淺析高校去行政化改革的困境及對策分析

倪春鵬 張子杰 王楊武

摘要：建國之后，高等教育的管理體制方面，我國照搬蘇聯模式，開始對高校實行中央集權的管理體制。在“官本位”和這種體制的影響下，高等學校行政化弊端開始凸顯，并影響、制約著高校的發展，高校去行政化成為了高等教育體制改革繞不開的議題。在高校中，學術組織與行政組織同時存在，學術權力與行政權力并存，這是高等院校區別于社會中其他組織機構的一個最顯著的標志。高校去行政化，對推動現代大學制度的建立，讓高校破解現在為政府“附庸”的現狀，重歸獨立自由的氛圍，促進高校的科學發展也具有重要意義。

關鍵詞：高校行政管理改革 去行政化 困境與對策

一、問題的提出與研究背景

我國高等教育體制建立于 20 世紀 50 年代，“高校行政化”是其最顯著的特征。在我國，高校行政化并非個案，其普遍存在于高等院校管理以及高校對外和對內關系中的方方面面。許多學者、媒體及一些政府官員都認為“高校去行政化”以及“高校如何去行政化”是解決我國能否躋身于世界高等教育強國、我國高等教育改革能否成功、高校如何更好地落實和完成高等教育三大任務、高校能否為社會培養出杰出人才等問題的關鍵。

二、研究的目的與意義

在雷濤的論文《基于現代大學制度視角下的高校行政化分析研究》中提到，高校行政化問題主要表現在兩個層面，一是政府在和高校之間的關系中存在越位現象，對高校具體事務干預過多;二是高校內部的行政權力過度擠壓學術權力。而本研究正是在這兩個層面上，在基于前人研究的基礎上，以現代大學的制度與發展趨勢為視角、以當前我國社會主義經濟形勢發展為需要，探究出目前我國高校去行政化的癥結所在，尋找出解決的思路與對策，最終運用到高校改革的實踐中。

三、高校行政管理、行政化與去行政化

（一）高校行政管理

高校行政管理是高校為了達到辦學目的，實現辦學目標，確保高校日常工作順利開展和實施的一種組織行為，是保證高校發展和運作所必須進行的重要組織活動，是高等院校主辦部門（人）和管理部門（人）為了實現人才培養、發展科學和社會服務等任務，按照相應法律法規及章程所采取的必要措施、方法和手段。構成高校的內部因素則包括：學生、教師、專家學者、行政領導等。

在社會高速發展的今天，我國高等院校已經不單純是計劃經濟時代下，執行政府決議、方針和政策的辦學執行單位，為了維護這個復雜系統的正常運作，高校行政管理所起到的協調、管理與服務等方面的職能與重要性越發凸顯。

（二）高校行政化

高校行政化就是指高等院校在組織機構設置及運作模式上，與政府行政機關的體制構成與運作機制基本相同或相近，其特征就是高校架構的行政化。

（三）高校去行政化

“高校去行政化”并不是從根本上否定高校行政管理的職能，也并非是取消高校行政管理部門。根據前文對高校行政管理的表述，高校行政管理部門和行政管理人員為高校正常運作不可缺少的部分，也是高校科學發展的根本保證。

四、高校行政化的成因與去行政化的困境分析

（一）政府對高校干預過多的原因分析

1. “官本位”思想的作祟

在中國的傳統文化中，“長幼尊卑”是其核心價值觀的組成部分，在儒家思想的影響下，這種“上下”觀念由家庭為核心向外擴散，已經深深印刻在民眾的內心之中，并使之成為大眾為人處事之準則。這樣一種思想和心態，為行政關系向社會各階層擴張提供了豐厚的土壤和便利的思想基礎。而在中國2000多年的封建王朝的歷史中，其政治制度是典型的中央集權專制。

2. 政府職能轉化的不到位及角色履行的越位、錯位

根據現代社會經濟的發展對政府的要求，政府應該逐步轉變其職能，做到政事分離。對于高等教育的行政主管部門而言，這樣的要求就是要其做到對高校的行政管理應該是宏觀上的統籌規劃，盡量少用或者是不用微觀層面上的直接管理。

3. 政府主導的慣性延續

由于特殊的歷史原因，我國的高校在誕生伊始就是政府主導下的產物，同時由于高校建立時間短，沒有較深厚的歷史積淀。這從根源上導致了我國高校不具備自主性，現代大學精神在我國不具備良好的生長環境，而且在高校行政管理的過程中，高校很少阻攔政府對于高校的直接管理，同時還將其認為是當然的管理模式。而正是因為政府主導的慣性，導致各個高校也默認了政府應該全面管理大學的發展。

（二）高校內部的行政權力過度擠壓學術權力的原因分析

1. 高校內部行政服務意識淡薄

在“官本位”的影響下，高校內部行政權力逐漸壓倒學術權力，取得了對高校的實際管理權。而隨著“官本位”的觀念在高校中逐漸充斥，高校的行政管理部門漸漸喪失了為教學和科研服務的本質，行政管理部門的工作人員逐漸變成了高校的實際“控制者”和“領導者”，高校的各類價值取向被權力、官職、地位取代，各行政部門的服務意識逐漸淡化，行政權力異化為所有部門及人員必須服從的絕對權力，而對于行政地位的追求取代了對知識和真理的追求。

2.學術權力與行政權力沖突客觀存在

在高校中的權力體系分為兩塊，一是以教授、專家和學者為代表，以學術委員會、教授委員會為載體的學術權力;一是以高校中各級行政人員為代表，以各行政機構為載體的行政權力。但相較行政權力，學術權力本身不具有強制性，其權威也來自于其本身所代表的真理和知識。在與層級性和強制性為主要特點的行政權力的沖突下，學術權力逐漸被行政權力取代，造成高校“行政化”的現象。

3. 社會力量參與大學發展的缺位

從治理理論而言，在組織的發展和治理中，必須要讓利益相關者參與到組織的治理過程中，只有這樣擦能更好地體現各方的意志，并能夠在發展中照顧到多方面的利益。社會作為大學利益的相關者，其本應該加入到大學的治理中。但是就我國目前情境來看，社會參與度是遠遠不夠的，甚至在某些方面缺位。

（三）我國高校去行政化改革的困境分析

1.社會傳統與歷史的阻力

我國高校不可避免地繼承了“官本位”的傳統。事實上，我國高校官階早已存在，并在 1949 年后繼承并加以強化。目前，在我國公立院校，所有高校領導都有行政級別，例如本科院校的黨委書記和校長是正局（廳）級（部分 985 高校的黨委書記和校長是副部級）、專科院校的黨委書記和校長是副局（廳）級，而其職能部門的主要負責人則是縣（處）級。

2. 制度阻力

制度對于我國高校去行政化改革的阻力很多。例如，根據相關法律法規和政策，我國大學經費來源于中國政府對大學是直接劃撥撥款，其經費分為兩塊：一是綜合定額;二是專項補貼。綜合定額是按照學校的學生人數劃撥，可自由支配的空間小，而專項補貼按照科研、課題等項目劃撥，數額不定，且自由調配的可能性較大。

3. 利益阻力

雖然包括各個高校校長在內的社會各界人士對于高校去行政化已有共識，但是高校去行政化后，其中首先沖擊到的就是各個高校的校長，作為高校行政的“一把手”，“行政級別”、“官階”等內容與他們的未來息息相關。所以，在去行政化的問題上，高校的管理者，尤其是校長往往會表現出消極的態度。甚至，有的大學校長認為高校如果去行政化會影響到學校與社會的關系，一旦取消高校的行政級別，教育工作就會有被貶低的可能。

五、總結

在我國高校進行教育管理體制改革，去行政化的大背景下，筆者根據自己的研究，對大學去行政化改革等問題進行了探討。筆者通過對高校行政管理、高校行政化、高校去行政化的概念進行了梳理。借助新公共管理理論并將該理論作為研究視角，探尋該理論對我國高校去行政化的改革啟示。

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