鄉村振興背景下村兩委“一肩挑”模式研究

李倩

[摘要]“一肩挑”，作為一種化解農村“兩委”矛盾，提高基層黨組織組織力、助力鄉村振興的新模式，納入鄉村振興戰略。2019年，中央一號文件、《中國共產黨農村基層組織工作條例》、《中國共產黨農村工作條例》，從“頂層設計”提出全面推行“一肩挑”模式。截至12月底，陜西省16926個行政村，其中15965個行政村完成了“一肩挑”，占比達94.32%。銅川市的359個村也全面實現“一肩挑”，成為全省首個全面實現“一肩挑”的地市。本文將結合銅川市在推進村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”工作中的做法和經驗、存在的問題進行分析總結，提出發揮農村兩委“一肩挑”制度優勢、提升基層黨組織組織力、助力鄉村振興的對策建議。

[關鍵詞]鄉村振興;“一肩挑”;路徑選擇

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，這是新時代“三農”工作的重中之重，也是兩個百年歷史交匯期的重要任務。鄉村振興離不開組織振興，因此農村基層黨組織組織力的提升，就成為落實各種工作的基礎。

然而一段時期以來，在一些地方，農村黨組織和村民自治之間出現了“兩張皮”現象，引發這種現象的根本原因就是“二元”權力結構的缺陷。為了解決這一矛盾，從20世紀90年代初，中國開始積極探索村兩委“一肩挑”模式。從2002年中央文件中首提“一肩挑”，到2018年國務院印發的《鄉村振興戰略規劃》，20多年的探索，“一肩挑”模式在理論和政策中都得到了支持。2019年的三份文件將“一肩挑”正式從試點成為國策。這表明，全面推行“一肩挑”，已經成為新時期農村工作的一項重大政治任務。

一、全面推行農村兩委“一肩挑”的現實意義

推進黨組織書記、村委會主任“一肩挑”，是加強黨對農村工作全面領導的現實需要、是深入實施鄉村振興戰略的重要舉措、是協調促進農村“兩委”關系的有力法寶。

（一）是加強黨對農村工作全面領導的現實需要

黨的十九大報告強調，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。并將“堅持和加強黨的全面領導”作為新時代黨的建設總要求。十九屆四中全會指出：健全黨的全面領導制度是事關堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的根本方向和根本保證。回望中國共產黨走過的百年歷程，革命時期，動員、組織、領導廣大農民打土豪、分田地;建設時期，轟轟烈烈的土地運動;改革開放初期的家庭聯產承包責任制，每一次改革，都離不開農村基層黨組織的引領。農村黨組織始終與革命、建設、改革同頻共振。實施鄉村振興戰略，更離不開組織振興。全面推行“一肩挑”，就是使黨對農村工作的全面領導更加堅強有力，確保各項政策、方針落地生根。

（二）是深入實施鄉村振興戰略的重要舉措

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，這是準確把握現代化建設規律、適應城鄉關系新變化的基礎上所作出的重大決策。2018年，《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》印發，對一系列重點任務進行安排部署，并進一步指出，黨在農村工作中要始終發揮總攬全局協調各方的作用。在決戰決勝脫貧攻堅戰、美麗鄉村建設、農村產業發展等工作中，干的有聲有色的都是黨組織凝聚力強、村干部能力強的村;而一些軟弱渙散村，就是因為村“兩委”長期不合、內耗嚴重等問題直接導致村級黨組織凝聚力不強、戰斗力不高。正是在充分調查研究的基礎上，鄉村振興戰略把增強村黨組織凝聚力、解決軟弱渙散村的重點放在了村支部書記和村委會主任的“一肩挑”上，以此破解農村農業發展困擾，夯實鄉村振興的基礎。

（三）是協調促進農村“兩委”關系的有力法寶

過去很長一段時間，村黨支部委員會與村民委員會的關系不順、不協調。通常有以下兩種表現形式：“第一，村黨支部和村委會職權不分，責任不明;第二，村黨支部和村委會各自為政，相互對抗。”這種狀況嚴重影響了村民自治的正常運行。而“一肩挑”模式，可以在很大程度上避免因職務分設而導致的“兩委”之間的矛盾和沖突，促進“兩委”關系的協調。一方面，“一肩挑”使得村莊“一把手”具有兩重身份，黨組織書記和村委會主任這兩個身份，恰恰是村“兩委”的關鍵核心人物。“一肩挑”能夠在“兩委”形成平衡，提供溝通的紐帶和橋梁，這種紐帶和橋梁作用能夠推進“兩委”之間各安其分、各司其職，避免出現因“兩委”之間的相互推諉或爭權奪利而導致村莊治理的失序狀態，保證村民自治機制的有效運轉。另一方面，“一肩挑”模式下，“一把手”權力來源具有獨特性，書記的權力來自于“上”，即鄉鎮黨委;主任的權力來自于“下”，即全體村民。“一肩挑”通過理順“兩委”之間的關系來促進鄉村治理現代化。

二、銅川市在全面推行“一肩挑”中的主要做法和成效

銅川市認真貫徹落實《中國共產黨農村工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，以陜西省委“八項措施”為抓手，依法依規強力推動“一肩挑”工作落實。

（一）主要做法

1、高度重視、制度先行。按照陜西省委的部署要求，銅川市委高度重視，先后8次在市委常委會、黨建工作領導小組會議、脫貧攻堅和掃黑除惡專題會上，研究推進“一肩挑”工作。一是建立市委常委聯系包抓區縣、區縣黨委直接負責、鄉鎮（街道）黨委具體落實的責任體系，形成了市委統籌領導、區縣委靠前指揮、鄉鎮（街道）黨委堅決執行、基層黨組織積極配合的工作格局。二是專門印發《關于積極穩妥扎實推動村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的通知》《關于扎實推進全市村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”工作方案》，對推進“一肩挑”工作提出具體部署和工作目標。

2、深入調研，精準施策。一是深入實地，綜合研判。銅川市組織市級領導和區縣委班子成員深入到區縣、鄉村實地調研，通過談心談話、民主測評、實地走訪等方式，廣泛聽取基層干部群眾意見建議，并建立了《“一肩挑”調研工作臺賬》。二是精準施策、梯次推進。按照“先易后難、逐步覆蓋”原則，逐步推進。率先在“兩委”班子團結、群眾基礎好、經濟發展好的標準化建設示范村推行“一肩挑”;接著針對班子和諧、群眾基礎較好、經濟發展較好的達標村，穩步推行“一肩挑”;最后通過“大起底”清理補配、軟弱渙散整頓調整等方式，積極推動個別“兩委”班子不和、信訪矛盾較為突出，凝聚力戰斗力不夠強的村實現“一肩挑”。三是優中選優，確保質量。在選任干部時，原來的黨支部書記或村委會主任適宜“一肩挑”的，優先考慮并提出建議人選;對一些不適合的，考慮從“兩委”班子成員、后備干部、村里致富能手中選擇優秀人才;如果本村實在沒有合適人員，就從優秀機關干部、第一書記中選拔。據統計，銅川市新增的332名“一肩挑”干部中，由原村黨支部書記擔任的有234人、由原村委會主任擔任有66人，還有26名是由原“兩委”班子成員擔任，6人由機關干部擔任。

3、依法依規、制度保障。銅川市按照《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關規定，指導鄉鎮（街道）黨委嚴格按照選舉程序組織選舉。同時不斷完善配套措施，建立保障機制。銅川市在全省率先推行村黨組織書記區縣委備案管理。同時配套出臺《村黨組織書記激勵保障暫行辦法》《村后備力量培育暫行辦法》《村黨組織書記考核評價暫行辦法》，形成梯隊培養，強化保障的長效機制。

（二）主要成效

1、減少了矛盾，提高了工作效率。一方面，實行“一肩挑”后，“兩委”成員交叉兼職，村干部的任職人數少了，行政成本、基層負擔都減輕了，村干部的待遇也有所提高，這在一定程度上也提高了村干部的積極性;另一方面，“二元”體制下，支委會和村委會經常出現相互推諉、扯皮的現象，誰說都不算，誰也不愿干。“一肩挑”模式下，不會因職能的劃分而操心，不再因責任的分工而憂慮，也不因權力的大小而糾結。這樣一來，大大減少了村干部之間的矛盾，有利于提高工作效率。在調查中，有90%的受調查者認為，“推行‘一肩挑后，所在村‘兩委的辦事效率確實提高了”，這也從側面反映出，廣大群眾和干部對實行“一肩挑”后村委會工作效率的充分肯定。

2、優化了農村干部隊伍建設。“一肩挑”的人選，是經過了黨組織嚴格把關、村民優中選優的過程產生的，這樣的選擇過程保證了農村干部的綜合素質。銅川市新區提出在確定候選人時，對發展好的村，可以通過法定程序，由原來的村黨組織書記擔任村委會主任，實現“一肩挑”;對工作滯后村，就要認真研判，從新從嚴確定候選人;對新區下轄的兩個情況復雜村，從街道辦選派優秀年輕干部到村擔任“一肩挑”。這大大提高了農村干部的素質，大幅提升了農村干部隊伍的工作能力。同時，實行“一肩挑”后，村干部的工作量增加，需要解決更多的問題，這對村干部提出考驗和鍛煉，也使得他們更加注重學習，從而工作能力得到快速提升。在調查中，有52%的受調查者對所在（駐）村“兩委”的工作評價是“非常滿意”，40%的受調查者評價是“基本滿意”，這也反映出對村干部工作能力的認可。

3、實現了黨的領導和村民自治的有機統一。從產生方式看，“一肩挑”組織是依法選舉產生的，“一肩挑”模式植根于深厚而廣泛的民主土壤之中，既堅持了黨的領導又堅持了人民當家作主;從運作方式上看，“一肩挑”模式促進了黨支部對村務管理之領導職能的發揮，暢通了村民自治權有效實現的渠道。在黨的領導下，鄉村的落后思想得以改造，廣大村民的訴求得以聲張，人民群眾的智慧得以激發，鄉村發展和國家發展的大方向得以統一。

三、全面實現“一肩挑”后亟待解決的問題

（一）干部工作任務重、壓力大

一方面，全面推行“一肩挑”后，村“兩委”正職干部就變成一個人。但是面對的問題、矛盾并沒有減少，各項工作的處理和落實都壓在一個人身上，大事小情都要統籌協調和安排落實。面對日常事務、產業發展等等問題，“一肩挑”干部工作任務無比繁重、壓力前所未有。另一方面，“一肩挑”干部不再是過去的兼顧生產和工作，他們需要全天候在崗服務黨員群眾，那么他們的日常家庭生計，就只能靠家人打理。數據顯示，陜西省“一肩挑”人員中，高中及以上學歷的干部占比65%，45歲及以下干部占比25%。這些干部不僅是村里的“一把手”，更是家庭的頂梁柱。隨著物價水平不斷上漲，現行“一肩挑”干部的工資待遇，早已不能滿足整個家庭的正常支出，這對于“一肩挑”干部來講也是不小的壓力。

（二）干部監督措施少、問責難

“一肩挑”后，過去“二元”體制下互相監督的格局發生改變，缺乏制約的權力容易滋生腐敗和專權。此外，“一肩挑”干部在問責上也存在難度。例如，當一名“一肩挑”干部犯了錯誤，那么上級黨委可以直接免去他的書記職務，但是，上級黨委卻不能免去他的村委會主任這一職務。因為村委會主任的罷免，有比較嚴格的程序，并經投票的村民過半數通過方可進行。而且從以往歷史經驗看，群眾往往礙于情面、不好意思投票，以至于在實際操作中難度也很大。

四、更好發揮“一肩挑”功能的路徑選擇

（一）加強“一肩挑”干部隊伍建設

習近平在廣東考察時指出，要加強基層黨組織帶頭人隊伍建設，注重培養選拔有干勁、會干事、作風正派、辦事公道的人擔任支部書記。這也對農村黨組織帶頭人提出了要求，“一肩挑”干部，既代表“國家利益”，也代表“村民利益”，在黨性、業務、素質等各個方面更要嚴格要求自己。因此，更好發揮“一肩挑”模式作用，帶頭人的選拔是關鍵。

一是要通過發展黨員優化農村黨員隊伍結構。考察發展對象時，應把符合條件的中青年農民作為發展重點，尤其是注重從回鄉知識青年、復轉軍人、外出務工青年等群體中發展黨員。二是用黨員標準吸納能人、英才。注重將“群眾基礎好、影響力大、凝聚力強”的優秀分子吸納進來。三是在能力的培養上下功夫。在鄉村振興的戰略背景下，人們對“一肩挑”干部的期望，就不只是道德品行，而越來越看重個人能力，能否帶領大家共同致富奔小康。

（二）健全“一肩挑”的權力制約和監督體系

“一肩挑”改變了過去的“二元”權力結構，一定程度上導致了權力的高度集中，因而也增加了權力濫用和腐敗的風險。因此，要進一步強化對“一肩挑”權力的制約和監督。一要建立健全村務監督委員會，推行村級事務陽光公開公正;二要強化政府監督責任，完善政府監督體制，創新政府監督方式;三要優化“一肩挑”的權力運行程序，建立健全“一肩挑”組織內部的權力制約機制;四要完善“一肩挑”的權力問責機制，把監督與問責緊密結合起來，增強監督的實際效能。

（三）完善“一肩挑”干部激勵保障機制

通過提高在職村“兩委”干部工資待遇標準，繳納在職村干部養老保險、發放正常離任村干部生活補貼等舉措，激發干事創業精氣神。嚴格干部考勤管理、請銷假等制度，把各項制度落實情況作為發放報酬待遇的重要考核依據。圍繞脫貧攻堅、環境治理、農民增收等重點任務建立考核硬指標，完善考核管理辦法，把干部的實績考核出來。

經過近20年的基層實踐，“一肩挑”模式在解決農村“兩委”關系矛盾中逐漸發展成為制度。“一肩挑”這一鄉村治理模式凝結著基層工作者的智慧和勇氣，必將在鄉村治理現代化進程中，書寫濃墨重彩的一筆！

[參考文獻]

[1]施雪華.現代西方行政領導體制的特征及其啟示[J].社會科學，2006（2）：113-120.

[2]李淇.鄉村治理現代化視域下“村兩委一肩挑”模式研究[J].河南科技大學學報（社會科學版），2019（4）.

[3]陳軍亞.農村基層組織“一肩挑”的制度優勢與現實障礙[J].人民論壇（中），2019（4）.

[4]程同順，史猛.推進村級組織負責人“一肩挑”的條件與挑戰——基于P鎮的實地調研[J].南開學報（哲學社會科學版），2019（4）.

[5]姚銳敏.鄉村治理中的村級黨組織領導[M].中國社會科學出版社，2004年：第284頁.

[6]羅欣.“一肩挑”模式的困境與農村基層治理[J].北京青年政治學院學報，2007（3）.