雙循環新發展格局下中國自由貿易試驗區體制機制創新的瓶頸與對策

孫恒有 聶歡

摘 要：自由貿易試驗區制度創新先試先行，經過幾年的發展，一大批可復制的實踐經驗推廣到全國。雙循環新發展格局下，自由貿易試驗區需要更全面的深化改革和更高層次的對外開放，但卻面臨一系列體制機制問題的制約，突破自由貿易試驗區體制機制創新瓶頸，需要在優化事中事后監管、加快貿易便利化進程、擴大市場開放、健全法制保障體系、打造一流營商環境五個方面持續發力，把自由貿易試驗區建設成為促進雙循環新發展格局的制度平臺，在國內循環中引領帶動產業升級，在國際循環中增強國際資源配置能力。

關鍵詞：雙循環新發展格局;自由貿易試驗區;體制機制創新

新冠肺炎疫情全球大流行使原本就處于深刻變化中的經濟環境更加具有不確定性，面對錯綜復雜的國際環境和風險交織的國內環境，中國適時提出構建“雙循環”新發展格局這一長期戰略。雙循環新發展格局是實現中國經濟高質量發展的重要途徑，當然也對自由貿易試驗區的建設提出了更高的要求。自由貿易試驗區作為促進國內國際兩大循環的有力支撐，不僅需要發揮制度優勢引領國內循環，也需要對接國際標準促進國際循環。然而自由貿易試驗區更深層次的改革和更高水平的開放需要體制機制的創新先行，突破體制機制這一基本制度因素的制約，未來自由貿易試驗區才能高質量建設，發揮其促進兩大循環的作用。

一、中國自由貿易試驗區體制機制建設概況

（一）以優化政府服務為核心的管理體制機制基本建立

中國各大自由貿易試驗區以優化政府服務為核心，在明確權力清單、創新事中事后監管、行業組織協同參與方面成效顯著。目前，中國已經使用責權明確的“全國統一清單”，全國推廣“證照分離”政策，不僅能便利企業業務辦理，而且明確了政府服務權限，避免出現政府和市場邊界模糊的問題。例如浙江在知識產權管理方面，設立專門機構綜合管理專利、商標、版權，推出知識產權專用公共服務平臺。事中事后監管方面，把企業信用、交易記錄等信息納入綜合評價體系，同步到監管服務平臺，為分類監管提供依據。例如河南省自由貿易試驗區實現企業信息歸集共享和聯合運用，并且信息共享平臺的參與量和信息數量位居全國前列。行業組織協同參與治理方面，選取第三方信用服務機構對外資企業信用評級，實現政府、企業、社會協同監管，共同參與治理。例如陜西自由貿易試驗區西咸新區通過社會治理網格化，實現“一個平臺指揮、一支隊伍治理、一套機制保障、一個網格服務”的模式，打造共建共治共享的社會治理格局。

（二）以貿易便利化為核心的貿易監管體制機制更加高效

貿易監管體制機制的創新成效集中體現在“單一窗口”建設、監管程序簡化、監管技術升級三個方面。首先，進一步豐富“單一窗口”職能，推進運輸倉儲、報關結算的電子化和無紙化，形成以貿易數據為核心的“通關—監管—決策”三位一體的生態鏈。例如福建自貿試驗區“單一窗口”3.0，聯合40多個管理部門，涉及100多項管理口岸政務和貿易服務。其次，在通關程序簡化方面，依據經營者的信譽劃分等級，在風險可控范圍內減少檢疫工作，對于信譽良好、質檢合格的企業，優先辦理，簡化通關流程。例如“海運進境集裝箱空箱檢驗檢疫便利化措施”和“先進區、后報關”等措施。最后，在監管技術升級方面，把“互聯網+”引入監管系統，自動獲取不同狀態貨物的庫存并與海關監管聯通，實現自動識別分類、對比判別、核驗通關。此外在信用監管的基礎上分區域儲存和分類監管，運用可視化信息技術實現商品信息溯源，提高監管效率。例如武漢海關創建信息化平臺，實現申報電子化、審核智能化、查驗無紙化。

（三）以“負面清單”為核心的外資監管體制機制更加透明

自由貿易試驗區探索外商投資監管體制改革，主要成效體現在完善以負面清單為核心的事中事后監管模式。首先負面清單持續縮短，市場準入不斷擴大。《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》由37條（2019版）減至30條，進一步豐富地方性準入措施并嚴格遵循“邊界法定”，具體是在金融、基礎設施、中藥飲片等領域擴大市場開放。自由貿易試驗區外商投資負面清單開放度和透明度不斷增強，需要構建與之配套的事中事后監管體制。在事中事后監管方面，優化準入后監管措施，引入信息監管和信用監管，提高監管體制透明度。例如浙江自由貿易試驗區推出守信激勵和失信約束的獎懲機制，強化外商投資實際控制人管理，對外商信息進行公示。

（四）以立法、司法為核心的法制保障體制機制基本成型

各大自由貿易試驗區確立了從管理體制、貿易便利到綜合監管方面的法制框架，基本形成依法引領改革法制建設環境。首先立法更加科學化，推動重點領域和關鍵環節改革的配套立法。例如《中國（天津）自由貿易試驗區條例》順利實施，國家部委和市級各部門落實出臺近 200個配套支持文件。其次司法機制不斷完善，設立專門法庭和法律信息服務窗口等專業機構處理與自由貿易試驗區相關的法律事務，對于解決爭端的方式采用訴訟機制和非訴訟機制相結合， 形成以法院為主、仲裁調解為輔，多種服務方式并存的多元化糾紛解決機制。例如廣東自由貿易試驗區深圳前海蛇口片區選任13名港籍陪審員，進一步深化港籍陪審員制度;河南建立自由貿易試驗區法律服務體系，并上線河南法律服務網，確立自由貿易試驗區專門法律顧問，構建“三位一體”仲裁機制。

（五）以開放、自由為核心的營商環境體制機制初顯成效

中國一直致力于營商環境的改善，解決長期以來困擾“放管服”領域的突出問題與關鍵難題。目前，全國自由貿易試驗區營商環境的優化取得了階段性進展。在金融領域開放方面，推進外匯改革創新，促進貿易和投融資便利化，簡化經常項目外匯收支手續，允許區內符合條件的融資租賃業務收取外幣資金，完善金融風險體系建設，構建金融安全網。例如陜西自貿試驗區率先開展國際融資業務，惠及上海、浙江等地約150家中小微企業。在優惠的稅收政策方面，自由貿易試驗區內實施減稅讓稅，對跨境電商等特殊領域進口限值限額放寬要求。例如海南對全島封關運作，簡化合并稅制后，對進口征稅目錄以外的商品，免征進口關稅。

二、中國自由貿易試驗區體制機制創新面臨的瓶頸

（一）管理體制創新不夠

自由貿易試驗區本身的管理機制并不順暢，導致中央與地方政府部門、自由貿易試驗區與政府部門之間協調成本過高，阻礙信息傳遞。首先，部門間存在權責不明確的問題。許多自由貿易試驗區與當地經濟功能區的疊加或重合，僅在原有經濟功能區架構的基礎上增加少數幾個與自由貿易試驗區相關的部門，在實踐中難以協調各經濟功能區的管轄。其次，事中事后監管模式有待優化。自由貿易試驗區在信用等級劃分、審批程序簡化、監管模式透明等方面還與國際標準有很大差距。最后在協同社會組織共同監管方面，自由貿易試驗區普遍存在除政府之外的監管主體參與過少的問題，且大都是采用政府主導下的第三方合作或預留電話反饋等方式，沒有真正實現社會組織或企業直接參與監管程序。

（二）貿易監管效率不高

“單一窗口”建設是實現貿易監管的重要平臺，其參與主體廣泛且貫穿貿易活動整個過程。中國的“單一窗口”建設存在信息不夠透明、共享機制不夠完善、部門之間協調不夠通暢等問題，導致政府和企業未能及時交換信息，阻礙貨物通關便利化。通關程度有待進一步簡化，距離全國實現“一次申報”還需要時間。在監管技術方面，互聯網、大數據等先進技術在貿易監管方面的應用不夠廣泛。例如目前采取企業信用管理和“經認證的經營者（AEO）”互認制度的分類監管并沒有與大數據和信息共享平臺結合。

（三）外商投資監管模式單一

中國對投資開放帶來的風險防控目前還主要以行政管制為主。自由貿易試驗區的管理方式延續了保稅區的邊境關稅原則“一線放開，二線管住”，即在自由貿易試驗區的地域范圍內實行“負面清單”以外的產業開放，但事實上絕大多數的投資活動很難限制在一定區域內。例如新技術會不斷催生出跨境電商、融資租賃等新業務，“外商投資負面清單”的更新速度往往跟不上這些行業的更迭速度。此外與負面清單相配套的監管模式單一。外資監管審查標準和程序與國際成熟自由貿易區相比存在標準不夠清晰、操作流程不夠規范等現象，都直接導致外資進入成本過高，阻礙資本的國際循環。

（四）配套法制保障存在缺位

自由貿易試驗區采用的負面清單持續更新，規則條例為適應不同時間和地方的需求呈現“碎片化”現象;此外缺乏專門的營商環境法以及法律授權的缺位，導致目前的法律體系缺乏必備的穩定性和適應性。例如浙江圍繞自由貿易試驗區吸引總部經濟、培育重點產業等問題制定相關辦法，但并未對相關條例進行系統性梳理，缺乏規范性，導致區內機構改革、行政管理和監管等投資貿易活動效率低下。此外司法保障機制和糾紛解決機制不足。自由貿易試驗區的開放程度高，貿易主體和貿易方式復雜，自由貿易試驗區的司法機制不能妥善解決金融、文化商貿等服務領域的法律糾紛問題。

（五）營商環境吸引力不夠

近年來，雖然優化營商環境的措施初見成效，中國在國際上的營商環境排名也大幅度提升，但是與國際成熟的自由貿易區相比還有很大差距，而且報告顯示的僅僅以北京、上海為代表，并不能體現中國自由貿易試驗區整體情況。營商環境問題主要體現在以下方面：首先中國自由貿易試驗區在金融開放方面的限制較多，風險防范能力及金融制度也尚待完善，企業在資金自由兌換、跨境流動方面依然受到限制。其次稅收優惠機制在國際上沒有形成有效的競爭力，無法兼容國際標準。最后人員流動限制方面，僅海南對59個國家實行免簽，而國內其他自由貿易試驗區對人員流動還有較為嚴格的限制條件，即使配套人才引進策略也難以引進國際高層次人才。

三、雙循環助力中國自由貿易試驗區體制機制創新的建議

（一）優化事中事后監管，創新管理體制機制

以雙循環新發展格局下國內地區間行政壁壘消除、市場間障礙減少等措施為引領實現管理體制創新。首先應明晰政府權力清單，建立政府與自由貿易試驗區的協調機制，根據各自由貿易試驗區制度創新的需要，把省級管理權限下放至各片區。雖然企業主導模式在中國暫不可行，但可效仿新加坡管理體制經驗，在上海、廣東、天津等自由貿易試驗區試點“政府主導、企業參與”的管理模式，讓行政管理更具靈活性，根據企業需求提升自由貿易試驗區協調能力和制度創新水平。其次優化政府服務職能，政府在“事中事后”模式中強化監督，弱化審批。自由貿易試驗區內應刪除不必要的審批環節，推行 “一次辦理”，向國際化標準看齊。最后在實現協同監管和共同治理方面，不僅需要政府部門之間的合作管理，也需要社會組織、企業等協同監管，應充分發揮網絡平臺優勢，創新像網絡實時在線服務、反饋問題透明共享等協同治理的方式。

（二）加快貿易便利化進程，優化貿易監管體制機制

國際產品市場和服務市場的大循環能夠給自由貿易試驗區帶來先進的監管經驗和監管技術，也對貿易監管體制提出了更高的要求。首先要完善國際貿易“單一窗口”，積極與企業合作，利用大數據、區塊鏈等技術，建立自由貿易試驗區信息服務平臺、事中事后監管平臺等，形成完整的歸責機制。其次要優化監管程序，以海關正面監管和企業經營的銜接為基礎，形成事前風險預測、事中真實性核查、事后進行差別化管理的完備監管模式。對金融行業的監管借鑒國際經驗，建立嚴格的信息披露制度和風險防控機制。最后要推進“智慧監管”，建設涵蓋“企業、商品、客戶”的大數據分析系統，實現系統監管和分類監管的智能化結合。此外對標新加坡“一站式”服務，引入“互聯網+”的數據共享功能，形成更加高效便捷的監管模式。例如僅憑借單號或名稱，就能在系統內獲取庫存數量、生產單位、入境口岸等一系列信息，實現“去向可查、源頭可溯”。

（三）擴大市場開放，完善外資監管體制機制

實現雙循環格局下國際資本循環，需要自由貿易試驗區在開放領域內對國內和國外資本一視同仁，促進不同所有制的市場主體共同成長。首先進一步縮減負面清單，擴大外資準入。利用自由貿易試驗區的優惠政策吸引更多外資，需要對標國外自由貿易區外資準入標準，開放新領域、開拓新業務。此外在引進外資時要保證有關國民經濟命脈的重要行業具有抵御外部市場的沖擊的能力，用前瞻性和科學性的角度制定負面清單具體細則。加強事中事后監管模式，對于貿易監管領域的信用監管和智慧監管同樣適用于對于外資準入的把控。例如引入第三方信用評估機構對與外資質量進行評估報告，對外資使用情況全過程監控，在監管系統內建立外資企業設立信息、征信等級、懲戒處罰等數據庫和信息共享平臺，建立只用上傳和下載數據就能全方位防范外資風險的監管體系。

（四）完善立法司法模式，健全法制保障體制機制

“凡屬于重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治工具，加強對相關立法工作的協調。”沒有完善的法制保障體系，就無法維持長期穩定、規范的市場環境，因此建立一套服務于自由貿易試驗區的法律體系尤為關鍵。首先可以借鑒新加坡立法經驗，由國家主導設立《自由貿易試驗區法案》做好頂層設計，各自由貿易試驗區配套《管理辦法》或《條例》保障具體運行。其次梳理自由貿易試驗區與其他經濟功能區重合的相關規定并統一標準，針對性地完善自由貿易試驗區所涉及領域的制度，對于落后或有誤的法律制度及時調整更改。最后對于跨境電子商務、期貨保稅交割、融資租賃等新興貿易業態，及時補充相關條例和保證相關部門權限。在司法機制方面，聯合海關、稅收、市場監督等部門形成并聯執法的協作機制，規范仲裁案件的司法審查程序，開展例如“調解優先”等多元化貿易糾紛解決機制，為打造國際化營商環境提供法制保障。

（五）打造一流營商環境，促進國際循環

“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大！”自由貿易試驗區建設既要對接國際高標準和高水平，也應做到因地制宜，在自由貿易試驗區內形成特色化、便利化、法制化營商環境。一擴大金融領域開放。鼓勵金融機構創新和推廣金融產品，探索包括知識產權質押等在內的各種融資機制，促進投融資活動長期有效進行;加大財政支持完善風險擔保機制，形成良好的競爭環境實現資金市場循環。二進一步降低關稅。對標新加坡、迪拜等國家（地區），改進稅收模式。在自由貿易試驗區內推進納稅便利化措施降低企業運行成本，倡導專業服務機構提供會計、稅務服務，以便區內企業享受國家和地方的各類減稅降費的優惠，為企業創造寬松的抵稅退稅條件。三放寬人員流動限制。自由貿易試驗區的發展離不開人才支撐，高層次人才和專業的技術人員和管理人員是發展的根本動力，因此采取較為自由的人員出入境政策，將為雙循環新發展格局下自由貿易試驗區的發展提供國際人才支撐。

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