區縣林業局領導干部自然資源資產離任審計研究
——以重慶市永川區為例

◆王蓉 李欣嵐／重慶市永川區審計局 章君／重慶財經職業學院會計學院

綠水青山就是金山銀山，黨和國家政府歷來重視對生態環境的保護。十八屆三中全會出臺《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次明確提出對領導干部實行自然資源資產離任審計。領導干部自然資源資產離任審計于2015年9月開始啟動試點方案，2017年9月出臺試行規定，直到2018年4月實施方案落地。從孕育到萌芽，并初步實現制度化常態化發展。隨著領導干部自然資源資產離任審計工作的全面推開，生態文明建設體系從前線的發展和保護，逐步延伸至后方的監管和問責，在衡量領導責任的“經濟”刻度尺上烙上了“生態”二字，審計扮演的角色從“經濟衛士”進階至“全能戰士”。這是我國生態文明建設的一件大事，對新時代中國特色社會主義審計事業的發展具有里程碑式的意義。

森林資源是五大重點自然資源之一，森林生態系統更是地球表面生態系統的主體，在調節氣候、保持水土、防風固沙等多方面防護效能上有著重要作用，保護森林資源有助于生態圈的平衡。對森林資源的利用應遵循森林生態系統自身的發展規律，森林資源具有可再生性，并具備自動穩定器效能。對森林資源保護責任進行評價，一方面有利于更全面摸清轄區內整體生態現狀，了解各個分區內的資源稟賦，另一方面可以盡早發現可能對森林資源造成不可逆轉破壞的風險點，糾正當屆領導下經濟發展慣性可能引發的生態矛盾。

一、林業部門領導干部自然資源資產離任審計的內容

《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》中明確規定，審計內容主要包括六大類：貫徹執行方針政策和決策部署情況、遵守法律法規情況、重大決策情況、完成管理和保護目標情況、履行管理監督職責情況、組織相關資金征管用和項目建設運行情況。

林業部門領導干部自然資源資產離任審計同樣圍繞此六項內容開展，結合森林資源有關政策規定及保護責任和目標，融會貫通確認審計重點內容。大致可包含但不僅限于以下方面審計內容：貫徹執行生態文明建設方針政策和決策部署方面，主要集中于對國有林場改革、集體林權體制改革等方面推進落實情況的審查；完成自然資源資產管理和生態環境保護目標方面，應當掌握領導干部任期內轄區森林資源資產總量、結構和變化情況，以及在任期內上級下達退耕還林、國土綠化等各項任務的完成情況；履行自然資源資產管理和生態環境監督責任方面，應當關注林業部門在林地占用審批、采伐審批、違法查處等行政執法方面履職情況等。

二、重慶市永川區林業局自然資源資產離任審計主要做法及成效

（一）學好政策：把政策執行、決策部署等內容作為審計重點

自然資源資產的利用和保護依據均源自相關法律法規及上級規范性文件，可通過翻閱自然資源相關法律法規匯編書籍、瀏覽上級主管部門網站政務公開的文件庫、查閱被審計單位收發文簿及工作總結等方式，熟悉不同層級政策要求，結合調查了解情況，審查是否按照政策規定保護利用資源，是否按要求及時完成任務。特別是應將當前重要改革事項作為審計重點，關注五年規劃目標、生態保護類區級分解任務等。

1.遵守法律法規情況

通過調查發現，區林業局近五年主要工作重心為退耕還林和天然林保護。結合永川區林業資源的特點，審計人員加強對《退耕還林條例》《重慶市人民政府辦公廳關于新一輪退耕還林還草的實施意見》《重慶市公益林管理辦法》等政策文件的學習，梳理政策內涵，理清審計思路。

《退耕還林條例》第十六條規定“基本農田保護范圍內的耕地……不得納入退耕還林規劃”，《重慶市人民政府辦公廳關于新一輪退耕還林還草的實施意見》第一條第（二）款“3.嚴格范圍，穩步推進。退耕還林……嚴格限定在15度以上非基本農田坡耕地實施”，以及《重慶市公益林管理辦法》第七條明確了應當劃分為地方公益林的林地，包括重點飲水工程水源匯水區內的林地，森林公園、地質公園和濕地公園的林地等。按照文件規定，“依葫蘆畫瓢”對照判斷現有資源的劃分和利用是否符合此類硬性要求；已退耕還林的地塊是否屬于永久性基本農田范疇、是否均為15度以下的坡耕地；現有已劃分的公益林是否都符合管理辦法中劃分范圍。通過準確分析和解讀上述政策法規，將政策轉換為審計思路：通過ArcGIS技術分析，篩選出疑點數據，再通過核實取證，得出審計結果。在此項目中，查實在335畝基本農田上實施退耕還林，在1156.01畝15度以下的坡耕地上實施退耕還林，以此實現本審計事項的目標。

2.規劃制定落實情況

2016年永川區林業局編制完成《永川區林業“十三五”發展規劃》，明確了未來五年林業發展的主要目標、總體布局、重點任務、重大工程等。通過查閱發現，規劃中明確石漠化綜合治理7500畝。結合對項目資金用途的了解，形成審計思路：若使用項目資金，是否能達到石漠化治理目的；若沒有相關項目資金投入，是否還能實現石漠化治理任務目標。在本次項目中，通過調查發現：近幾年未安排項目資金用于石漠化治理，林業部門也無法提供有關石漠化區域的矢量數據。也就是說，林業部門并未開展石漠化治理工作，其主要原因在于轄區內無需治理區域。進而轉化思路，從規劃的制定上提出不合理之處，揭示《永川區林業“十三五”發展規劃》部分指標規劃不合理的問題。

（二）用好數據：把地理信息技術作為輔助功能并充分利用

地理信息技術的運用依托于所采集數據的數量與質量，信息技術人員提出的思路局限于數據間的對比分析，難以撐起一份高質量審計報告。應當摒棄完全依靠地理信息技術工具和技術人員的思想，而以審計人員為主確定審計方向、提出審計思路。同時，地理信息技術仍是實現多數審計思路的重要工具。審計思路提出后，無法通過常規審計方法實現時，需與技術人員溝通所收集的數據中是否包含了可用的信息，交由其實現疑點分析。特別是要巧妙運用歷年遙感影像圖，掌握自然資源歷史狀態及變化情況。

本次項目中，收集林業部門、國土部門、環保部門等多個單位涉及林業變更數據、新一輪退耕還林驗收數據、國土綠化驗收數據、基本農田圖斑、礦產資源規劃數據、土地開發整理項目數據等數十項近700G可用電子數據，圍繞退耕還林、林地劃分、國土綠化、濕地保護、森林公園保護五大方面運用ArcGIS進行疊加分析。

1.退耕還林造林任務完成情況

調查發現，第一輪退耕還林在2002至2005年實施；新一輪退耕還林任務分批于2015年、2018年實施，2019年已驗收。可形成四個方面的審計思路。

（1）審查退耕還林規劃的合理性

將退耕還林小班圖分別與土地開發整理項目、土地復墾項目圖斑對比分析，檢查是否存在項目重疊的區域，是否存在在高質量耕地、新開墾耕地上實施退耕造成資源損失浪費的現象。主要用到新一輪退耕還林數據、土地開發整理數據、土地復墾數據，項目中遇到后兩者沒有矢量數據的問題，可將CAD類型數據進行處理，將CAD上的坐標點還原到ArcGIS坐標體系中。

（2）審查退耕還林實施的真實性

在林地上實施退耕還林：對退耕還林小班圖與退耕還林前的土地利用現狀圖進行分析，主要用到2017年林地變更矢量數據與2018年實施退耕還林數據。疊加遙感影像圖，將退耕還林前為林地的地塊作為疑點進行現場核實。同一地塊重復實施退耕還林：將上一輪與新一輪退耕還林的驗收小班圖進行疊加分析，檢查是否在同一地塊重復實施退耕造林任務。

（3）審查退耕還林實施成效

退耕還林圖斑實際未還林：對退耕還林小班圖與退耕還林后的土地利用現狀圖進行分析，主要用到2015年實施退耕還林數據與2018年非林地數據、2015年實施退耕還林數據與2017年地理國情數據，將退耕還林后不是林地的地塊作為疑點進行現場核實。

2.調查森林資源狀況及約束性指標完成情況

森林資源幾個約束性指標：林地面積、森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積量。重點審查林地面積劃定的真實性：將基本農田與2017年林地變更數據進行疊加分析，審查林地與基本農田重疊問題；將2017年地理國情普查數據與2017年林地變更數據進行疊加分析，審查國土與林業兩個不同資源部分在林地劃分存在差異的現象。

3.運用林業變更調查數據查找問題

在森林資源審計中，應當靈活運用林業局每年出具的林業變更調查。通過對不同年度林業變更調查結果作比對，關注每年森林面積的變化情況，特別是對大規模改變林地屬性的事項應重點關注，調查林地屬性改變的原因是否合規、手續是否完整。對小規模改變林地屬性的變動原因、實際執行情況也應關注，了解分析變動原因是否合規合法，實際執行中是否出現超范圍占用林地、違規占用林地的情況。還可以結合被審計單位近幾年的工作報告，對報告中提及的新增開發建設項目進行重點關注，主要了解新增的開發建設項目用地手續是否完善，施工中是否有出現對施工范圍以外的林地產生破壞的情況。

（三）審好履職：從職能職責、考核目標、工作任務入手

前期調查過程中，需到各資源主管部門了解轄區內各類資源現狀、資源利用保護職責劃定情況。分別調查了解資源部門內各科室職能職責及近年承擔重大任務、相關保護指標實施完成情況，分析可能存在的管理漏洞，從而順延發現問題。調查了解林業部門內部科室職能職責：資源科承擔臨時使用林地審批職責，且每次審批期限為2年，以及下屬單位國有林場將國有林地交由其他使用等情況，催生審查占地期限到期未督促續辦手續、國有林地先占后批等問題的審計思路；造林科近年承擔2014年退耕還林及2018年國土綠化兩個主要造林任務，圍繞其任務完成合規性、真實性以及完成質量，提出一系列審計思路并發現問題。在本次項目中，主要關注6個方面的履職情況，分別是：林地占用、林木采伐、森林公園保護管理、濕地保護、森林防火和林業病蟲害防治等。

1.林地占用情況的審計經驗

林業局對占用林地的建設項目審批是否遵守林地分級管理的規定；是否存在在臨時占用的林地上修筑永久性建筑物的情況；核實臨時占用林地證已到期的是否重新辦證并交納森林植被恢復費，未辦證的是否對林地進行恢復；是否存在超占用林地的行為。圍繞以上關注的內容，審計發現問題有：部分國有林地未批先占，部分企業超面積占用林地，林業局對違規占用林地行為未及時糾正處理，對違規占用林地行為“以罰代管”等。

2.超占用林地問題的審計經驗

本次審計中，重點關注企業超占用林地的問題，但一開始就遇到困難，因為林業局對企業占用林地有批復文件，但基本沒有矢量數據。在審計林業臨時用地超兩年未及時審批問題過程中，可查找占地檔案所附占地圖紙，提取占地坐標還原為矢量數據。需充分運用技術資源，轉化現有數據為可用數據，充分形成矢量數據，從而便于與影像圖進行對比分析，發現企業超占用林地的疑點。

審計人員通過現場核查，用GPS定位軟件實測超占面積大小，與林業局溝通，爭取獲得被審計單位的認可。當雙方爭議較大時，可求助專業的第三方，尋求國土部門專業人員、基建審計同事現場多方再次核實，落實存在的問題，結合多次現場核查，基本可確定超占林地的事實，將問題移送給森林公安處理。

3.其他方面

除林地占用和超占用兩種情況外，還有其他多個方面可予以關注。如林木采伐情況：采伐總量是否超限；是否存在未按規定辦理采伐許可證情況。森林公園保護管理情況：是否存在在森林公園范圍內毀林開墾或毀林采石、采砂、采土等毀林行為，森林公園中資源的征占用是否履行相應審批手續。濕地保護情況：濕地數據是否正確，有無多劃、錯劃情況；是否存在監管不嚴、隨意破壞濕地、在濕地上違規建設或開發的情況。森林防火工作任務落實情況：領導任期內轄區火災發生真實情況；防火基礎設施建設完成情況，防火預警設施及系統是否發揮應有作用；森林防火帶建設任務是否完成。林業病蟲害防治情況：林業病蟲害變化趨勢，病蟲害防控是否有效。

（四）查好資金：資金征管用和項目建設運行不可忽視

資金與項目方面的事項仍是該類審計項目的重要內容，如資源類非稅收入收繳及時性、項目資金使用合規性以及資金管理中存在的違紀違規行為等。金額類問題是此類審計項目錦上添花之筆，也是納入項目考核的重要組成部分，不容忽視。該部分算是“新朋友”中的“舊相識”，運用以往積累的審計經驗與方法便可實現。

三、自然資源資產離任審計中存在的不足之處

（一）審計人員對所采集數據的熟悉程度不夠

此次項目實施過程中共收集7個部門約700G電子數據，未能充分熟悉每項數據的用途與所包含的資源信息。審計過程中大多數時候是從審計思路出發去查找運用可用數據。若能充分熟悉數據屬性、深挖包含的潛在信息以及數據間的關聯性，或許能提煉出更多新的審計思路。

（二）部分審計事項技術手段不成熟

部分較好的審計思路苦于沒有適宜的技術手段，不能準確高效地尋找疑點并鎖定問題，審計方法有待進一步拓寬、優化。例如，林木采伐審批作為林業局一項重要的行政審批職能及資源保護職責，對此提出思路，找出其對超范圍采伐、未批采伐監管不到位等方面的問題。但因無法獲取審批范圍數據、無法找出新增采伐跡地的范圍，導致不能實現疑點分析，更無法進行現場勘查。又如，核查在森林公園范圍內是否存在新增建筑物的審計思路，在現有的數據及技術方法下無法主動獲取疑點。

[圖片新聞] TUPIANXINWEN

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（吳輝 熊櫻 攝影報道）