江蘇省村鎮(zhèn)建設檔案長效管理機制研究

袁玉恒 潘瑜

摘 要：文章著眼于對江蘇省村鎮(zhèn)建設檔案長效管理機制的研究，從管理現(xiàn)狀、創(chuàng)新做法和改革瓶頸幾個方面，總結分析了江蘇省村鎮(zhèn)建設檔案的發(fā)展現(xiàn)狀，并提出了切實可行的建議對策，為江蘇省的村鎮(zhèn)建設檔案長效管理和高質量發(fā)展提供了有益的參考。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；村鎮(zhèn)建設檔案；管理機制；檔案事業(yè)

江蘇省城鎮(zhèn)化自改革開放以來快速發(fā)展，在黨的十八大提出的推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新戰(zhàn)略的時代背景下，省委省政府作出了全面實施村莊環(huán)境整治、建設美麗鄉(xiāng)村和特色田園鄉(xiāng)村、蘇北地區(qū)農民群眾住房條件改善等一系列的重要決策部署，全省村鎮(zhèn)建設進入有序規(guī)劃、標準建設、規(guī)范管理的良性軌道。通過建設新型農村社區(qū)、集中安置區(qū)以及就地新建、翻建、改善等措施，村鎮(zhèn)基礎設施和農民人居環(huán)境逐年改善，在此過程中產生的工程項目和農戶資料等與村鎮(zhèn)建設相關的檔案資料數(shù)量呈迅猛增長態(tài)勢。為了做好村鎮(zhèn)建設檔案管理工作，把城市建設檔案成熟的管理方法運用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，江蘇省城建檔案管理部門大力推動村鎮(zhèn)建設檔案管理工作，經過多年的探索實踐，村鎮(zhèn)建設檔案管理工作逐步實現(xiàn)了規(guī)范化、精細化，從規(guī)劃協(xié)調、建章立制、督促指導等各方面積累了較為完善的工作方法和經驗。

一、江蘇省村鎮(zhèn)建設檔案管理現(xiàn)狀分析

1.管理現(xiàn)狀

早期的村鎮(zhèn)建設檔案一直處于分散管理的粗放狀態(tài)，收集得多但標準化整理得少，管理得多但有效利用得少，這些問題嚴重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設工程的管理。2009年，江蘇省住建廳依據(jù)住建部《關于加強中小城市城鄉(xiāng)建設檔案工作的意見》出臺了《關于進一步加強村鎮(zhèn)建設檔案工作通知》，明確提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府村鎮(zhèn)建設檔案管理部門應當建立村鎮(zhèn)建設檔案室，各市、縣城建檔案管理機構加強本行政區(qū)域內村鎮(zhèn)建設檔案工作的業(yè)務指導和監(jiān)督，將建設檔案管理從城市向村鎮(zhèn)延伸。截至2015年，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級共建村鎮(zhèn)建設檔案室556個，“在全國率先構建了省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級建設檔案工作管理體系，率先開展目標管理”，形成了由住房和城鄉(xiāng)建設廳統(tǒng)一領導，市、縣（市、區(qū)）城建檔案主管部門統(tǒng)籌推動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管部門和屬地城建檔案管理機構雙重業(yè)務指導的新機制，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管部門專業(yè)特長和城建檔案系統(tǒng)管理優(yōu)勢相結合的聚合效應。截至目前，全省已建成省級標準村鎮(zhèn)建設檔案管理機構711個，覆蓋率為88%，從事村鎮(zhèn)建設檔案工作的專（兼）職人員1600余人，館庫面積68620平方米，村鎮(zhèn)建設檔案現(xiàn)有館藏414萬余卷，照片12萬余張，有效記錄了江蘇省新農村建設過程，真實反映了江蘇鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施成效。

2.創(chuàng)新做法

（1）著眼長遠，統(tǒng)籌規(guī)劃

每個五年發(fā)展的節(jié)點期，都緊密結合全省住房城鄉(xiāng)建設中心工作和村鎮(zhèn)建設重點任務，在省級建設檔案事業(yè)發(fā)展五年專項規(guī)劃制定過程中，專題研究村鎮(zhèn)建設檔案的發(fā)展規(guī)劃，對五年內的村鎮(zhèn)建設檔案工作目標任務進行全面部署，強化目標引導和計劃管理，確保村鎮(zhèn)建設檔案事業(yè)發(fā)展的科學性、連續(xù)性和實效性。“十三五”期間，為確保各項工作取得切實效果，結合全省城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治、美麗鄉(xiāng)村建設、特色田園鄉(xiāng)村建設、傳統(tǒng)村落保護、蘇北地區(qū)農民群眾住房條件改善等重點工作安排，積極引導各地將村鎮(zhèn)建設檔案工作納入政府年度考核體系或重點工程驗收評估體系，開發(fā)全省統(tǒng)一的村鎮(zhèn)建設檔案系統(tǒng)。在全省全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立村鎮(zhèn)建設檔案室的基礎上，要求“十三五”末蘇南和蘇中村鎮(zhèn)建設檔案室100%、蘇北85%達省級標準，統(tǒng)籌推進全省村鎮(zhèn)檔案工作進度。

（2）建章立制，規(guī)范管理

省住房城鄉(xiāng)建設廳根據(jù)省政府規(guī)章《江蘇省城建檔案管理辦法》，結合實際工作需要，編制了《江蘇省村鎮(zhèn)建設檔案歸檔范圍和分類大綱》，圍繞村鎮(zhèn)建設檔案的分類體系，對村鎮(zhèn)建設檔案收集范圍進行詳細界定，為村鎮(zhèn)建設檔案規(guī)范化管理指明了方向。參照城建檔案館（室）目標管理經驗，結合村鎮(zhèn)建設檔案管理特點，出臺了《江蘇省村鎮(zhèn)建設檔案室目標管理評估辦法（試行）》，將村鎮(zhèn)建設檔案室的創(chuàng)建工作納入全省的檔案館（室）目標管理，并制定了《村鎮(zhèn)建設檔案室評估內容和評分標準》，從制度建設、機構和人員隊伍建設、硬件建設、檔案管理、檔案利用等方面對檔案室的建設提出量化指標。

（3）示范引領，有序推進

省住房城鄉(xiāng)建設廳在推動工作中，注重加強統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導和分類督促指導，充分利用示范引領作用，分別在蘇南、蘇中、蘇北積極開展示范性村鎮(zhèn)建設檔案室創(chuàng)建，并召開村鎮(zhèn)建設檔案管理現(xiàn)場推進會，觀摩先進，推動工作。每年年初，下發(fā)《關于做好建設檔案目標管理工作的通知》和《全省建設檔案館（室）目標管理考評、復查計劃》，公布創(chuàng)建考核任務。年終印發(fā)《全省建設檔案館（室）目標管理評估情況的通報》，總結并通報全年創(chuàng)建情況。在全省城建檔案系統(tǒng)，每兩年進行一次評選先進活動，對村鎮(zhèn)建設檔案管理工作開展專題評選，表現(xiàn)突出的單位和個人全省通報表彰，確保村鎮(zhèn)建設檔案管理工作常抓不懈，有序推進。

（4）圍繞中心，豐富館藏

結合全省城鄉(xiāng)建設重點工作，各級城建檔案管理機構主動深入一線，開展相關檔案工作的指導服務，并按規(guī)范接收和保管相關檔案。組織建設檔案聲像工作人員全程參與跟蹤攝錄，留存第一手聲像檔案資料，豐富館藏資源。研發(fā)了“江蘇省村鎮(zhèn)建設檔案管理系統(tǒng)”并投入使用，功能覆蓋省、市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）四級建設檔案管理機構的工作需求，按對應權限分級管理村鎮(zhèn)建設檔案信息數(shù)據(jù)。現(xiàn)已建成九大類四十六屬類的全省統(tǒng)一村鎮(zhèn)建設檔案目錄數(shù)據(jù)庫和全文數(shù)據(jù)庫，涵蓋綜合、規(guī)劃、管理、拆遷、市政、工程、聲像等內容，已完成案卷級著錄329萬余卷，數(shù)據(jù)庫容量2.4TB。

3.改革瓶頸

一是標準體系不完善。從業(yè)務工作規(guī)程上看，村鎮(zhèn)建設檔案室主要以市、縣城建檔案館業(yè)務工作規(guī)程為模板，針對性不強，適用性欠缺。從法律遵循上看，村鎮(zhèn)建設檔案管理以《江蘇省村鎮(zhèn)建設檔案歸檔范圍和分類大綱》《江蘇省村鎮(zhèn)建設檔案室目標管理評估辦法（試行）》（附《村鎮(zhèn)建設檔案室評估內容和評分標準》）兩份文件為依據(jù)，法律地位不高，權威性不夠，內容過于簡單，不利于村鎮(zhèn)建設檔案管理的高質量發(fā)展和長效管理。

二是管理體制改革帶來挑戰(zhàn)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃都進行了調整與合并，隨著國家“放管服”改革的深入推進，各級管理體制進行了比較大的調整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部機構也發(fā)生了較大變動，村鎮(zhèn)建設項目檔案的管理體系和工作流程也發(fā)生了較大變化。在省一級，住房城鄉(xiāng)建設部門負責城建檔案的業(yè)務管理和指導，而在市、縣則分為住建、自然資源規(guī)劃和檔案局等不同的部門負責，從而給業(yè)務指導和行業(yè)管理帶來新的挑戰(zhàn)。在實際工作中易造成工作協(xié)調不到位、檔案分散管理、不便于收集以及查詢利用，同時造成重復建設等現(xiàn)象。

三是硬件條件和人員保障乏力。與市、縣級城建檔案機構相比，村鎮(zhèn)建設檔案管理機構仍然面臨用房緊張、管理設施陳舊、專職人員流動性大等現(xiàn)實問題，現(xiàn)代化、信息化進度滯緩，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興發(fā)展的總體要求差距較大。

四是檔案管理與檔案利用需求存在不平衡不適應。隨著依法治國理念的深入普及，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進下，社會主義新農村建設過程中需要提供大量土地、規(guī)劃、房產等相關民生檔案資料作為舊房改造、拆遷補償?shù)雀黜椆ぷ鞯囊罁?jù)和保障，從而導致檔案利用需求大增，而目前相關檔案的管理、特別是信息化工作距離充分滿足人民群眾需求還有一定差距。

二、江蘇省村鎮(zhèn)建設檔案長效管理的對策思考

1.抓住關鍵，完善法規(guī)標準

村鎮(zhèn)建設檔案的管理需要構建全面而完整的法規(guī)制度體系，并納入到現(xiàn)有的城建檔案法規(guī)體系中。借助修訂《城建檔案管理規(guī)定》《城市地下管線工程檔案管理辦法》和《江蘇省城建檔案管理辦法》的契機，進一步明確村鎮(zhèn)建設檔案的地位和作用；明確村鎮(zhèn)建設檔案管理機構的地位和職責；制定與村鎮(zhèn)建設檔案的形成、保管、利用緊密相關的規(guī)范性文件；制定和完善村鎮(zhèn)建設檔案管理的相關標準。

2.把握規(guī)律，強化主體責任

村鎮(zhèn)建設項目具有小、全、雜等特點，每個項目所形成的檔案絕對數(shù)量少，但是相關的檔案資料種類繁雜，涉及部門多。江蘇地區(qū)特點明顯，各地差異較大，蘇南、蘇中、蘇北區(qū)域之間發(fā)展不平衡。為扎實有效地推進村鎮(zhèn)建設檔案管理工作，落實好歸檔的政策要求，需要有關部門統(tǒng)一組織，提出相關管理要求，在規(guī)劃制定、政策發(fā)布、總結表彰等工作中，突出強調村鎮(zhèn)建設檔案管理工作，強化市、縣、鎮(zhèn)各級主管部門和城建檔案管理機構，特別是村鎮(zhèn)建設檔案管理機構的職責和義務，加強相關政策宣傳，明確各級接收、保管等管理職能，督促切實擔負起責任，隨時跟進提供指導和服務，及時查驗、接收檔案。強化對所有形成單位的全覆蓋管理，督促以建設單位為主的各參建單位切實履行檔案收集、整理、移交職能，做到及時、準確、完整收集和編制項目工程檔案，為檔案驗收、保管和利用打好基礎。

3.廣泛收集，細化歸檔工作

要對村鎮(zhèn)建設檔案資料進行科學評估，從檔案門類、形成單位、保管期限、價值作用等方面進行科學的劃控鑒定，推進科學化、精細化管理。區(qū)劃調整后的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）要以行政區(qū)域為范圍，廣泛收集各類村鎮(zhèn)建設工程檔案和村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設、管理過程中形成的各類檔案。市、縣兩級城建檔案管理機構做好對所轄區(qū)新建農民集中居住項目工程技術檔案的業(yè)務指導和接收保管工作；基層村鎮(zhèn)建設檔案室做好“一戶一檔”農戶檔案的業(yè)務指導和接收保管工作。同時，以村莊環(huán)境整治、特色田園鄉(xiāng)村建設、傳統(tǒng)村落保護、蘇北地區(qū)農民群眾住房條件改善等重點項目實施為契機，收集拍攝村莊產業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境、特色風貌、文化傳承等方面的照片和視頻，豐富特色檔案的收集，建立江蘇鄉(xiāng)村建設圖片庫，多角度展現(xiàn)村莊建設成果，全面反映村莊建設發(fā)展變遷。

4.加強管理，提升服務水平

各級主管部門和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府要按照相關法律、法規(guī)的要求，不斷完善相關檔案管理制度，統(tǒng)籌規(guī)劃和管理村鎮(zhèn)建設檔案工作。不斷提高村鎮(zhèn)建設檔案規(guī)范化和信息化管理水平，保證和促進村鎮(zhèn)建設檔案工作的高質量發(fā)展。落實各項保障措施，切實做好館庫設施建設、信息化建設、檔案保管保護等方面的工作。依法做好村鎮(zhèn)建設檔案收集、整理、驗收和保管工作，確保村鎮(zhèn)建設檔案的真實、完整、準確。在做好傳統(tǒng)載體檔案編研利用工作的同時，著眼于信息時代檔案發(fā)展的新形勢、新要求，努力推動實現(xiàn)村鎮(zhèn)建設檔案信息資源收、管、存、用的電子化、數(shù)字化和智能化，做到數(shù)據(jù)共享，線上線下無縫銜接，充分利用先進技術，實現(xiàn)檔案利用的網絡化。

5.強化組織，促進全面提升

按照“省級政策指導、市級統(tǒng)籌推動、縣區(qū)總體負責、鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實施”的要求，省、市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）城建檔案主管部門和管理機構分工協(xié)作，密切配合，將村鎮(zhèn)建設檔案管理工作列入行業(yè)規(guī)劃、年度工作計劃和目標管理范圍，并加強考核監(jiān)督。明確檔案收集、整理、報送的主體責任，注重檔案形成全過程的監(jiān)督檢查和服務指導，按照建設工程項目審批制度改革的相關要求，將村鎮(zhèn)檔案驗收事項納入各類項目的建設審批流程中，做到應收盡收，并確保檔案整理規(guī)范、移交及時、保管科學。有針對性地統(tǒng)籌安排培訓學習，提高村鎮(zhèn)建設檔案管理人員的專業(yè)知識和業(yè)務水平。推進比學趕超，以評促建，以創(chuàng)建促發(fā)展，著力通過目標管理和達標創(chuàng)建，提升村鎮(zhèn)建設檔案的收集、整理、立卷、保管和檢索利用水平。運用現(xiàn)代技術手段，適應當前的新農村建設需要，按照電子文件網上傳輸要求，探索異地查詢利用的方式方法。

村鎮(zhèn)建設檔案作為建設行政主管部門依法行政和建設管理、運營維護的重要依據(jù)，在規(guī)范村鎮(zhèn)建設管理、強化村鎮(zhèn)建設質量、服務社會主義新農村建設、記錄鄉(xiāng)村振興發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。建立江蘇省村鎮(zhèn)建設檔案的長效管理機制，推動村鎮(zhèn)建設檔案工作的高質量發(fā)展，不僅是城鄉(xiāng)建設檔案協(xié)同發(fā)展和村鎮(zhèn)建設管理的必然要求，更是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化的催化劑。