“多規合一”背景下全域旅游規劃的規劃銜接策略研究

張毓利，徐彤，趙云，申軍波

（1.天津財經大學商學院，天津300222；2.南開大學旅游與服務學院，天津300350）

1 研究綜述

1.1 旅游規劃銜接

旅游規劃銜接問題是與旅游規劃編制相伴生的重要研究議題，學者在編制旅游規劃之初，就提出旅游規劃應與當地戰略規劃和其他規劃相銜接［1］。世界旅游組織從官方層面明確要求旅游規劃應以已有的區域土地利用規劃為指導［2］。世界旅游勝地馬爾代夫在旅游規劃編制中踐行了“多規合一”的編制理念，將旅游規劃與土地利用規劃、可持續發展規劃等完美結合在一起［3］。國內外針對旅游規劃銜接問題的研究主要集中于規劃銜接內容體系、專項規劃銜接要求和規劃銜接案例研究等領域，規劃銜接內容是旅游規劃銜接研究中的重點。Inskeep［4］提出旅游規劃應與社會整體發展目標協調一致，并注重生態環保問題，應以可持續發展為目標；李寧［5］詳細分析了旅游規劃與發展規劃、城鄉規劃等主要規劃的銜接方向與銜接內容，認為旅游規劃應與重點規劃中的整體發展目標、重點項目、用地指標、土地功能等內容相銜接。針對旅游規劃與專項規劃銜接的研究主要集中在旅游規劃與城市規劃銜接［6］、土地利用規劃［7］和多項重點規劃的銜接［8］。相關研究分析了旅游規劃與專項規劃在用地供給、資源保護、規劃期限等方面存在的矛盾，并提出旅游規劃理念轉向協調發展、采取動態規劃編制方法、完善規劃銜接管理規定等解決方法［5］。此外，學者針對不同案例地進行了大量旅游規劃銜接案例分析。舒家陽［9］以武漢市為例，分析了旅游規劃與城市規劃的協調問題，并在評價兩大規劃整體協調性的基礎上，提出了完善法律法規、銜接兩規相關內容、完善規劃實施體系等解決措施。綜合而言，目前國內外針對旅游規劃銜接的相關研究，仍停留在單一案例分析和“兩規合一”、“三規合一”階段，缺乏旅游規劃與地方整體規劃體系銜接的系統研究。

1.2 “多規合一”

“多規合一”是我國推進的重大規劃改革舉措之一。2014 年，國務院四部委首次在我國28 個市縣開展了“多規合一”試點工作，此后“多規合一”成為中國重要的規劃編制思想和基本原則。當前相關研究主要從“多規合一”的內涵認知、歷史背景、問題困境、發展階段、案例分析、應對策略等方面展開。對于“多規合一”的內涵認知主要有兩種代表觀點：一種認為“多規合一”是合并而成的單一綜合性規劃，另一種則偏向“多規合一”是一種協調各類規劃的系統整合工作［10］。關于“多規合一”發展階段劃分主要有三階段、四階段等類型，馮健與李燁［11］從規劃協調發展角度梳理了“多規合一”的發展階段，將其整體歷程劃分為探索醞釀階段、地方多元化實踐階段與新型城鎮化多規融合階段。“多規合一”存在的問題是現階段研究的重要領域，學者普遍認為“多規合一”在法律規定、規劃目標、技術標準等方面存在問題，傳統的發展規劃、土地規劃、城鄉規劃與環保規劃等在規劃主體、法律依據、規劃目標、規劃期限和基礎數據等方面面臨著巨大的現實問題［12］。Liu Y S、Fang F和Li Y H［13］提出“多規合一”面臨多種規劃主體不統一、規劃編制依據不同、規劃空間布局差異明顯、規劃信息難于共享等問題。針對國內“多規合一”面臨的困境，欽國華［10］系統總結了德國、英國、日本、新加坡等國家的空間規劃體系，認為構建系統合理的規劃體系、編制科學的規劃落實政策體系并配備完善的規劃實施法律法規體系是推動空間規劃協調的重要舉措?！岸嘁幒弦弧钡膶Σ呓ㄗh方面，王吉勇［14］立足深圳實踐經驗，提出建立“多規合一”規劃組織機制、創新綜合發展規劃編制模式與打造“多規合一”實施平臺等對策建議。蘇涵、陳皓［15］認為確定總體發展目標、繪制“一張藍圖”、建設標準統一協調平臺、完善管理實施方案是多規合一的核心。綜上所述，現有相關研究以發展規劃、城鄉規劃、土地規劃、環保規劃、主體功能區規劃等五大規劃間的“多規合一”研究為主，針對具體產業規劃的“多規合一”研究仍鮮有論述。如何結合全域旅游發展理念，立足“多規合一”規劃編制原則，借鑒國內外旅游規劃銜接經驗，科學明確全域旅游規劃與“多規合一”的銜接內容，創新探索全域旅游規劃“多規合一”的實現路徑，成為學術界急需解決的研究問題。

2 相互關系

2.1 奠定基礎保障

“多規合一”是將發展規劃、土地規劃、城鄉規劃、環保規劃、主體功能區規劃和各專項規劃的編制與實施進行融合，通過主要規劃間的協調，實現“一張藍圖，一干到底”的目標［15］。2015 年，原國家旅游局正式提出全域旅游發展戰略。全域旅游是新時期旅游資源優勢區依托旅游業，推動區域協調發展、系統優化的一種新發展理念和發展模式［16］。實現全域旅游需樹立“大旅游”思想，突破“小旅游”思維局限，立足旅游部門，協同規劃、國土、住建、交通、環保等多個職能部門共同推進。全域旅游規劃作為謀劃全域旅游的專項規劃，更需推動多部門間協調推進，借助“多規合一”實現“一個規劃，一本藍圖，一干到底”。綜合而言，“多規合一”為全域旅游規劃奠定了重要的基礎保障作用。首先，“多規合一”要求區域重點規劃在規劃年限上銜接，在統計指標上統一，在基礎數據上一致，在坐標尺度上唯一，在測算方法上協調，這些要求為全域旅游規劃“一張藍圖打造”提供了重要技術支持。其次，“多規合一”多采取“一部規劃繪藍圖”的一部總規指導模式，為全域旅游規劃提出了最具參考性的引領性規劃和綱領性文件。第三，“多規合一”帶來的規劃體制機制改革和土地等審批事項改革，為全域旅游發展提供了重要的組織保障作用。

2.2 提供實踐領域

2018 年12 月，《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》出臺，明確要求統一規劃管理，強調繼續推動“多規合一”工作?！岸嘁幒弦弧闭w進入試點推廣階段，迫切需要實踐領域檢驗。2014 年，廈門市率先啟動了“多規合一”試點工作［17］。當前地方推動“多規合一”動力多源自其實施可增加一定程度用地指標，“多規合一”規劃仍處于“畫紅線與定基線”的基礎功能階段，迫切需要為其提供得以實施的契機。2015 年，各地紛紛啟動全域旅游規劃編制工作，全域旅游規劃為“多規合一”的實施提供了絕佳的實踐領域。

2.3 提供編制載體

全域旅游規劃為“多規合一”提供了新型規劃編制載體。鑒于“多規合一”規劃仍處于探索階段，尚未成為國家法定規劃，因此各地“多規合一”規劃編制主要采取單獨編制或結合傳統規劃升級編制兩種方案。為節省專項規劃的編制費用，當前“多規合一”規劃多借助于發展規劃、土地規劃、城鄉規劃、環保規劃等重點規劃的編制，在法定規劃編制要求的基礎上融入“多規合一”理念，打造既具專項規劃要求，又突出“多規合一”訴求的新型規劃。當前中西部地區財政資金較為缺乏，但發展規劃、土地規劃和城鄉規劃等均為法定規劃需要專門編制，因此可探索在全域旅游資源優勢地區“多規合一”規劃與全域旅游規劃一體化編制新模式。此外，借助“全域旅游規劃”的編制實施，可更好地推動落實“多規合一”理念，為“多規合一”規劃提供新型規劃編制載體，創新“多規合一”規劃編制的新模式和新方法。

3 規劃銜接內容體系

我國旅游法中明確提出旅游發展規劃應與發展規劃、土地規劃、城鄉規劃、環保規劃和其他規劃相銜接［18］。全域旅游規劃應立足“多規合一”規劃理念，明確與戰略性規劃、指導性規劃和產業發展規劃等多規銜接的內容體系。

3.1 與發展規劃的銜接：定方向

國民經濟和社會發展規劃是我國憲法規定的首要法定規劃，由發展改革部門負責編制，編制期限一般為5 年，主要用以統籌安排和指導社會、經濟、文化建設等工作，是區域經濟和社會發展的總體綱要［19］。全域旅游規劃與發展規劃之間為指導與落實關系：一方面，全域旅游規劃需要銜接發展規劃中的經濟發展目標、旅游業發展定位、旅游發展目標、重大建設項目、相關政策保障等內容要求；另一方面，全域旅游規劃也可為發展規劃提供旅游發展重點項目、旅游基礎設施建設訴求和旅游政策需求等產業發展訴求。地方政府應將旅游發展目標納入發展規劃的整體目標定位和工作落實考核中，將更多的旅游項目納入到發展規劃的重點項目庫，全力為地方旅游發展提供優質基礎服務設施、高品質旅游公共服務與安全高效旅游服務保障。

3.2 與城鄉規劃的銜接：定坐標

城鄉總體規劃是統籌區域整體發展，特別是針對城市目標地位、性質規模、城鄉布局、土地利用和各項建設進行部署和安排的一種規劃形式，由各級規劃管理部門組織編制實施，一般有效年限為20年。全域旅游規劃與城鄉規劃的銜接主要體現在：①城鄉規劃可為全域旅游規劃提供未來的城鄉發展總體目標、用地規模和空間發展格局等戰略要求，還可為全域旅游規劃提供旅游景區景點分布、道路交通基礎設施建設與城市環境美化建設等基本資料。②全域旅游規劃則可立足未來旅游發展預期，對城鄉規劃提出交通服務、旅游集散、旅游項目等基礎建設需求；全域旅游規劃的實施可以通過打造休閑游憩景觀、美化整體環境、配套旅游基礎服務要素等推動完善城鄉“休閑游憩”功能。

圖1 全域旅游規劃與其他規劃銜接的內容體系

3.3 與土地規劃的銜接：定指標

土地利用總體規劃編制部門為國土部門，有限期多為10—15 年，是對區域整體土地開發、保護、治理的統籌部署和安排。土地規劃與全域旅游規劃的關系主要是規?？刂葡碌南嗷f調關系。全域旅游規劃應依據土地規劃確定旅游發展的空間布局、功能分區、用地規劃和發展目標等。全域旅游規劃還應著眼未來，對區域旅游用地規模，旅游項目選址提出要求，協調未來土地規劃。土地規劃要適當增加旅游用地指標，有條件地區應結合旅游新業態發展要求，創新旅游用地模式，探索新設旅游用地類別，盤活存量，推動構建多樣化旅游用地分類管理模式。

3.4 與環保規劃的銜接：定底線

環境保護規劃是對區域生態保護和污染防治的目標、任務、保障措施等的總體安排，編制部門為環境保護部門，規劃期限多為5 年。全域旅游規劃與環保規劃的關系主要是保護與開發的平衡發展關系。環保規劃為全域旅游規劃明確了發展的底線和紅線，全域旅游規劃確定的旅游項目和設施的規劃建設要體現環境保護意識，需遵守環境生態保護硬性要求，應積極推動旅游規劃和旅游項目的整體環境影響評估，著力推動旅游可持續發展。同時，全域旅游規劃對全域環境優化的新要求也提高了其對環保規劃的發展訴求，環保規劃應立足保護性開發理念，加強對旅游景區的保護力度，探索在生態承載力較強的地區發展綠色旅游，以此推動生態保護與旅游開發的協調發展。

3.5 與功能區規劃的銜接：定功能

主體功能區規劃，是進入新世界以來提出的新型區域功能規劃，它立足于不同區域的整體承載能力、開發密度和強度、未來的發展潛力，將整體區域劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區等4 類主要功能區。主體功能區規劃為全域旅游規劃明確了開發空間和開發范圍，規劃中的優化開發區和重點開發區是旅游發展的重點區域；對于限制開發區和禁止開發區，應充分考慮旅游開發對于環境的影響程度，探索創新生態旅游新理念和新方式。全域旅游規劃應立足主體功能區的功能定位，加強與其規劃銜接力度，立足主體功能區繪制的“一張藍圖”，明確旅游業的發展功能區域，探索旅游新業態和消費新方式，充分發揮各區域資源優勢積極發展旅游，推動全域協調健康發展，構建和諧發展新格局。

3.6 與各專項規劃的銜接：相協調

據不完全統計，當前我國制定的規劃有80 余種，其中法律明確制定的有20 余種［15］。全域旅游規劃除需要與常規五大規劃予以銜接外，還需立足產業發展實際，加強與交通、市政、文化、體育、林業、教育等部門規劃的銜接。首先，加強與交通規劃、公共服務規劃、城鄉基礎設施規劃、衛生醫療規劃等基礎設施和公共服務類規劃的銜接，為旅游發展提供更為優質的旅游基礎設施和公共服務。其次，加強與文化產業、康養產業、農業、體育業、智慧產業、綜合服務業等產業規劃的銜接，立足產業融合發展背景，促進三大產業協同發展，創新旅游產品業態，提升旅游產業綜合競爭力和經濟帶動力。第三，加強與文物保護規劃、生態濕地規劃、自然保護區規劃等相關保護類規劃的銜接，立足保護本底，加強旅游資源活化與利用，倡導推廣生態型可持續旅游方式，在保護中發展旅游，造福目的地。同時，還應加強與重大項目規劃、鄉村振興規劃、旅游景區規劃、詳細修建規劃等規劃的銜接，加強相關規劃的旅游思維，以切實提升全域旅游吸引力。第四，全域旅游規劃還應加強與各級各類文化和旅游規劃的銜接。編制過程中，全域旅游規劃應嚴格遵守上級規劃的要求，充分吸收本級和下級的旅游規劃成果，切實提高全域旅游規劃的執行性和協調性。全域旅游規劃編制完成應報送上級文化和旅游管理部門與本級規劃管理部門，對其進行全方位的規劃銜接評估。

4 規劃銜接實現路徑

一是對接發展戰略，找準全域旅游發展目標。全域旅游規劃作為產業發展專項規劃，其實踐“多規合一”規劃銜接理念，首先需立足區域發展規劃的綜合目標發展要求，明確區域未來的發展定位、經濟總值、產業結構比例等相關目標；其次，需明確發展規劃中對于旅游發展的精準定位、發展要求和相關產業指標要求。此外，還應深度對接區域重大發展戰略，明確旅游發展的位置和作用。

二是強化部門聯動，建立旅游規劃聯動機制。全域旅游涉及眾多方面，單靠文化和旅游部門無法有效推動，需要政府各部門緊密配合、通力合作。在規劃編制過程中，應建立“發改、住建、園林、國土、文旅、交通”等多部門組成的規劃編制聯系會議制度，搭建跨部門協商與溝通的平臺，以此加強與相關部門的溝通協商力度，吸收和采納相關部門意見，聯動協同編制全域旅游規劃。

三是全面收集資料，明確規劃銜接方向內容。全域旅游是立足全域的整體發展理念，具有全產業聯動、全產業輻射的特點，涉及的產業和行業眾多。全域旅游規劃編制中，需從政府部門、旅游協會、相關企業、目的地居民等多渠道全方位收集資料，形成全域旅游規劃編制資料庫。在立足系統梳理分析整合資料庫資料的基礎上，明確全域旅游規劃銜接的具體方向和內容。

四是轉變規劃理念，打造“多規合一”示范性規劃。全域旅游規劃作為新時期新階段的旅游發展規劃，迫切需要轉變傳統的旅游規劃理念，推動旅游規劃由戰略性產業發展規劃向協調性全域發展規劃轉變。通過立足全域旅游發展理念，推動全域旅游規劃與發展規劃、城鄉規劃、土地規劃、環保規劃等重點規劃的銜接整合，加大與其他相關產業規劃、各類旅游規劃的對接，吸收采納各類規劃的涉旅核心訴求，將全域旅游規劃編制成為最為體現“多規合一”理念的示范性規劃。

五是劃定旅游紅線，明確旅游空間發展布局。全域旅游規劃須立足上位規劃要求，加強與土地規劃、城鄉規劃和主體功能區規劃的銜接力度，特別是對于明確旅游發展空間，應立足“多規合一”一張綜合藍圖，找準旅游發展的發展空間。在立足城鄉發展總體布局和主體功能區綜合空間布局的基礎上，科學合理謀劃全域旅游綜合發展空間布局。結合土地規劃、環保規劃等土地紅線和生態紅線約束性要求，劃定旅游開發紅線，明確旅游開發區域，注重保護開發協同。

六是繪制一張藍圖，提升旅游項目的落地性。全域旅游規劃編制涉及的旅游重大項目，應以地方城鄉規劃和土地規劃的土地利用圖為基地，結合地方繪制的“多規合一”一張藍圖，繪制本區域旅游發展的一張藍圖，針對旅游重大項目的選址位置、用地規模、建設內容等進行規劃明確。地方文旅部門應積極推動將旅游重大項目納入區域總體規劃編制的項目庫，切實提升旅游項目的落地性。

七是明確規劃模式，創新旅游規劃組織機制。全域旅游規劃需明確構建“多規合一”規劃編制模式。在空間范圍上，以批復空間范圍為邊界，以上級土地規劃建設用地為控制范圍，以城鄉規劃、環保規劃和主體功能區規劃等為基準劃定生態控制區和旅游產業發展區范圍；在規劃組織上，探索“智庫”式全域旅游規劃組織機制 集合交通、城鄉、住建、風景園林、經濟、管理、農業等領域的專家，打造全域旅游智庫，通過智庫發揮引領作用，依托頭腦風暴法、專家咨詢法等科學方法，推動各領域專家學者參與全域旅游編制團隊，形成多行業各領域合力編制全域旅游規劃的新模式。

八是對接具體相關規劃，明確旅游發展訴求。全域旅游規劃還應積極與交通、農林、文化、體育、教育、健康等相關專項規劃進行銜接。①加強與交通為代表的公共服務規劃銜接，明確公共服務未來發展愿景，提出旅游發展訴求。②加強與文化、農業、服務業為代表的具體產業發展規劃銜接，深入挖掘產業融合協同打造機遇領域，推動“旅游+ X 產業”的綜合發展，并積極促進其他產業規劃體現旅游特色，采納全域發展理念。③加強與其他各級各類規劃的對接工作，積極爭取將規劃內容成果納入到其他各類規劃工作部署之中，以切實提高規劃的實施性。