“多規合一”背景下的國土空間劃分方法比較

吳 笛

（南京國圖信息產業有限公司，江蘇 南京 210000）

1 前言

國土空間規劃是融合了不同部門不同標準的多種規劃，然而不同規劃的編制標準不統一、層次結構分散，所以科學合理地進行國土空間劃分，才能夠為國土空間規劃方案的編制提供參考。[1]

2018 年2 月28 日，中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，賦予新組建的自然資源部“建立空間規劃體系并監督實施”的重要職責。土地利用總體規劃、主體功能區規劃和城鄉規劃等相關規劃均為空間規劃，此類規劃均涉及空間布局，但由于不同規劃機構編制標準不同，編制目的存在差異，從而導致不同規劃之間矛盾愈發顯著，地區發展受限。[2]

建立科學合理的國土空間劃分體系，使其能夠覆蓋所有功能區則是現階段國土空間規劃中最重要的任務之一。本文通過梳理部分試點地區的國土空間劃分方法，以期為后續各地開展的國土空間規劃方案編制提供借鑒。

2 試點地區的國土空間劃分方法

由于試點地區開展國土空間劃分工作的時間不一致，主導部門也不同，因此在國土空間規劃工作中的理念和方法上存在一定差異，結合當前各試點地區的國土空間劃分工作，初步總結了基于資源環境分析、基于“雙評價”工作和基于三條紅線優化（三條紅線指生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界）三類國土空間劃分方法。

2.1 基于資源環境分析的空間劃分

基于研究區地理位置、地形地貌、氣候水文、植被土壤、社會經濟以及土地利用等條件，識別區域國土開發及與其密切相關的生態環境因素和生態環境問題。通過對資源稟賦與本底特征進行分析，逐次進行資源環境限制性、適宜性、空間協調性等分析評價。即在限制性評價的基礎上，國土空間劃分結合各評價單元的生態保護、農業生產和建設開發等單項適宜性評價結果，按照優先保障生態保護和農業生產的原則，采用空間疊加分析等方法開展國土空間綜合適宜性評價，形成生態、農業和城鎮等空間初步劃分結果，并結合相關規劃進一步協調功能布局，通過復合功能網格評價確定評價單元主導功能。[3]

首先，對資源環境進行限制性評價。在客觀認識區域自然條件的基礎上，篩選對區域國土空間開發具有限制性的指標，構建資源環境限制性評價體系。根據各指標因子對國土開發的限制性程度，劃分為強限制性，如基本農田保護區、自然保護區、水源保護區等；和較強限制性，如地形、地質災害等。首先評價各個因子對國土空間利用的限制性，然后將單因素評價結果進行疊加分析，評價國土開發受到的多因素綜合限制影響。

其次，對資源環境進行適宜性評價。基于資源環境限制性評價結果，綜合考慮區域國土開發自然適宜性和社會經濟發展適宜性，構建資源環境適宜性評價體系，計算區域資源環境適宜性分值。自然適宜性可以借助限制性評價的指標體系，從適宜性的角度給予各個因子分值，其中強限制性因子采用“一票否決”制，即為不適宜；較強限制性因子根據多因子累加獲取其綜合自然適宜性。社會經濟適宜性則從區域建設開發的角度，綜合考慮人口、交通、區位等因子對建設開發的促進作用。綜合自然適宜性和社會經濟適宜性兩方面，最終獲得可用于指導區域國土開發的區域資源環境承載力空間格局。

最后，對空間功能合理性進行評價。以適宜性評價為評價基礎，綜合劃分功能空間，確定某一評價區域的主要的空間功能，以其科學、合理、適宜的空間功能為主要參考因素，為制定區域開發利用保護策略提供基礎支撐。

2.2 基于“雙評價”工作的空間劃分

2018 年4 月，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話中指出，要在開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，盡快完成“三線”劃定，并對國土空間規劃的開發保護格局進行合理規劃，建立健全的國土空間管控機制。通過“雙評價”科學認知國土空間格局分異的自然規律和社會經濟規律，對國土空間功能區域進行劃分，已經成為國土空間規劃的關鍵基礎性工作。“雙評價”包括資源環境承載能力評價和國土空間開發適宜性評價。前者用于綜合評價特定發展過程中的自然資源供給和生態環境狀況，并以此確定生態和農業活動所能承受的最大規模等級；而后者則是在保障生態和國土安全的前提下，綜合評價城鎮建設和農業生產的適宜程度（圖1）。

圖1 “雙評價”分析法劃分國土空間技術路線圖

首先，逐一評價資源環境要素。為了完成生態、農業和城鎮三個不同層次的空間劃分（圖2），針對不同地區構建評價指標體系，需要對影響空間劃分的環境類、資源類、生態類和災害類單項資源環境要素進行評價，主要包括土地資源、水資源、水環境、水資源、土壤環境、生態敏感區、地質災害等。

圖2 三類功能指向的集成評價

其次，綜合評價環境承載力。在完成單項資源環境要素后，分別對于生態、農業和城鎮空間的人類活動，完成生態保護重要性等級、農業承載力和城鎮承載力等綜合評價，并對生態保護重要性、農業承載力和城鎮承載力進行分級，由底至高分為五個等級，由此表征自然本底支撐人類生活生產活動能力。

最后，綜合評價國土空間開發的適宜性。基于農業生產承載力結果和城鎮建設承載力結果，以此初步確定農業空間和城鎮空間，再結合功能性評價最終完成農業生產和城鎮建設的適宜性分區。

2.3 基于三條紅線優化的空間劃分

三條控制線劃定是國土空間規劃的核心內容，是三區空間科學劃定的基礎。大部分地區三條紅線都存在交叉重疊的現象，面向2035 年國土空間規劃，應當對三條紅線提出進一步的優化方案，并以此為基礎進行空間劃定。[4]

第一，初步優化生態保護紅線。依據《自然生態空間劃定與用途管制技術規程》、《生態保護紅線劃定指南》中確定的劃定原則與方法，堅持紅線面積有增加、生態功能有提高、格局整體穩定，對生態保護紅線進行局部調整。[5]

第二，確定城鎮開發邊界。以城鎮開發邊界成果為基礎，根據現狀保留城鎮建設用地和規劃落地的新增城鎮建設用地需求，沿路、河流、山體、綠化帶等具有明顯隔離作用的標志物或村界，劃定城鎮擴展邊界范圍。城鎮開發邊界的劃定須避讓生態保護紅線和各類保護地范圍，應避讓優質耕地、地質災害易發區。城鎮建成區內的人文景觀類禁止開發區域、河道型飲用水源保護區二級區可劃入城鎮空間，作為獨立單元執行復合管理。[6]

第三，初步劃定永久基本農田。在調整生態保護紅線和城鎮開發邊界過程中，逐步完成永久基本農田的劃定，永久基本農田調整遵循面積不減少、質量不下降的原則，合理劃定永久保護紅線，以此成果作為劃定的初步范圍。

基于前期工作，初步確定“三線”空間。對初步劃定的自然生態空間和農業空間內的各地類進行融合處理，形成初步的空間單元。綜合地形地貌、資源分布特點，設定一定面積初始閾值，對自然生態空間和農業空間單元進行歸并。空間單元的歸并不跨越三條紅線，以及各類保護地、空間規劃確定的分區邊界等管理邊界。重要物種棲息地等具有特殊保護價值的區域，面積小于閾值的可作為獨立自然生態空間單元。

第四，確定三區三線劃定。根據永久基本農田保護紅線最終劃定成果，對生態保護紅線初步成果、自然生態空間初步成果和農業空間初步成果進行相應完善，確保三條紅線不交叉，三類空間不重疊。

3 結語

本文主要梳理了基于資源環境分析、基于“雙評價”工作和基于三條紅線優化三類國土空間劃分方法。在國家統一的國土空間規劃編制技術指南尚未正式發布之際，不同試點地區的國土空間劃分方法既有相似之處，又存在一定差異，其適用性依據地方基礎成果完備程度和規劃編制理念而不同，最終哪種方法更具有科學性和普適性，還需要結合地方實際進行深入研究和實踐檢驗。