工業用地效益評價體系研究綜述

廣州市城市規劃勘測設計研究院 李靜，鄒煜星

十九大報告提出，中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，在新的發展時期，保護生態環境、保障糧食安全等工作的重要性日益提升。同時，改革開放以來，城鎮化高速發展也積累了一系列問題，包括基礎設施配套不完善、土地資源粗放利用等。新一輪國土空間規劃提出，新時期要充分理解和把握未來國土空間保護開發利用的模式，未來城市發展空間是資源緊約束型空間，規劃是面向存量時期的調整重構型規劃。國內各大城市正在探索存量時期的城市發展路徑，城市更新、存量地區再開發逐漸成為城市發展的必要抓手，發展載體從“增量”轉向“存量”。通過存量土地利用效率的評價識別低效用地，合理引導空間結構優化、土地資源高效利用是城市更新工作的基礎和前提。隨著我國城鎮國有土地使用權出讓制度的建立健全，土地資源的重要性逐步凸顯。自1999年國土資源部開展“國土資源大調查”以來，已有很多學者在土地使用效益評價領域中開展了深入研究，但基于研究目的的差異性以及研究數據的可獲得性，暫未形成統一的評價標準和評價體系。本文主要針對存量發展時期以產業用地為代表的資源類型，從土地使用效益的內涵、評價尺度、評價指標體系、評價方法等幾方面對現有的研究進行總結概括。

一、土地使用效益內涵和評價對象

土地使用效益也稱土地集約節約利用度、土地利用績效、空間績效等。狹義的土地使用效益一般指土地利用的經濟效益，即土地的投入與取得有效產品（或服務）之間的比較。廣義的土地使用效益一般是指單位面積土地投入與消耗在區域發展的社會、經濟、生態等方面所實現的物質產出或有效成果，通常包括經濟效益、社會效益、生態效益等方面。龔義等（龔義等，2002；趙鵬軍，2001；李霞，2005）學者提出，片面地追求土地的經濟效益會引起城市土地的高強度開發，城市土地利用效益的評估必須以資源、環境的承載力為基礎，評價土地資源要素與其他資源要素的協調配置情況。通過土地使用效益評估，摸清存量土地的使用情況，作為存量用地再開發地區的基礎分析，有利于加強規劃實踐的有效性和針對性。

根據《城市用地分類與規劃用地標準》對城市建設用地分類，其主要包括居住用地、公共管理與公共服務用地、商業服務業設施用地、工業用地、物流倉儲用地、道路與交通設施用地等8大類。本次研究的對象主要考慮到土地使用對經濟效益的敏感性，選取產業類用地包括工業用地、物流倉儲用地兩種用地類型的研究進行綜述。

二、評價尺度

根據不同的評價目的，學者們從不同的尺度對土地效益進行了評價，主要可以概括為宏觀尺度、中觀尺度和微觀尺度。宏觀尺度，主要是以整個城市、地區為評價對象，強調土地利用綜合效益、用地功能布局結構的合理性等，往往以行政單位為單元，進行區域之間的對比，如曲衍波等（2017）基于“五量”協同概念模型，對山東省17個地市的建設用地集約利用情況進行了綜合評價。中觀尺度層面，以城市功能分區、城市內具體的用地類型為評價對象，注重特定范圍內的土地使用情況評價，及特定功能土地使用績效等。陳武（2020）以玉溪市紅塔區為例，借鑒土地集約利用評價工作手冊對全區居住用地集約利用進行了系統評價。李倫和郝前進（2014）對上海市工業園區尺度的土地利用相對績效進行了實證研究。微觀尺度一般以單塊宗地為評價對象，強調單塊宗地上的投入產出效益，目前研究多聚焦在工業用地的評價方面。如黃慧明等（2017）通過建立多維度的指標體系對順德區工業用地圖斑的空間績效進行評價，章雨晴等（2016）對張家港市規模以上工業企業用地集約性進行系統評價，指導城市工業用地布局優化。瞿忠瓊等（2018）通過綜合評價法對泰州市海陵區工業用地宗地進行評價。

三、評價指標體系

（一）指標體系構建

評價指標體系構建方面，學者們根據評價單元的空間尺度的不同構建了不同層次的評價體系，可歸類為宏觀層次和中微觀層次。

宏觀層次的評價主要從經濟、社會和生態三個方面綜合選取能夠反映土地利用效率的評價指標。如王雨晴（2006）等以北京、上海、廣州、重慶、武漢等全國14個大城市為評價對象，從經濟效益、社會效益和生態效益三個方面建立指標體系，其中用人均GDP、三產比重等因子表征經濟效益，用城市人均居住面積、公共設施用地比重等因子表征社會效益，用建成區綠地率、工業廢水排放達標率等因子表征生態效益，形成一個有層次結構的由3大準則層、25項指標因子構成的評價指標體系。白洋（2016）以天津市中北部的東麗區、西青區、北辰區、武清區四個區作為研究對象，選取了6個能直接反映土地利用效率的評價因子，包括地均產出強度、地均產出強度增長率、新增建設用地地均固定資產投資額、土地供應率、土地有償使用率和存量土地供應比率來建立評價指標體系。

中微觀層次評價指標的選取基本圍繞土地利用程度、土地利用強度和投入產出這三個方面，但針對不同的用地類型，學者們選取了不同的指標表征它們。

工業用地評價方面，學者使用土地供應率、利用率等來表征土地利用程度，使用綜合容積率、建筑密度、地均耗水電量等衡量土地利用強度，用固定資產投入強度、投入產出比、地均產出強度等評判投入產出效益，同時也有學者使用工業區綠地率和人均綠地等指標評價工業用地的生態宜居程度（許麗丹，2019）。瞿忠瓊等（2018）對江蘇泰州市海陵區的工業用地宗地，從土地產出經濟效益、社會服務效益、土地利用結構三個方面選取了地均稅收、工業區綠地率、基礎設施配置水平等共計9項指標建立評價指標體系。黃慧明等（2017）針對城市更新所面臨的主要問題選取了產出效率、污染程度、開發強度、廠房租金水平等9項指標建立了對佛山市順德區低效工業用地的空間績效評價體系。章雨晴等（2016）以張家港市為例，從經濟效益、社會效益、資源利用效率3大類、5小類指標（地均利稅額、投入產出比、地均勞動力人數、地均耗電量和地均耗水量）創建了基于企業綜合效益的城市土地集約利用評價體系。周丹丹（2010）以清潔生產為目標，從土地投入強度、土地利用程度、土地利用效益、管理績效4個方面、21項指標構建了工業用地的評價體系。

物流倉儲用地評價方面研究學者相對較少，從已有研究看，江立武等（2010）使用土地建成率和物流倉儲用地率等表征土地利用程度，使用綜合容積率、綜合建筑密度等來衡量土地利用強度，用固定資產投入強度、地均財政收入等評判投入產出效益，同時還引入了閑置土地處置率和土地有償使用率兩項指標來評判用地的管理績效。而姚群華（2013）與其他學者不同，其從“行為視角”的角度對株洲市千金物流園區進行集約利用評價，他對中央政府、地方政府、物流企業三個主體的行為分析構建共計14項評價指標的土地開發利用行為指標體系，對中央政府行為關注其土地審批監管力度，對地方政府行為關注其土地利用的經濟、社會、環境效益和管理績效，而對物流企業行為則關注土地利用狀況。

也有學者對城市中某一區域的各種用地進行土地集約利用程度的綜合評價研究，如張亞飛等（2020）以重慶市渝北區為評價對象，對區內的商業、工業、公服等用地從功能潛力、強度潛力、區位潛力三個角度構建包含建筑密度、地均GDP、與商服中心距離等共計8項指標的評價指標體系。裴海平等（2019）對安陽市的工業、商業和住宅三類用地，分別建立了不同的評價指標體系，其中三類用地共有的指標為容積率、建筑密度和基礎設施配套水平（見表1）。

表1 各類產業用地使用效益評價要素匯總表

（二）指標權重確定

確定評價指標體系中的各項指標權重較常用的方法有層次分析法、特爾菲法和熵值法，有學者還會用到因素成對比較法。

層次分析法（APH）的原理是將一個復雜的多目標決策問題作為一個系統，將目標分解為多個目標或準則，進而分解為多指標的若干層次,通過定性指標模糊量化的方法算出各個指標的權數。其通過將指標分層量化建立評價指標體系，但如果所選的要素不合理，其含義混淆不清，或要素間的關系不正確，都會降低層次分析法的結果質量。如代克志（2015）、章雨晴等（2016）采用此方法確定指標體系的權重值。

熵值法是根據待評價指標，通過系列整合變形測算來確定其權重的客觀評價方法。其具有評價前提只需統計各評價對象相對應的各項指標值的優點，但同時對研究對象樣本總量具有較高的要求，一般用于確定有較大樣本數據的指標權重。如王雨晴等（2006）用改進熵值法確定指標體系的權重值。

特爾菲法本質上是一種反饋匿名函詢法，其流程一般是在將評價指標征得專家的意見之后，進行整理歸納統計，再匿名反饋給各專家再次征求意見，如此循環幾次直到得到一致的意見。其優點是簡單方便，但也使得評價的結果帶有一定的主觀性。如宋成舜（2011）、白洋（2016）許麗丹（2019）采用此方法來確定指標體系的權重值。

因素成對比較法是通過因素間的成對比較，對比較結果賦值、排序而得出權重的方法，由于對因素的重要性判斷較為主觀，為避免個人主觀影響過大，結合特爾菲法使用可使結果更為精確。白麗娜（2012）用此方法確定指標體系的權重值。

也有學者將兩種方法結合來確定評價指標的權重值，如瞿忠瓊（2018）采取層次分析法與熵值法相結合的方法，江立武（2010）、房榮敏（2013）采用特爾菲法和層次分析法相結合的方法，裴海平（2019）用特爾菲法和因素成對比較法相結合的方法。

（三）理想值確定

理想值即土地集約利用的評價標準，一直以來都是學者爭論的焦點。由于不同區域自然環境條件、社會經濟條件、發展階段以及傳統文化具有差異性，并且受到地方政府的政策影響，使得城市土地集約利用評價的理想值很難有統一的標準。學者們主要通過分析土地政策、規劃（裴海平，梁輝，2019；許麗丹，2019）、地方規范（瞿忠瓊等，2018；宋成舜等，2011）、專家咨詢（宋成舜等，2011；江立武，趙小敏，2010）、現狀平均值（代克志等，2015）、大城市的最高值（房榮敏，聶俊兵，2013）等方式來確定評價指標的理想值。

四、結語

通過總結論述可以發現，我國在土地使用效益評估方面已經積累了大量的理論研究和實踐經驗。隨著大數據等數據來源的不斷增多，ArcGIS等技術手段的不斷升級，針對宏觀、中觀、微觀尺度層面，尤其是建設用地、工業用地等不同功能類型的用地評價體系的研究也在不斷深入。隨著存量用地在未來城市發展中角色的強化，筆者認為未來還需要從以下幾個方面加強土地使用效益評價領域的研究和實踐：第一，需要政府權威部門盡快建立統一的土地使用效益評價標準體系，規范評價因子、評價指標及評價方法等；第二，目前更多評價研究還停留在理論研究層面，沒有開展廣泛地應用，未來應加強土地使用效益評價在城市更新中的應用；第三，在土地使用效益評價基礎上，應加快制定提高土地集約利用的配套政策，促進城鎮化高質量發展。

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工業是現代城市發展的主要因素。大規模的工業建設帶動原有城市的發展，使得許多傳統城鎮進入現代城市的行列，如上海的安亭鎮，由于大眾汽車廠的投資建設而成為全國著名的汽車城，浦東金橋鎮隨著出口加工區的開發建設成為知名的現代工業區;大型的工業企業也可促進新城市的產生，如隨鋼鐵工業建設而建立的包頭市，隨石油開采和石油化學工業發展建立的大慶、金山衛，隨汽車工業發展建立的十堰，隨化肥工業發展建立的金堂、納溪、枝江等。

工業能提供大量就業崗位，是構成城市人口的主要部門。工業發展也帶動了其他各項事業的發展，如市政公用設施、各種交通運輸設施、配套 工業以及各項服務等都獲得相應發展，以保證生產的順利進行。城市，尤其是中心城市的工業發展和興盛還包括它自身在內許多城市第三產業的基本支撐，城市工業的衰落會同時帶來第三產業的衰落。城市工業用地的擴展也直接影響著第一產業用地，并與整體城市產業結構變遷密切相關。

工業的布置方式在相當程度上影響城市的空間布局。工業需要大量的勞動，并產生客貨運量，它對城市的主要交通的流向、流量起決定影響。任何新工業的布置和原有工業的調整，都會帶來城市交通運輸的變動。

工業給城市以生命力，使城市發展、壯大，并富有生氣，但同時也給城市帶來各種問題。城市規劃的任務在于全面分析工業對城市的影響，使城市中的工業布局，既滿足工業發展的要求，又有利于城市本身健康地發展。