縣級城投公司資產整合重組問題探討

倪麗艷 陳董驕

“開前門”“堵后門”雙管齊下的監管，迫切要求城投公司盡快實現轉型發展。縣級城投公司所對應區域的行政級別較低，能夠調配的資源總量相對有限，因此進行資產整合重組被賦予了新的使命。本文將從縣級城投公司資產方面面臨的問題、資產重組的歷程、資產整合重組發展方向等方面進行分析和探討。

城投公司是城市建設項目的重要投資平臺之一，主要負責對投資項目融資、投資與資金運行管理等，縣級城投公司在促進縣域城市面貌改善與地方經濟持續發展方面做出了重大貢獻。但是隨著新《預算法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）《關于實行<全面加強企業債券風險防范的若干意見>的函》《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別方法》（財預[2014]351號）《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》等法規政策的頒布，以及2017年財預50號文、87號文等文件，針對政府平臺公司的投融資進行相應限制。

2018年財政部23號文，從資金供給端開始約束地方政府及其平臺融資，對金融企業為政府融資平臺融資進行了約束。縣級城投公司在轉型發展、做大做強的進程中面臨更多挑戰，迫切需要進行資產整合。

縣級城投公司面臨有效資產不足的問題

在“十二五”“十三五”期間，城市現代化的不斷推進，各地城投公司的高速擴張，大幅度擴充了企業的資產總量，但資產構成以城市基礎設施項目資產為主，經營性資產較少，有效資產的比重較低，對下一步城投公司多元化創新發展存在一定影響。

資產質量不高

對于絕大多數縣級城投公司來說，資產質量不高是普遍存在的短板，這也很大程度上會限制縣級城投公司通過資產的運營管理來獲得更多收益以實現良性轉型發展的可能性。目前仍有部分縣級城投公司尤其是未發過債的縣級城投公司存在未完全按照各部委的相關監管文件（“50號文”“23號文”均明確要求地方政府不得將純公益性資產、儲備土地等不合規資產注入城投公司，之后“194號文”重申了上述原則，并要求申報企業擁有的資產“質量優良”“權屬清晰”，而且還詳細列舉了公益性資產的主要類型，包括公立學校、公立醫院、公共文化設施、公園、公共廣場、機關事業單位辦公樓、市政道路、非收費橋梁、非經營性水利設施、非收費管網設施等）剝離不合規資產的情形。因而總體上資產質量普遍不高，有相當一部分資產存在難以變現且缺乏流動性的問題。

未實際管理經營性業務子公司

部分縣級城投公司在謀求轉型的過程中，確實獲得了一些優質經營性資產的注入，比如當地政府給其無償劃入一家或若干家主做經營性業務的子公司，但這些子公司有很大的自主決策權并能獨立承擔法律責任，其董事會依法依規全權負責公司的經營管理。這種情況下縣級城投公司對子公司的實際掌控力極弱，根本無法利用擁有的該資產用于自身債務本息的償還。

有效凈資產規模不足

筆者對縣級城投公司樣本財務數據進行了統計分析，凈資產低于50億元的樣本在全部樣本中的占比超過10%，即便是有過成功發債經驗的縣級城投公司，其中也不乏“小公司”。而且，在僅發行過私募債的縣級城投公司中，甚至有不少凈資產規模低于5億元的情形。由此可知，在為數眾多的沒有發債經歷的縣級城投公司中，凈資產規模偏小是更為普遍的現象。

縣級城投公司資產整合重組的發展歷程

近年來，縣級城投公司一直在進行資產的整合重組，從資產整合重組的運作方式上來看，可以分為兩個階段。

城投公司信貸性資產整合重組

城投公司信貸性資產整合重組的時間基本發生在2014年以前，在此期間的城投公司通常是從銀行等信貸機構來獲取信貸性融資，地方政府也會通過對城投公司的財政資金以及公益性資產的注入來為城投公司的融資增信。在使用信貸性資產整合重組的過程中，城投公司對資產的應用效率較為低下，雖然政府為城投公司獲取了大量的債務性融資，為城市的建設提供了充足的投資資金，但是城投公司的資產質量較低、資產負債率較高，仍然無法得到穩定、可持續性的發展。

城投公司資本性資產整合重組

城投公司應用資本性資產整合重組時的主要目的是全面提高企業的市場融資能力，并且加強城投公司的可經營性資產的注入。在此過程中資產的注入方式已經不完全依靠政府的劃撥，在資產整合重組的時候也開始注重資產的價值。城投公司已經不依靠傳統的方式來對資產進行簡單的劃撥，而是會根據企業今后的發展方向進行有目的性的資產整合、重組。雖然在此期間城投公司的經營性資產注入量開始得到提升，企業的市場競爭力也得到了有效提升，但是也存在城投公司負債規模增長速度較快、資產負債率較高、項目投資質量較低、經營收入較低等多個問題。

新形勢下城投公司資產整合重組的發展策略

為了滿足新形勢下城投公司的市場化轉型的需求，需要對城投公司的資產進行整合重組，在此期間需要將企業的經營性需求和市場化融資需求作為切入點對企業的資產結構進行調整，并且從政府資產注入形式、外部市場化資產的并購這幾個方面入手，讓城投公司的資產整合完成相應的轉變。

首先，是清理歷史遺留問題。一方面盡快完成對純公益性資產、儲備土地等不合規資產的剝離；另一方面對注入過程不符合國家法律法規的劃撥類、出讓類土地應及時規范整改，降低監管風險。

其次，是注入更多優質資產。當地政府應給縣級城投公司注入更多的有效資產以擴充規模、增強收益、穩定現金流。在缺乏可直接注入城投的有效資產時，需要轉換思路，將部分城市管理職能機構所屬的經營性資產進行市場化改造后再注入城投公司，之后通過政府購買服務的形式實現公共產品與服務的提供，同時增強縣級城投公司的造血能力。

再次，實現資產、資源價值最大化。一方面，當地政府要整合所屬各類資產、資源，發揮每一項資產、資源的最大價值。比如，可把其中具備良好獲利能力、能產生穩定現金流的經營性資產注入重點打造的縣級城投公司，比如最典型的是已實現盈利的國有企業的股權，以增強其造血能力，然后把符合監管要求的可產生一些現金流且投資回報期較長的準公益性資產注入上述城投公司的一個或若干個子公司，繼續發揮其擴充凈資產規模的作用。另外還應把政府所屬的一些優質資源注入縣級城投公司，比如政府投資項目的代建權、公共事業領域的經營權、園區的開發權等，確保其經營基礎穩定、可持續；另一方面，完善縣級城投公司的管理架構，強化資產管理意識，針對公司資產單獨建立檔案，對包括實體資產和無實體資產在內的所有資產進行精細化管理，提升資產管理效率和收益水平。

最后，是資產市場化并購。并購是新形勢背景下城投公司能夠快速發展、變現的常見的經營運作方式之一，通過實施不同的并購計劃，能夠不斷擴大城投公司的市場影響力，從而促進企業經營的多元化發展，讓企業的業務規模和利潤能夠得到有效擴張。根據城投公司目前的發展環境和發展實際情況來看，多數城投公司都缺少穩定、持續性的可經營資產，因此可以通過市場化并購在短時間內增加企業的競爭力。

國有資產的整合重組是一項較為復雜的系統工程，過程中可能會因為資產評估環節的不規范、整合方案權衡決策的不嚴謹、對無形資產保護不足或運用不當等滋生國有資產流失風險，這就需要當地政府針對一般資產流失、股權資產流失、效益性流失等，分別制定并完善相關內控制度及配套細則，同時強化監管主體的工作密度，確保容易發生資產流失風險的關鍵節點均有特定負責人，杜絕形式化或監督內耗等情況的出現，切實防止資產整合過程中出現國有資產流失。

結 語

綜上所述，隨著社會經濟的快速發展，縣級城投公司的發展建設也在受到我國城鎮化建設、國家投資體制改革等方面的影響下出現了階段性的特征，在面臨監管嚴格的情況下，城投公司市場化只能通過轉型來獲取進一步的發展。市場化轉型作為一項長期的任務，城建公司只能通過資產整合重組來優化實際資產，從而得到持續穩定的發展。

（浙江德清經開投資集團）（中共德清縣委黨校）

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