要求

目前我國交通運輸行業安全生產管理模式還處于政府“嚴格監管”階段，下一個階段要實現企業的“自主管理”。創新性“雙控”體系是“基于風險”過程安全管理理念的具體實踐，可對現階段安全生產實施“標本兼治”；不僅是實現現階段事故“縱深防御”和“關口前移”的有效手段，也是解決現階段安全生產管理問題的唯一出路。

筆者所述的創新型“雙控”體系，其實質內涵為：通過安全風險的科學評估與智能化管控、隱患排查的專業指導與信息化分析、第三方機構的事故預防服務與技術支撐，不斷完善創新安全風險分級管控和隱患排查治理的工作制度和規范，打造“基于雙重預防工作機制”而常態化運行的安全生產管理系統。該系統以企業危險有害因素辨識、風險分級分類管控為切入點，按照“政府引導、企業負責、三方服務、標桿示范、標準先行、分級推進、全面實施”的原則進行推進，可引導政府實行分級分類監管，確保企業主體責任層層落實。

由此，建設一套完整的創新型“雙控”體系，需全面排查、辨識、評估安全生產風險，落實企業風險管控主體責任，強化政府對企業的安全監管，依托第三方技術支撐，聯合事故預防技術服務，聚焦“雙控”信息化建設，利用安全生產大數據分析手段，對風險狀況實現智能感知、動態預警、精準監管，從而實現安全生產關口前移，從隱患排查治理到安全風險管控。

2 “雙控”體系建設的創新實踐

2.1 政府監管層面

針對性開展交通運輸行業安全風險評估工作，構建科學規范、嚴實高效的交通運輸行業風險分級分類監管體系，建立“以管控行為、風險數據分析為導向，以差異化、精準化、針對性監管為核心”的安全生產長效機制。通過資料收集與現場調研，全面摸清現階段A市交通運輸委員會安全監管職責范圍內的31類重點場所及設備設施，共辨識出81 683個風險點(表1)。

表1 重點場所及設備設施的風險點數量Tab.1 Risk points number of key sites and facilities

通過構建A市交通運輸行業風險評估指標及風險分級標準，采用定性定量相結合的風險評估方法，科學評估各類風險點的風險等級，結果為重大風險點2個，占比0.002%；較大風險點424個，占比0.519%；一般風險點9 679個，占比11.849%；較小風險點71 578個，占比87.630%。

如式(1)，通過構建區域風險評估模型，計算得到A市各行政區域的風險權重與區域風險等級，明確了A1區與A2區2個重點區域的高風險特征(表2)。其中A1區重大/較大風險管控對象類型主要是港口基礎設施類、危險貨物運輸車輛類風險管控對象，其次是橋梁、機動車維修廠等。A2區重大/較大風險管控對象類型主要是危險貨物運輸車輛(企業)及人員密集場所，人員密集場所包括軌道交通線站、城市公交樞紐、綜合交通樞紐以及內河客運船舶(包括內河游船)等。由此，相關主管部門可以結合各行政區域重大/較大風險管控對象類型及其特征，加強監管，并采取相應的風險管控措施。

表2 各行政區域安全風險等級表Tab.2 Security risk level of each administrative region

SI=ΣNiWiDRj

(1)

式中：SI為目標區域的風險貢獻權重；Ni為目標區域內不同風險等級風險點的數量；Wi為目標區域內不同風險管控對象的風險權重；DRj為目標區域內不同風險等級風險點的危險度指數。

如式(2)，通過構建行業領域風險貢獻模型，定量評估31類行業風險點對行業整體風險的貢獻值。分析研究出客運車輛、危險貨物運輸車輛、普通貨物運輸車輛、城市公共交通車輛、城市軌道交通車輛、罐區(港口)、液體散貨碼頭、水運工程建設(工地)等11個交通行業各領域的風險貢獻值相對較高，為A市交通運輸委員會需重點監管的行業領域(圖1)。其中，風險貢獻值排在前11位的行業風險貢獻值總和為0.580 3；其他20類的行業風險貢獻值總和為0.419 7。在此基礎上，形成A市交通運輸行業風險“一圖一表”，提出差異化風險管控措施建議。由此，可指導A市交通運輸委員會推行動態化、差異化的分級分類管理創新模式，切實解決交通運輸安全監管中重點領域、重點區域和重點風險點等“認不清”的問題，實現安全監管的細化、實化和精準化。

圖1 重點行業領域的風險貢獻值Fig.1 Risk contribution values of key industry sectors

D=ΣNiIRj

(2)

式中：D為目標行業領域的風險貢獻值；Ni為目標行業領域內不同風險等級風險點的數量；IRj為目標行業領域內不同風險等級風險點的風險指數。

2.2 企業主體責任落實層面

在A市“雙控”體系的建設過程中，著眼于企業風險的防范預警，構建了企業安全生產風險預警系統，如圖2所示。該系統利用云計算、物聯網、大數據、移動互聯網等新一代信息技術，將監測、監控從業人員(崗前和崗中)狀態及設備設施、物料、環境等狀態參數(電壓、電流、溫度、壓力、液位、接地電阻等)和視頻接入到云端平臺統一處理，通過統一數據格式、統一表現形式、統一數據交換和共享，可從功能上實現各類生產或作業過程中安全信息的遠程、在線、實時的監測、存儲和分析；同時對潛在的人的不安全行為和狀態以及設備設施、物料、環境等存在的安全隱患和危險苗頭進行智能感知、提前預警、實時發現和動態控制，從功能上實現了風險管控關口前移，增強企業風險管控的前瞻性和預見性。實際應用中，該系統有效解決了傳統企業安全監管數據分析無法統籌、人工巡檢遺漏偏差等問題，確保企業主體責任落實全面化、物聯網監測監控感知化、企業安全風險可視化、風險點無死角巡查制度化、安全風險大數據分析智能化，從根源上杜絕生產安全事故的發生。

圖2 企業安全生產風險預警系統Fig.2 Risk prewarning system of enterprise safety production

此外，聚焦于企業“雙控”建設的有效落地與規范實施，編制了A市交通運輸行業27個企業類別(表3)的《企業安全生產風險管控和隱患排查治理指導手冊》，指導手冊包括風險辨識評估管控和隱患排查治理兩個部分。其中風險辨識評估管控部分，全面識別了交通運輸企業內部可能存在的安全風險，共計辨識出風險情景73個、風險點424類、風險事件1 442項，識別人的致險因素4 038項、設備設施(含物料或貨種)致險因素3 372項、環境致險因素2 597項以及管理致險因素3 114項。通過評估分析風險事件發生的可能性及其后果嚴重程度，明確了風險事件、風險點的風險等級。據此提出風險管控措施17 051項，其中工程技術措施2 918項、管理措施12 604項、個體防護措施562項、應急措施967項。隱患排查治理部分，根據現行380余部法律、法規、標準、規范等，建立基礎管理類(3 172項)、現場管理類(3 455項)及作業管理類(5 547項)等三類隱患排查清單(共計12 174項)，同時明確隱患排查對象、隱患排查依據、排查內容及排查周期等。實際應用表明，《指導手冊》有效指導了交通運輸企業結合自身實際情況，切實解決企業內部有哪些風險、風險如何評估、如何管控以及隱患排查治理查什么、什么時候查、如何整改等“想不到”的問題，實現企業“全類別、全領域、全員、全過程、全方位、全天候”的風險管控與隱患排查治理模式。

表3 涉及的企業類別Tab.3 Type of enterprises involved

2.3 第三方技術支撐層面

為切實發揮安全生產責任保險的事前防范與事后經濟補償作用，圍繞安全生產責任保險線上與線下結合的事故預防服務模式，開發了A市安全生產責任保險信息系統。該系統涉及政府、保險公司、保險經紀公司、投保企業、事故預防服務機構等五類用戶。企業通過信息化平臺可以線上完成風險辨識與評估、事故隱患排查工作；政府部門通過信息化平臺可督促企業實行風險管控與隱患自查自改自報閉環管理，實現企業安全生產標準化達標與專業達標以及安全風險管控與隱患排查雙控體系緊密結合的長效機制。

同時，各參與方借助信息化系統共同促進A市安全生產責任保險的落地實施，形成“政府主導、企業落實、三方服務、保險護航”完整事故預防服務體系，切實發揮保險機制參與風險評估管控和事故預防功能，開創保險參與社會治理的新模式，為政府監管與企業安全管理提供有效補充與多重保障。

A市安全生產責任保險機制及信息化系統推行以來，已有投保企業691家，開展隱患排查企業310家，共計排查隱患1 680項；開展安全生產技術培訓100余次，提供事故預防服務414次。

2.4 三方協作層面

根據國家和A市相關政策、法規和文件的內容要求，結合“政府監管、企業落實與社會參與”的實際需求，利用互聯網、大數據分析等技術手段，打造了符合創新型“雙控”體系建設要求的安全監管信息化系統。該系統以企業分類分級、安全管理為基礎，以風險管控與隱患排查治為核心，以安全生產責任保險機制為補充與保障，建立起政府監管有效、企業風險自辨自控與隱患自查自糾、社會參與有序的長效機制。

系統集成政府、企業、第三方等各個參與方的信息數據，覆蓋企業和政府兩類用戶，同時可耦合涵蓋A市安全生產責任保險機制及信息化系統的信息數據。其中企業端用戶功能包含風險辨識、風險評估、風險管控及制定排查清單、制定排查計劃、分配排查任務、隱患排查、隱患整改、隱患驗收等功能。政府端用戶功能包括企業管理統計分析、風險管控信息監控、隱患排查信息監控等功能。此外，該系統與A市安全生產責任保險信息系統互相預留接口，通過數據交換與信息共享，實現政府監管、企業自主管理與第三方事故預防服務的實時互聯互通，解決“管不好”的問題。

A市交通運輸行業安全監管信息化系統于2019年10月上線，目前已有注冊企業2 677家，上線企業635家；企業辨識風險點 477個、風險事件1 740項、致險因素17 416項，已實施管控措施25 641項，管控措施實施率98.08%。

3 “雙控”體系建設的應用成效

目前，A市共有12 969家企業通過“雙控”體系安全監管信息化系統上線運行，上線率達到99.75%；發現隱患157 217個，已整改隱患154 937個，隱患整改率為98.55%。

2019年，上線企業累計辨識28 374個風險點，實施管控措施401 784項，建立隱患排查清單64 764項，完成隱患排查6 000萬次。

依托“雙控”體系建設的持續推進與應用，A市交通運輸行業乃至整個A市積累了豐富的“雙控”體系運行經驗，牢固樹立了“有效管控風險、排查治理隱患、防范和遏制重特大事故”的思想意識；真正將風險分級管控和隱患排查治理工作落實到基層一線，做到風險管控在一線、隱患排查在一線、事故預防在一線，從根源上實現了重特大事故的有效遏制與防范。

4 結論與建議措施

A市“雙控”體系建設項目的運行表明，該體系是落實企業安全生產主體責任、強化政府安全監管職責、提升本質安全的治本之策；不僅可幫助政府及監管部門推行差異化、精準化的安全監管模式，明確工作職責與監管重點，而且可指導企業落實安全生產風險分級管控與隱患排查治理的主體責任，強化對危險源的監測和預警，建立隱患排查、治理與整改的長效機制。未來，還需以A市經驗為基礎，針對“雙控”體系運行過程中出現的問題與不足，切實做好如下幾方面工作，以期持續完善，形成可復制、可推廣的技術成果與經驗作法，推動國內交通運輸行業安全生產邁上新臺階。

(1)加強“雙控”體系建設的頂層設計，著眼于平安交通與智慧交通，加快交通運輸安全風險預控與綜合治理體系建設關鍵技術的研究與應用。

(2)持續推動全國交通運輸行業開展安全風險評估工作，構建科學規范、嚴實高效的交通運輸行業風險分級分類監管體系，提升交通運輸行業整體風險防范與監管的科學性、精準性與針對性。

(3)開展全國交通運輸行業調研，補充完善《指導手冊》覆蓋領域與適用范圍，具備指導全國交通運輸企業穩步開展“雙控”體系具體實施工作的功能。

(4)構建并運行統一、規范、多級聯動的一體化交通運輸行業安全生產風險分級管控與隱患排查治理信息化監管系統，以此為手段和契機，推動安全領域核心技術突破，自主創新推進交通強國平安建設。