國土空間規劃體系下的交通規劃分析

南京大學城市規劃設計研究院有限公司北京分公司 趙榮樂

從2013年到現在，國土空間規劃在各項政策中被屢屢提及。作為國家治理體系中的一個重要組成部分，其內容包括了國土空間開發邊界的劃定、用途管制、“三級劃分”、編制機制、試點實踐、空間治理體系建設、多規合一、權責管理、城鄉有機融合、數據管理等多項內容。現階段的實踐中，逐漸突出了系統性規劃方面的“一張圖”，與配套性編制方面的“多規合一”等內容。

一、國土空間規劃背景下的交通規劃變革概述

通過現階段的實踐經驗看，新時期國土空間規劃體系背景下的交通規劃已經發生了實質性變革。在規劃理念方面，側重滿足發展需求，增強了剛性管控與保護。同時，形成了以中心城區主導的規劃范圍界定，如此有利于增強全域規劃。而且，借助增加增量規劃，可實施增量與存量并存條件下的優化。實際上增量規劃過程中，本身就內含了優化存量目標。從規劃方法方面看，更加注重定性規劃向定量規劃的轉變，借助具體的規劃指標體系建設，有利于提升交通規劃的可操作性。具體參看圖1。

圖1 國土空間規劃背景下交通規劃變革

二、國土空間規劃體系對交通規劃的要求

（一）精準定位國土規劃體系下的交通規劃

在國土空間規劃“五級三類”劃分方案下，交通規劃的地位、作用、要點等，均需要重新定位。一方面，在國土空間規劃中，上級與下級之間需要建立領導與服從的關系。另一方面，在總體規劃、專項規劃、詳細規劃方面，要求以總體規劃為準，結合傳導機制使總體規劃、分層規劃保持高度一致性。另外，交通規劃作為城市文明建設、鄉村文明建設中的“紐帶”，既需要遵循國土空間規劃中的統一要求，確保規劃層級、專項規劃內容方面實現垂直深化，也應該做好交通規劃與其它規劃之間的“銜接與互動”。

（二）突出交通規劃建設工作中的發展基調

傳統時期的交通規劃注重專項技術指導，新時期的交通規劃則要求建設綜合規劃體系。具體要求突出發展基調，按照系統性規劃、配套性編制相結合的新思路，通過對交通規劃中表現出的各類問題的系統性解決，創建與新時期交通規劃發展需求相一致的規劃方案。尤其應該明確“大體系+小體系”的模式，在國土空間規劃總體系下完善交通規劃體系。同時，使交通規劃體系與其它規劃體系之間建立多元互動關系，推進各體系之間的協同合作，共同完成國土空間規劃治理目標。

三、國土空間規劃體系下的交通規劃分析

（一）引入新思維，轉變交通規劃理念

近十年的國土空間規劃體系建設工作積累了諸多經驗，預設了多項原則。其中，思路決定出路的原則發揮了重大作用。在該原則下，開展交通規劃活動，應該先引入新思維，轉變交通規劃理念。具體如下：

第一，應該從“區域一體化”角度出發，為交通規劃提供戰略層面的牽引與支持。第二，應該從協同發展的理念出發，在交通系統建設、專項建設之間，建立協同機制。例如，綠色交通、信息交通、道路交通建設工作之間，應該協同合作，共同推進交通規劃總方案的落實。第三，應該通過建設交通規劃中的質量體系管理標準，利用統一的標準形式，確保交通規劃方案的有效落實。簡單講，系統性思維、協調發展理念、標準化觀念等，均有利于對交通規劃實施多視角分析，為綜合交通規劃體系建設提供新思路。

（二）創建新體系，完善綜合交通規劃

第一，以“五級三類”的劃分為準，在信息技術路徑下，建設具有統一標準形式的“五級”信息交流平臺。明確“三類”交通規劃，構建交通規劃體系綜合框架。需要注意的是，新時期國土空間規劃中的“五級”是將原來市縣交通規劃中的縣級交通規劃分離了出來，并且擴展到了鄉鎮交通規劃。其中，國家交通規劃重點集中于鐵路、公路、水運、航空、交通樞紐方面的戰略性規劃，省級交通規劃強調在戰略性規劃下與其他設施的協調規劃，市級、縣級、鄉鎮交通規劃，則將重點放在實施層面，包括公共交通、客運貨車站、慢行交通、靜態交通，以及其他交通劃等。由此也形成了一個垂直分級的交通規劃體系。

第二，突破傳統時期的專項規劃體系，使“政策、體系、治理”實現有效結合，并遵循總體交通規劃，落實分層規劃編制工作。例如，采用全要素分析方法，將國土空間管理中的空中交通、地面交通、地下交通統一起來，擴大交通規劃范圍、拓展交通規劃內容。再如，在傳導機制下，將交通規劃總目標、分層目標對應起來，推進交通規劃垂直深化。同時，借助“五級”信息交流平臺，降低各級之間的信息交易成本，確保上級交通規劃對下級交通規劃的科學指導與有效管控。尤其在同一級別之內，應該遵循“三類”規劃，同步實施交通規劃編制，形成彼此協調互動的局面，提高編制效率。至于事權方面的內容表述，則應該以交通規劃編制的實際需求為準，通過剛性約束、指標化管理，實現對交通規劃的科學牽引、合理操作、有效評估。

（三）開拓新路徑，增強交通規劃編制

現階段的交通規劃已經隨著國土空間規劃體系的完善，發生了實質性的變革。在這種情況下，既需要更新交通規劃理念，也應該在完善綜合交通規劃的基礎上，配套的增強交通規劃編制。建議在“區域一體化”戰略牽引之下，對交通規劃進行精準定位，構建區域交通規劃編制方案，合理地配置各項交通資源，借助“協調”“融合”“創新”的基本思路進行落實。

例如，可以嘗試通過編制時間的同步化、組織方式的一致化，提高空間規劃協調水平。如“三區三線”的劃定，在實際上已經為交通規劃編制的同時性提供了前提條件。再如，結合黨中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中的特定專項規劃（指“五級三類”），遵循戰略性（國家）、協調性（省級）、實施性（市、縣、鄉鎮）方面的各級功能，推進交通規劃融合，可以通過“一張藍圖”加以實現。另外，現階段交通規劃編制中的技術工具應用相對普遍，并且在技術工具的基礎上，創建了許多新方法，能夠利用數據共享的辦法，快速實現組織主體、審批部門之間的信息交流，以此化解多部門管理時的信息不一致、審批時間長、相互扯皮等問題。由此可以嘗試建立一個內容相對完整的交通規劃編制體系。交通規劃編制要點見圖2。

圖2 國土空間規劃背景下區域交通規劃編制要點

四、結束語

總之，國土空間規劃體系建設，既滿足了我國現代化轉型發展的實際需求，也有利于系統性的解決國土空間規劃中暴露的問題。通過以上初步分析可以看出，國土空間規劃體系中，要求對交通過規劃的地位、作用、發展基調等進行重新定位，并構建“五級三類”規劃框架。因此，在“十四五”規劃建議提出建設更高層次的平安中國目標之下，一方面，應該積極地引入一些新思維，遵循思路決定出路的基本原則，合理地轉變交通規劃理念，另一方面，應該創建綜合交通規劃體系。