西南生態脆弱區域城鎮化路徑抉擇*——以廣西百色為例

易忠君

一、文獻綜述

隨著社會經濟的快速發展，我國城鎮化水平不斷提高。在我國城鎮化發展過程中，關于如何選擇城鎮化路徑的研究較多，但針對地處喀斯特地帶、生態脆弱、經濟欠發達地區城鎮化路徑抉擇的問題研究還較少。目前，關于城鎮化發展有兩種路徑:一種是人口城鎮化，即通過發展現代農業，使農村富余人口遷入城市的途徑，提高城鎮化率;另一種是土地城鎮化，在一些基礎設施建設較好的大城市、特大城市及周邊，大力開展城鎮化建設，擴大城鎮建成面積，以提高城鎮化發展水平。

首先，土地城鎮化研究中，朱虹［1］以江西省為例，從加快房地產及建筑行業的發展，積極推進小城鎮建設方面探討了欠發達地區的城鎮化發展路徑。王映雪［2］以云南昭通地區為例從城鎮化對生態的“增殖效應”和“脅迫效應”，闡述了西南生態脆弱區域農村在城鎮化發展進程中重視生態效應，采取科學、合理的調控措施，選擇最佳的城鎮化路徑。針對廣西城鎮化發展，梁立新［3］提出應該做好城鎮發展定位和規劃，加快基礎設施建設，實現大、中、小城市和小城鎮協調發展的思路。朱天舒等人［4］認為城鎮化路徑的決策必須從改革土地制度，科學合理布局土地利用空間結構，注重土地生態效益等方面入手，改變土地利用方式出發，實現城鎮化最佳路徑的抉擇。這些研究成果在一定程度上是對土地城鎮化的影響因素、實現途徑和快速發展的原因進行的探究，并且認可土地城鎮化發展的路徑。

第二，關于人口城鎮化的發展，張貴煒等人［5］以河北省為例，從經濟發展水平、產業結構和就業結構等方面分析人口城鎮化發展中的影響因素，提出了以建設城市群為主要途徑的人口城鎮化路徑。范進等人［6］從土地城鎮化發展的內在因素和外在因素(地方土地財政、土地開發成本、二元戶籍制度、城市容量)等方面分析人口城鎮化速度慢于土地城鎮化的原因。

第三，關于人口城鎮化和土地城鎮化協調發展的研究，陳鳳桂等人［7］運用協調發展度分析的研究方法探討了土地城鎮化(評價因素為投入水平與產出水平)與人口城鎮化(評價因素為人口構成、產業結構和生活水平)協調發展模式。蔡衛紅［8］認為，福建土地城鎮化快于人口城鎮化的原因，一是由于土地利用效率低下，土地浪費嚴重;二是由于土地利用成本較低，加速了土地城鎮化;三是福建經濟發展水平不高，以土地城鎮化為發展路徑，制約了人口城鎮化。

我國城鎮化的發展現狀，是土地城鎮化快于人口城鎮化發展。陸大道等人［9］25認為中國城鎮化發展已經存在一個“大躍進”和空間擴展失控的狀態。1984年到2005年全國城鎮建成區面積擴大了4 倍，而人口城鎮化水平僅為原來的2 倍。［8］因此，我國城鎮化發展的模式應該有所調整，必須從外延式的土地城鎮化發展向內涵式的人口城鎮化發展。在我國，對城鎮化描述的指標，是某地區城鎮人口占該地區總人口數的比率。因此，通常所說的城鎮化率，其實就是人口城鎮化的數據，嚴格意義上這種沒有區分常住人口和流動人口的以城鎮人口數描述的城鎮化水平有待商榷。

二、概念界定

人口城鎮化和土地城鎮化在我國社會經濟快速發展的今天，已成為城鎮化發展的重要路徑，如何選擇不同的城鎮化路徑，對實現社會經濟和生態環境的協調發展，加快我國城鎮化的發展進程，具有重要的現實意義。陸大道等人［9］25的研究成果表明，我國城鎮化中土地城鎮化快于人口城鎮化的速度，已經嚴重阻礙了我國社會經濟發展，造成大量環境污染，生態系統破壞嚴重。如何實現人口城鎮化和土地城鎮化協調發展，將是今后學界研究的重點課題。

第一，城鎮化發展模式是指在城鎮化發展過程中，通過何種方式實現城鎮化水平的提高。城鎮化水平的衡量指標:一是該區域(地區)總人口中，城鎮人口所占比例;二是該區域(地區)城鎮建成面積的大小。我國傳統的城鎮化發展模式主要是外延式發展，即注重通過擴張城鎮的空間布局，加大城鎮基礎設施建設力度，擴大城鎮建設面積。這種模式被稱為典型的“攤大餅”發展布局，造成了土地資源的嚴重浪費，加劇了我國人地矛盾。特別是在西南地區，山地多、平原少、經濟欠發達，投入的城市基礎設施建設的資金缺乏，因此，城鎮建設的區域多選擇在平原地區，這種模式更容易激發人地矛盾。另一種模式是內涵式發展，是以解放農業勞動生產力，加快農民市民化;通過空間布局優化，發展小城鎮建設;完善城鎮整體服務功能，提高城鎮人口承載力;嚴格土地用途管制，保護耕地資源，最終實現土地資源節約、生態環境友好、城鎮化與社會經濟良性互動、人地關系和諧發展的健康模式。

第二，人口城鎮化和土地城鎮化發展動力。人口城鎮化通常是指農業人口通過進城務工而定居在城鎮，成為城鎮居民的活動。我國城鎮公共資源相對集中，優勢明顯，大部分農村人口無法享受到城鎮公共資源，生活質量相對較低。進城人員基于收入比在農村更高的期望，可以更好地享受城市公共資源而遷入城市，這成為人口城鎮化的最大動力。農村農業人口由于土地資源稀缺，“工業剪刀差”嚴重，農業生產成本過高，收益偏低的現實，一部分為改善生活質量，從而進入城鎮定居。進入城鎮生活，可以更好地享受城鎮的公共資源。大部分勞動人員因為文化水平不高、缺乏一技之長，主要從事服務性行業，從而促進了城鎮第三產業發展。土地城鎮化是城鎮在發展過程中，通過擴張城鎮用地規模，通常以征收城鎮郊區集體土地，加快城鎮基礎設施建設，實現城鎮化快速發展。一方面地方政府通過征收集體土地，建設基礎設施，再以國有土地的性質出讓，產生巨大的“土地財政”。據不完全統計，2012年全國土地出讓合同金額達2.69 萬億元，占我國GDP51.9322億元的5.18%，其中部分城鎮的財政收入中，土地收入約占60%以上。［10］另一方面，土地城鎮化的成本較低，城鎮建成面積擴大較快。我國從1984年到2005年這21年時間內，城鎮建成面積擴大了近4 倍。這意味著在城鎮化進程中，地方政府可以通過土地城鎮化增加財政收入，同時實現城鎮化快速發展，這也成為土地城鎮化的最大動力。

第三，人口城鎮化和土地城鎮化產生的后果。人口城鎮化一定程度上加大了城鎮的人口承載負擔，部分特大城市的城市人口壓力尤為明顯。如北京市，到2008年人口接近1900 萬，其中北京戶籍人口約1200 萬，流動人口約為700 萬，這已經成為北京超負荷運轉的主要原因。［11］大量外來人口對城市的基礎設施建設也產生巨大的壓力，包括城市交通、住房、教育、醫療、養老等方面。此外，由于外來人口在就業競爭上處于劣勢，加劇了社會的不穩定性。

土地城鎮化帶來的影響主要是土地大量被征收，導致耕地資源不斷減少，土地浪費嚴重。根據全國土地利用總體規劃，到2010年耕地保持量是12801 ×104hm2，實際上到2001年我國耕地面積只有12762 ×104hm2，［12］距離目標尚存較大差距。其次是被征地村民的生活保障成為一個嚴重的社會問題，大量的失地村民失去了賴以生存的土地，也就失去了最基本的生活保障。土地征收過程中的補償標準也是政府和被征地村民之間日益突出的矛盾，并因此引發大量的強制拆遷和社會群體事件。第三，城鎮面積迅速擴張，造成了大量土地的浪費。據統計，全國范圍內僅省級以上開發區約1600 個，面積超過了1.3 億畝，［13］其中一部分是90年代初期我國興起的經濟開發區熱潮產生的后果，這與我國的“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策不相稱。

第四，人口城鎮化和土地城鎮化協調發展。人口城鎮化和土地城鎮化協調發展，可以促進城鎮化的內涵式發展。對于欠發達地區以及多山地區，這種發展模式的優勢十分明顯。一是減輕大城市、特大城市的人口增長帶來的交通、教育、醫療和城市基礎設施建設等壓力;二是可以較好地解決多山地區的人地矛盾、環境污染、生態脆弱性加劇等問題。根據范進等人［6］的研究，人口城鎮化和土地城鎮化協調發展的程度，可以從二者的協調指數大小來進行探討，人口城鎮化和土地城鎮化的協調指數的求取方法。

式中CLT表示城鎮化中人口城鎮化與土地城鎮化協調指數，L 表示城鎮人口增長率，T 表示城鎮建成區的增長率。通常其協調發展的最佳狀態是當L=T，即CLT=1。其協調性分析的結果如表1。

表1 人口城鎮化與土地城鎮化協調指數結果分析表［6］

參考陸大道［9］和陶然等人［14］的研究成果，結合范進等人的研究方法，得知我國近15年來土地城鎮化與人口城鎮化協調性指數都小于0.8，處于不協調區間。其中，在2000年之前，人口城鎮化快于土地城鎮化，2000年之后，土地城鎮化快于人口城鎮化。［8］

三、研究區域概況

百色市位于廣西壯族自治區西部及云貴高原東南邊緣，西接云南省、北望貴州省，東北傍廣西河池市，東南依南寧市，南部的靖西、那坡兩縣與越南接壤。位于世界上面積最大的喀斯特連續帶，其中喀斯特熔巖面積約占土地總面積的31.04%。該區域的特征明顯，主要表現在以下幾個方面。

第一，生態環境脆弱，土地資源貧瘠。該區域位于珠江上游的紅水河、右江和百東河流域，地處云貴高原向廣西丘陵過渡的地帶上，山嶺綿延，丘陵起伏，地勢從西北向東南傾斜，海拔高度從1500～2000 米降至200～500 米。右江從西北向東南貫穿本市中部，形成西北一東南向的右江盆地，使其地勢具有南北高、中間低的馬鞍狀特點。土地構成以山地為主，全境山地(包括中山、低山和丘陵)占全市總面積的90.98%，丘陵和平原僅占土地總面積的5.79%，［15］土地資源嚴重缺乏。土壤厚度不足20cm 的農地面積約占農用地面積的40%以上，加上過度開墾，水土流失嚴重。水資源時空分布不均，降水相對集中在每年的3、4 月和7、8 月間，地面蓄水效果差，給農業生產帶來不便，同時也加劇了該區域的石漠化速度。干旱、滑坡、泥石流以及山洪等是該區域最常見的自然災害。惡化的生態環境使該部分土地無法進行農作物的種植，只能通過提高復墾系數，提高土地利用等辦法解決糧食生產問題，從而加速了該區域的土地貧瘠化。

第二，相對人口密度過大，人口城鎮化與土地城鎮化發展不協調。2005年末，全市總人口為373.78 萬人，人口密度103 人/km2，到2010年末，全市總人口382.63 萬人，人口密度106 人/km2，低于廣西的人口密度。百色市土地總面積為36203km2，作為大石山區，山區占總面積的95.4%，平地、臺地只占4.6%，且土地石漠化嚴重，全市有近19500km2的石漠化土地，其中強度以上石漠化土地近10500km2，土地資源嚴重缺乏。根據張英颯［16］的研究方法，扣除石漠化和海拔大于500m 的山地，結合百色市的土地資源、生態環境等因素，得出百色市的相對人口密度達1203 人/km2。城鎮化建設中，城鄉面貌呈現新變化。到2010年，城鎮人口103.18 萬人，與2005年的98.20 萬人相比，增長率為5.1%。城鎮化率由2005年的26.3%提高到2010年的33.5%，城鎮建成區面積由2005年的82.4km2提高到2010年的107km2，是中華人民共和國成立以來建設速度最快的5年，［17］1增長率為29.85%。具體數據見表2 和表3。

表2 百色市2005年-2010年人口城鎮化指數表

其中百色市2005年-2010年人口城鎮化增長率L 的取值為5.1%。

表3 百色市2005年-2010年土地城鎮化指數表

其中百色市2005年-2010年土地城鎮化增長率的取值為29.85%。

根據式(1)，L=5.1%，T=29.85%，得出百色市人口城鎮化與土地城鎮化協調指數CLT=0.816，其中，L ＜L，由表1 可知，2005年到2010年百色市人口城鎮化與土地城鎮化處于基本協調狀態，接近不協調界限。

第三，貧困程度高，貧困面廣。百色全市12 縣區中，有10 個是國家級重點貧困縣，2 個是自治區級重點貧困縣。2005年全市生產總值為239.3 億元，到2010年位563.5 億元，年均增長14.7%，增長速度較快，但總量仍然很低。到2010年底，貧困人口仍然還有約59.26 萬人，是全國18 個集中連片的貧困地區之一。土地面積為廣西區最大，但GDP 總值僅相當于柳州市1260.3億元的44.71%，全區排名靠后。

第四，產業結構單一，城鎮化率偏低。百色市是傳統的農業大市，各產業值近年有所調整。從2000年開始，百色的鋁工業、蔗糖加工工業和冶金、煤電、石化等工業產業發展迅速。其中，“千億鋁產業工程”是百色市工業發展的主要目標。到2010年百色市GDP 生產總值為563.51 億元，比上年增長14.9%。各產業產值構成和從業人員比見表4。

表4 百色市2005年-2010年各產業產值構成

其中，各產業產值分別是:第一產業增加值104.81 億元，增長4.4%;第二產業增加值305.07 億元，增長21.2%;第三產業增加值153.63 億元，增長10.1%。第一、二、三產業增加值占生產總值的比重分別為18.6%、54.1%和27.3%。

百色市城鎮化率在近10年發展較為迅速，2002年百色市城鎮化率僅為22.1%，到2012年百色市城鎮化率已高達37.5%，但與廣西及全國的平均發展水平相比，尚存在較大的差距，具體數據見表5。

表5 2005年-2010年百色市與廣西自治區及全國城鎮化發展變化對比表［18-19］

四、城鎮化路徑抉擇的思考

黨的十八大提出，“要推動工業化和城鎮化良性互動”，對于經濟欠發達地區和產業結構失調地區，以加快工業化推動城鎮化，以城鎮化促進工業化。就城鎮化和農業化的相互關系指出，“農業化和城鎮化相互協調，促進城鎮化和農業現代化共同發展”。農業現代化是實現城鎮化的前提條件，城鎮化是農業現代化的必然結果。因此，大力發展現代農業，擴大土地流轉規模，讓農村剩余勞動力成為城鎮化再次加速發展的源動力，從而完成十八大提出的“加快戶籍改革，有序推進農業轉移人口市民化”。城鎮化是實現“四化”同步的核心內容，而推進農民市民化又是實現城鎮化的重要條件。［20］對于生態脆弱、經濟欠發達的百色，如何在特殊的環境和條件下抉擇城鎮化發展路徑，將會影響到該區域的可持續發展。

只有在加速發展農業現代化的基礎上，不斷調整產業結構，降低環境污染，以人口城鎮化作為百色城鎮化“內涵式”發展的主要途徑，才可以使生態脆弱、經濟欠發達的百色實現可持續的城鎮化發展。

第一，加快農業現代化發展，完善土地流轉、土地抵押等制度。百色市目前建成的田陽農業高科技園，以廣西農業科學院為技術支撐，以中國—東盟農業博覽會為平臺的現代農業產業發展迅速。其中，田東縣“圣女果”生產、加工產業鏈較為成熟，產品銷往廣東、浙江等沿海地區。到2011年田東縣“圣女果”種植面積達5 萬畝，每畝6000 多元的純收入。這種農業產業化模式在百色部分地區得到了推廣，催生了“新型農民”，即村民為農村戶口，生活在城鎮，大部分農民承包的土地通過土地流轉、土地抵押入股等方式成為企業的員工。［21］這種方式大大促進了百色市的城鎮化發展規模。

但由于百色的地理環境和自然條件限制，其他縣區如隆林、西林、田林等縣(自治縣)的農業現代化生產尚處于起步階段，發展速度較慢，產業規模較小。因此，必須加快其他縣區的農業現代化發展速度，通過加大政府投資和政策支持、提高科技產出轉化率、完善土地流轉、土地承包經營權抵押融資等途徑發展現代農業，解放農村人口，促進城鎮化發展。

第二，因地制宜，調整和優化產業結構。百色地處中國最大的喀斯特地貌帶，也是多山地區，土地資源十分有限。由于長期的傳統農業生產方式，土地資源利用率高，復墾指數高，使該區域的土地流失、鹽堿化等土地化問題嚴重，生態系統十分脆弱。但百色的“革命性、民族性和邊疆性”等特性、特殊的地理位置、豐富的民族文化和影響深遠的革命精神，以及豐富的礦產資源和水利資源，為實現百色的產業結構調整和優化提供了保障。因此，可以結合百色這些特殊的優勢和資源，調整和優化產業結構。一是大力發展生態旅游產業，包括民族風情的體驗式旅游、紅色資源旅游、大型水利工程庫區休閑旅游和邊境貿易旅游;二是大力發展經濟作物，擴大烤煙、板栗、芒果、香蕉、甘蔗等對土層厚度、土壤肥力依賴不高，對勞動力需求量不大的產業種植規模;三是提升第二、第三產業的比例，加大投入，為農村剩余勞力提供更多的就業崗位，為人口城鎮化提供生產保障，加快人口城鎮化發展的速度。

第三，改革戶籍制度，降低人口城鎮化成本。根據我國現行的法律規定，農民由農村遷移到城市，必須持城市勞動部門的錄用證明、學校錄取證明，或者城市登記機關的準予遷入證明。［22］首先，這種在進城門檻上就人為設置障礙的做法有待進一步改革和完善。二元戶籍管理制度曾在我國歷史發展中對社會分工、工業化、農業化和計劃經濟體制建立等方面，做出了巨大的貢獻。隨著我國社會經濟的不斷發展，農業現代化、工業現代化以及第三產業的快速發展的必然趨勢，是農業人口將逐步進入城鎮，成為城鎮居民。這種在社會經濟發展初期階段的體制，已經嚴重阻礙了我國城鎮化的發展。百色已由過去傳統的農業生產逐漸轉變為以工業生產為主，第三產業快速增長的經濟發展新格局。到2010年，百色市第二產業、第三產業產值分別占國民生產總值的54.1% 和27.3%，大量的農業人口進入到第二產業和第三產業當中，因此戶籍制度改革勢在必行。其次，農民市民化的成本必須降低。人口城鎮化進程中，農民市民化的成本也嚴重制約了城鎮化的發展。“住房成本高、醫療成本高和教育成本高”等“三高”，使農民即使在身份上融入城鎮，但其生存狀況堪憂，甚至一部分問題成為社會和諧與穩定的隱患。以百色市區商品房價格為例，2005年百色市區商品房均價為1253 元/m2，到2010年百色市商品房均價已高達3722 元/m2，僅住房成本就上升為原來的3 倍，這成為農民市民化的最大障礙。

第四，完善小城鎮基礎建設，為人口城鎮化提供保障。小城鎮建設是解決“三農”問題的有效途徑，［23］是新農村建設的主要方式。一是根據城鎮自然環境容量和區域發展目標，合理規劃小城鎮建設的規模，提高土地利用效率，節約、集約利用土地;二是加大小城鎮基礎設施建設力度，完善相應的教育、醫療和養老等配套設施，提高城鎮公共資源的共享度，減輕周邊大中城市的人口壓力;三是完善小城鎮廉租房保障制度，加快小城鎮廉租房和保障房住房建設，降低農民市民化的成本;四是結合新農村建設，注重小城鎮建設與生態文明建設、民族文化傳承與保護等相結合，發展新型的生態旅游產業。

城鎮化建設路徑的選擇決定了城鎮化的發展模式，任何一種路徑不可能解決城鎮化發展進程中的所有問題。以人口城鎮化為主要發展路徑的抉擇必須因地制宜，以調整產業結構解放農業人口，以破解二元戶籍制度為契機，以發展生態旅游產業降低環境污染為思路，以小城鎮建設為載體，促進城鎮化與農業現代化、工業化、信息化良性互動，加快內涵式城鎮化發展。

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