關于控制性詳細規劃分層編制的體系與機制思考

李禪

廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司 廣東 廣州 510290

1 國土空間規劃體系下的控制性詳細規劃編制要求

1.1 明確詳細規劃的編制主體和功能定位

《若干意見》中已對詳細規劃的編制層級、編制要求、編制主體和定位作用都提出了要求。一是編制層級。延續以往城鄉規劃體系的做法，詳細規劃仍是在市縣及以下層級編制。二是編制要求。詳細規劃要以國土空間總體規劃為依據，與相關專項規劃做好銜接，相關專項規劃的主要內容要納入詳細規劃。三是編制主體。以城鎮開發邊界為區分，邊界內由市縣自然資源主管部門組織編制詳細規劃，邊界外的鄉村地區，由鄉鎮政府組織編制“多規合一”的實用性村莊規劃作為詳細規劃。四是定位作用。詳細規劃是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據[1]。

1.2 要求詳細規劃提升編制彈性及報批速度

2019年9月，自然資源部印發了《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規〔2019〕2號），通過合并規劃選址和用地預審、合并建設用地規劃許可和用地批準等措施助力項目推進，支持經濟發展。在新的空間規劃體系之下，詳細規劃作為核發建設項目規劃許可的依據，也需要探索出一條預留彈性、操作靈活、流程簡化的工作路徑。對上要落實好市縣國土空間總體規劃確定的主體功能區格局、控制線管控和其他空間布局要求，對下要實現對規劃編制范圍的主導功能、開發強度、設施配置的總體控制，并結合城市的發展建設需要，迅速為具體地塊的開發建設提供規劃依據[2]。

2 不同地區對控制性詳細規劃分層編制的探索

2.1 雄安新區：起步區控規劃+啟動區控詳規

2020年1月，《河北雄安新區起步區控制性規劃》和《河北雄安新區啟動區控制性詳細規劃》正式公布，對雄安新區這一千年大計作出了詳細規劃層面的探索。起步區規劃面積約198平方公里，作為北京非首都功能疏解的集中承載區。啟動區規劃面積38平方公里，是雄安新區率先建設，承擔首批北京非首都功能疏解項目的地區。

起步區控規確定了總建設用地控制面積，明確提出了適當留白的發展要求。基于15分鐘生活圈劃分規劃管理單元，對于單元內的主導用地功能、骨干路網、重大設施、建設強度等內容進行剛性控制，明確社區及以上等級的公共服務設施安排（規模、類別、位置）和城市主要規劃控制線布局（紅線、綠線、藍線、黃線）。單元內部的土地利用、社區公共服務設施、城市支路、標志性建筑布局等內容則根據實際情況實施動態優化與平衡。

啟動區控詳規對地上地下的總建設規模均提出了控制要求，并對居住、就業、支撐保障及預留功能的規模均進行了安排。建立“單元——街區——地塊”三級規劃管控體系，地塊層面兼顧彈性引導與剛性管控，通過城市單元用地圖則，明確綠地空間及各項民生服務設施的用地規模、位置和邊界，重點對涉及獨立占地的公共服務設施、市政公用設施和交通設施的地塊進行管控。

圖1《河北雄安新區啟動區控制性詳細規劃》用地圖則

2.2 北京城市副中心：街區控規+深化方案+規劃設計導則

2018年11月，《北京城市副中心控制性詳細規劃(街區層面)》發布 ，提出建立“1+12+N”規劃編制體系。形成1個街區層面控制性詳細規劃總成果、12個組團控制性詳細規劃深化方案、N個規劃設計導則系列成果，通過詳細規劃的分層編制，兼顧規劃的剛性與彈性，并突出對特色要素和地區的管控引導，更好地解決長期以來規劃目標整體性與規劃實施分散性之間的矛盾。

街區層面控制性詳細規劃對城市副中心的建設用地規模及生產、生活、生態空間結構進行嚴格控制，對空間結構、功能分區、建筑高度分區、用地功能規劃、道路網系統、公共服務體系進行總體管控，規劃范圍劃分為若干街區，通過街區圖則明確家園中心、公共服務和基礎設施的具體布局。該規劃經中共中央、國務院批復。

組團控制性詳細規劃深化方案，主要是依據街區控規的組團劃分，分解落實系統管控要求，通過組團規劃圖則對用地性質、用地面積、開發強度、設施配置等內容進行具體安排。深化方案經相關程序進行備案管理。

城市色彩、街道空間、濱水空間等規劃設計導則兼具剛性管控和彈性引導作用，作為街區控規成果的重要補充，經部門聯審和專家論證后作為設計人員和管理人員開展工作的規范性文件，其中剛性內容納入總成果的圖則中進行管控。

圖2《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）》組團街區劃分示意圖

2.3 天津：控規劃分單元，導則明確地塊用途與空間形態

天津市構建了“一控規兩導則”的詳細規劃體系，控制性詳細規劃側重單元層面的規劃控制，土地細分導則和城市設計導則側重對地塊層面的控制引導（韓莉莉 等，2019）。

控制性詳細規劃對各單元的主導功能、總建設用地面積、總體開發強度、綠地率、公共服務和基礎設施配置進行總體性控制，但對具體地塊的各項指標及功能布局不作管控要求，給予了充足的彈性。該規劃由市政府審批，并作為“兩導則”的編制依據。

土地細分導則以地塊為單位，對地塊的用地性質、用地面積、容積率、建筑密度、配套設施布局等內容均作出詳細的規劃安排，實現了對控制性詳細規劃的深化細化，為城市的具體開發建設提供法定依據。土地細分導則結合開發建設需要進行編制，由市政府授權市規劃主管部門審批，提升了詳細規劃在地塊層面的時效性與實用性。

城市設計導則對應土地細分導則，對地塊的空間形態、街道立面、開場空間、建筑群體等內容進行控制引導，指導建筑設計方案的編制審批，強調對城市空間品質的塑造。城市設計導則同樣由市政府授權市規劃主管部門審批，在空間形態層面豐富了詳細規劃的功能[3]。

2.4 廈門：大綱定單元劃分，圖則定地塊用途

廈門市控制性詳細規劃由規劃大綱和規劃圖層兩個層次構成，大綱側重于單元的總體管控，圖則作為地塊具體開發建設的依據。

大綱明確管理單元的主導功能、建筑總量、公共服務和基礎設施配置要求、控制線劃定管控等強制性內容，對道路紅線、城市綠線、城市紫線、城市藍線、城市黃線和軌道交通橙線的線位、規模進行控制，對公共服務設施用地、基礎設施用地的位置、界線、使用性質、規模進行控制。

圖則依據大綱制定，明確規劃地塊的用地性質、容積率、綠地率、設施配置等強制性內容，確定具體控制指標，并對城市設計、地下空間利用進行控制引導。圖則在地塊出讓前編制，土地出讓后將圖則成果納入市規劃部門信息系統并作為審批依據使用。

3 關于控制性詳細規劃分層編制的研究思考

3.1 推動單元詳細規劃編制，加強核心要素的總體控制

近兩年批復的《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）（2016年—2035年）》《河北雄安新區起步區控制性規劃》等多個重點城市地區的詳細規劃已說明單元規劃在空間規劃體系中的角色越來越重要，將是提升詳細規劃科學性與靈活性的重要支撐。城鎮開發邊界范圍內整體或分片編制單元尺度的詳細規劃，有利于實現從國土空間總體規劃提出的宏觀布局到具體地塊開發建設方案的有效傳導[4]。

參照國內關于劃分規劃管理單元的經驗探索，每個單元宜控制在5至10平方公里，并盡量實現單元邊界與鎮街、居委行政邊界的銜接，便于精準進行屬地管理，落實責任主體，避免單元邊界地區糾紛。單元詳細規劃可重點控制以下幾方面內容：一是將總體規劃確定的空間結構、功能分區轉化成各單元的主導功能，通過主導功能用地類型的面積占比等方式控制。二是明確各單元必須落實的公共綠地、公共服務設施、市政基礎設施總量，確保單元開發建設滿足公眾民生需求。三是結合各單元主導功能確定整體開發強度，包括容積率、建筑密度等要求，確保單元整體符合要求但單元內可自行平衡調整。

3.2 按需編制詳細規劃導則，指引具體地塊開發建設

根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》，詳細規劃依然是對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，在單元規劃的基礎上仍要細化編制針對具體地塊開發建設的規劃方案，作為建設用地規劃許可的依據。在已編制單元規劃的范圍內，可根據城市開發建設時序推動若干連片的地塊或單個地塊編制詳細規劃導則，對地塊用地性質、用地面積，以及容積率、建筑密度等開發強度指標作出明確安排，并就是否符合單元規劃的各項控制要求進行嚴格審核，確保地塊開發建設不突破所屬規劃管理單元的管控指標。通過按需編制詳細規劃導則的方式，可極大地減弱城市發展不確定性對規劃編制的影響，降低詳細規劃的調整頻率[5]。

3.3 厘清詳細規劃編制審批層級，提升規劃審批的制度彈性

單元詳細規劃與國土空間總體規劃緊密關聯，充分體現總體規劃的實施程度與效果，對城市的空間功能布局及總體開發建設強度有著重要影響，應確保具備較高的審批層級并進行完善詳實的審批程序。而詳細規劃導則根據地塊開發建設需要而編制，在不突破單元詳細規劃管控要求的前提下，對城市的整體功能布局影響極小。為此，根據中央文件精神，可依托現行相關法律法規，探索單元規劃與導則的差異化審批層級及審批流程，既守住規劃的剛性控制要求，又為具體開發建設預留空間彈性[6]。