中國共產黨建黨百年來“山水林田湖草沙”系統治理思想的發展邏輯和啟示

樊奇

[摘 要]中國共產黨領導的生態建設一貫強調系統治理，“山水林田湖草沙”系統治理思想是其重要理論形態之一。自中國共產黨成立以來，“山水林田湖草沙”系統治理的思想和實踐經歷了四個主要發展階段：建黨后的局部探索時期、中華人民共和國成立后的全面探索時期、改革開放后的制度實踐時期和新時代以來的全面提升時期。厘清“山水林田湖草沙”系統治理思想的發展模式，總結其演進邏輯和現實啟示，有利于廓清中國共產黨建黨百年來生態系統治理思想的發展脈絡和規律，推動生態文明建設往更加系統性、整體性、綜合性和科學性的方向發展。

[關鍵詞]中國共產黨;建黨100周年;系統治理;生命共同體;生態文明

2018年5月，習近平總書記首次將“山水林田湖草是生命共同體”思想作為新時代生態文明建設的原則進行論述。①隨后，財政部、自然資源部、生態環境部組織的“山水林田湖草生態保護修復工程試點”等項目逐步上馬，《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》等制度相繼頒布。2021年3月7日，習近平總書記在會見青海代表團時提出，“統籌山水林田湖草沙系統治理，這里要加一個‘沙字”，②再次豐富了習近平新時代生態文明思想的理論內涵，體現了“山水林田湖草沙”系統治理思想在當前社會主義生態文明建設中的重要地位。

當前學界對中國共產黨“山水林田湖草沙”系統治理思想已有一定研究成果。一些學者認為，“山水林田湖草沙”系統治理思想的本質，是對生態治理條塊分割、九龍治水、權責不明的管理現狀的突破。③在之前很長一段時間內，中國的生態建設實踐往往依靠中央精神指導下的多部門合作機制，因此容易造成部門或地區之間的“公地悲劇”;“山水林田湖草沙”系統治理思想的誕生，是為了解決“生態系統整體性”和“行政區劃獨立性”之間的矛盾，引導生態治理格局從“職能導向型”轉向“問題導向型”、以“生態區劃”結合“行政區劃”。還有一些學者認為，整體性、系統性、綜合性是“山水林田湖草沙”系統治理思想的主要內涵。①生態系統不可分割的自然屬性與管理部門的行政職能邊界存在固有矛盾，強調整體性是對條塊分割的突破;系統性是指將生態共同體作為整體進行保護和修復，注重生態環境治理的科學性;綜合性看重人與自然和諧相處，強調將山水林田湖草沙的客觀狀況作為某地經濟社會發展的綜合指標之一進行評估。然而，當前學界對中國共產黨的“山水林田湖草沙”系統治理思想的發端、發展和完善的全過程還有待深入研究。“山水林田湖草沙”系統治理思想是基于整體治理和系統治理基礎上的理論，其核心是對共同體理論的吸納和發展，目標是處理人與自然之間的矛盾。據此，在建黨百年的歷史節點總結“山水林田湖草沙”系統治理思想的發展歷程、演進邏輯及其對當前環境治理的啟示，具有一定的理論和現實意義。

一、中國共產黨“山水林田湖草沙”系統治理思想的發展歷程

中國共產黨的“山水林田湖草沙”系統治理思想始終與中國社會發展的歷史邏輯相符合。中華人民共和國成立前，中國共產黨主要在根據地進行局部探索，沒有面對更多復雜生態系統問題的客觀條件，因此毛澤東的相關論述主要圍繞“山水林田”展開;中華人民共和國成立之初，面對戰爭留下的滿目瘡痍，中國共產黨領導人民進行全面的社會主義建設，調整了“山水林田”系統治理思想的適用范圍，將系統治理理念推廣到全國;到改革開放時期，“山水林田”仍是這一思想的主要形態，以鄧小平為核心的共產黨人開始加速推進生態系統治理的制度建設，《環境保護法》《森林法》《草原法》等重要法律相繼出臺，各種制度框架逐漸成型;黨的十八大以來，“節約優先、保護優先、自然恢復為主，保障生態安全，促進人與自然和諧發展”的生態修復核心理念得到確立，②“山水林田湖草沙”系統治理思想得到了科學總結，中國共產黨生態文明建設的系統治理思想得到了全面提升。

（一）“山水林田湖草沙”系統治理思想的局部探索時期（1921—1949年）

中國共產黨成立于民族危亡之秋，肩負著領導中國人民爭取民族獨立的歷史任務。這一時期“山水林田”系統治理思想形態與新民主主義革命的時代背景緊密相關，展現了支撐戰爭需要和紅色政權的時代特點。在唯物辯證法的指導下，毛澤東對山脈、水域、森林、耕地等農業生產和環境治理的關鍵要素作了很多深刻思考。毛澤東既強調“山水林田”生態系統內的系統治理觀念，也強調“山水林田”與其他產業的結構性關系，為“山水林田湖草沙”系統治理思想奠定了良好基礎。

一方面，“山水林田”的生態系統治理思想源自毛澤東對各自然要素的科學把握和對馬克思主義普遍聯系觀點的科學運用。毛澤東認為，“和形而上學的宇宙觀相反，唯物辯證法的宇宙觀主張從事物的內部、從一事物對他事物的關系去研究事物的發展”。③這就是說，毛澤東堅持事物內部因素和關系因素的重要性，強調“山水林田”各要素內部情況對整體生態系統的重大影響，以及生態系統內部各要素關系對外部環境的重大影響。1930年10月，毛澤東進行實地考察后指出，一些地區長年遭遇水旱災害，而一些鄰近的地區卻鮮發旱澇。植被的差異是形成這種狀況的主因。①毛澤東在調查中展現了他對于水土和林田之間關系的科學認識。這一階段已經初步形成了自然環境整體管理的思想雛形，探索了“山水林田湖草沙”的系統管理模式。此外，他還敏銳地察覺到自然開發管理中存在的“公地悲劇”現象，因此提出對江河、湖溪、森林、牧場和大山林等天然具有公共屬性的自然資源進行統一管理，將統一管理與個人使用結合起來，避免各行為主體在相互牽制、推諉中破壞環境。1932年，毛澤東在《紅旗周報》上寫道：“一切水利、江河、湖溪、森林、牧場、大山林由蘇維埃管理建設，便利于貧農、中農的公共使用。桑田、竹木、茶山、魚塘等，得如稻田、麥田一樣，依照當地農民群眾的資源，分配給他們使用。”②毛澤東的這一創新性思路，對此后系統治理的實踐探索有重要的啟發意義。

另一方面，在新民主主義革命的艱苦背景下，毛澤東始終將“山水林田”治理作為農業生產和人民生活的重要條件，使其有利于供給戰爭、鞏固工農聯合、保證無產階級領導、保證國營經濟領導等，因此他相當重視“山水林田”的系統治理。從一定程度上說，“山水林田”治理思想誕生之初就有紅色的“底色”。1934年，毛澤東在《我們的經濟政策》中指出：“森林的培養，畜產的增殖，也是農業的重要部分……關于農業生產的必要條件方面的困難問題，……水利問題等，我們必須用力領導農民求得解決。……水利是農業的命脈，我們也應予以極大的注意。”③這就是說，毛澤東等領導人將培植森林、興修水利等方面都視作“一切可能的和必須的經濟方面的建設”。到延安時期，中國共產黨人在艱苦卓絕的條件下依然領導群眾進行了有益的探索。歷史上的環境破壞給邊區生產累積了許多負資產。相關資料顯示，“在這七年（1928—1934年）中，人民繼續逃亡，減少人口卅余萬（單就陜北言）”，④“西部尚留下了前幾期的森林，并形成了差強人意的近幾年的環境”。⑤面對這樣的環境狀況，中國共產黨依然在生態環境的系統治理上進行了有益的探索。“為發展造林，調節氣候，保持水土，并改善各項生產因素”，1941年邊區頒布了《陜甘寧邊區植樹造林條例》，規定在每年春秋兩季實施造林計劃。同年，陜甘寧邊區政府建設廳頒布《關于林務工作的通令》，提出邊區森林面積雖然不小，但分布狀況不甚科學，無法滿足改善農業氣候和經濟建設的需要。因此，邊區需要“在沒森林的地方，建造防風林……在有森林的地方，執行嚴密的森林保護，以期養殖工作、建筑、日常生活等原料，增加直接和間接的收入”。⑥

（二）“山水林田湖草沙”系統治理思想的全面探索時期（1949—1978年）

中華人民共和國成立后，中國共產黨作為執政黨開始面對各種全局性、全國性的問題，“山水林田”系統治理思想的探索也在這一時期穩步推進。戰爭陰霾的消散使“山水林田”治理思想逐漸褪去了“戰爭紅”，不再局限于社會主義農業建設，逐漸向支撐社會主義經濟建設和整體建設的方向發展。

在認識上，一方面，“山水林田”治理問題仍主要討論山、水、林之間的不平衡關系可能對“田”帶來水土流失的問題。1955年，毛澤東在《中國農村的社會主義高潮》的按語中提到：“有了這樣一個典型例子，整個華北、西北以及一切有水土流失問題的地方，都可以照樣去解決自己的問題了。”①這個典型例子是山西省陽高縣境內永定河上游的大泉山。大泉山是一個荒山禿嶺，水土狀況惡劣，農民張風林和高進才先后到大泉山修筑水渠、興建蓄水、開墾梯田、治理荒坡、改善植被，有效控制了大泉山的水土流失，極大改善了大泉山的自然面貌。此外，他還在《應當使每人有一畝水地》一文的按語中表揚了科學處理水利工程和農業生產關系的先進縣，希望能將其經驗推而廣之。②另一方面，中華人民共和國的成立使“山水林田”治理思想逐漸成為經濟社會發展理念的重要環節，開始在農業以外的各建設領域發揮更大作用。1956年，毛澤東在《論十大關系》中提到：“天上的空氣，地上的森林，地下的寶藏，都是建設社會主義所需要的重要因素，而一切物質因素只有通過人的因素，才能加以開發利用。”③這是他首次將山林、礦藏等因素歸為“社會主義建設所需要的重要因素”。1958年，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上指出，要大量種植樹木，認為“騰出三分之一的土地，有規劃地大種其樹。大種其樹，就可以大養牲口。農林牧是相互關系、互相影響的。農林牧，一個動物，一個植物，是人類少不了的”。④這就是說，他充分認識到了山水林等自然因素對農牧副業等產業的直接影響，也將這些因素作為發展農牧副業的必要先行條件。在1959年10月31日《關于發展畜牧業問題》的書信中，毛澤東援引蘇聯土壤學家和農學家的話，強調“農、林、牧三者相互依賴，缺一不可”。⑤上述論述闡明了山、水、林、田、湖、草等自然要素對于中國民族、社會建設、歷史發展的重要意義，體現了毛澤東在中華人民共和國建設初期對環境系統性的科學認識。

在實踐探索上，毛澤東提出了“三三制”，表明他已經開始在實踐上探索自然生態環境與經濟社會發展整體性的哲學關系，也反映了“山水林田”和“農林牧漁”的內在關系在這一時期已經得到確認。從本質上說，以毛澤東為核心的黨中央對這一時期生態環境的系統治理“三三制”提出了一個在更大范圍內系統治理的設想，即統籌地區耕地、森林和水域的關系，保持三者的和諧平衡，最終促進生產增長、自然風光存續，以及生態系統和諧可持續。1958年11月24日，毛澤東在審閱《中共中央關于人民公社若干問題的指示（第一次草稿）》時建議：“在五年內實行耕作三三制，即是三分之一的耕地種作物;三分之一的耕地休閑，種牧草、肥田草和供人觀賞的各種美麗的千差萬別的花和草;三分之一耕地種森林。每處要有大小水塘或水庫，其中有魚類、蝦蟹、水生植物之類。”⑥當月底，毛澤東在武昌召開的會議上提出：“‘三三制這個提法，我舍不得丟掉。這一條還是寫進去好，實踐上寫得再靈活一些。”⑦

（三）“山水林田湖草沙”系統治理思想的制度實踐時期（1978—2012年）

改革開放以后，隨著《環境保護法》《森林法》《草原法》等法律的頒布，“山水林田湖草沙”生態系統治理思想在制度建設上得到了重大發展。這一時期的“山水林田”治理思想沒有外延上的拓展，但在制度上進行了大量探索，為中國特色社會主義生態文明建設打下了堅實的基礎。

在認識方面，鄧小平等黨和國家領導人繼續強調以系統理念推進自然條件惡劣地區的經濟社會建設和生態環境治理。1981年夏，四川發生了嚴重的洪災，波及135個縣、市，1180多萬人口的廣大地區，直接經濟損失高達20多億元。造成這次嚴重洪災的主因是上游林區在生產過程中的過量砍伐。鄧小平在一次談話時指出，洪災與當時的大面積皆伐有密切關系，必須轉換采伐方式，轉皆伐為間伐，并希望在全國推行鼓勵人民群眾進行植樹活動的政策和法律。①顯然，他認識到洪災不僅關乎“水”的泛濫，還關乎生態環境的系統性失衡。此外，他還認識到正確處理“山水林田”生態系統各要素的關系，對抵御自然風險、筑牢生態安全屏障、保障人民生命財產安全有至關重要的作用。1982年，鄧小平在會見美國前駐華大使伍德科克（Leonard F. Woodcock）時又指出，黃土高原地區的貧困狀態是水土流失造成的，該地缺“林”少“草”，水土流失情況非常嚴重，因此“我們計劃在那個地方先種草后種樹，把黃土高原變成草原和牧區，就會給人們帶來好處，人們就會富裕起來，生態環境也會發生很好的變化”。②2002年3月10日，江澤民在中央人口資源環境工作座談會上強調了濕地在涵養水源、調蓄洪峰、凈化水體、保護生物多樣性等方面的關鍵作用，認為一些領導干部沒有充分重視濕地的生態作用，使工業的發展破壞了濕地，因此需要轉變觀念，以“濕地保護區”等搶救性的制度措施改善濕地狀況。

在實踐方面，“山水林田”治理思想的制度化趨勢明顯，黨和國家領導人希望在制度層面推進自然生態環境的整體化、系統化治理，調和政治經濟社會系統和自然生態系統之間的矛盾。全國環境保護大會是生態文明建設領域重要的制度性設計，對“山水林田湖草沙”系統治理思想的制度探索有著重要積極的意義。

1983年，第二次全國環境保護會議將環境保護確立為基本國策，推出了以合理開發利用自然資源為核心的生態保護策略，防止對土地、森林、草原、水等自然資源的破壞，保護生態平衡。③1989年，第三次全國環境保護會議明確提出要加強制度建設，并形成了“三大環境政策”，即“預防為主”、“誰污染誰治理”和“強化環境法規”，為生態文明系統治理理念的防范性措施設置、權責體系和法制建設打下了良好的基礎。④1996年，江澤民在第四次全國環境保護會議上提出要“控制人口增長，保護生態環境，是全黨全國人民必須長期堅持的基本國策”，提出依法保護和合理開發土地、淡水、森林、草原、廣場等資源，加強水土保持、防風治沙、“三化”草地、農藥治理和濕地保護等重點環境工程，理順了保護與發展之間的辯證關系。⑤2002年，第五次全國環境保護會議強調環境保護工作是政府的重要工作職能，加強風沙及水源治理，擴大退耕還林還草，加快荒山荒地治理進程，推進了生態系統治理目標責任制的建設。⑥2006年，第六次全國環境保護大會強調環境保護責任制、環境監管體系、區域開發和保護政策等制度的落實和發展。⑦這六次全國環境保護大會為生態系統的保護策略、權責體系、區域開發政策等系統治理的必要制度構建打下了堅實基礎。

隨著制度性探索的推進，“山水林田湖草”治理開始向綜合治理的方向發展。1978年10月，《環境保護工作匯報要點》指出：“大中城市要有計劃、有步驟地進行綜合治理……污水處理，植樹綠化，逐步解決大氣和水源的污染”;“國務院環境保護部門設立全國環境監測總站，并加強同衛生、水利、農林、水產、氣象、地質、海洋、交通、商業、工業等部門的協作，合理分工，密切配合，組成全國的環境監測網絡”;“這項工作（‘三廢綜合利用技術的研究和環境科學基礎理論的研究）主要依靠各地區、各部門、中國科學院和有關大專院校去做”。①與此同時，這一時期的綜合化治理還存在明顯缺陷。1981年2月24日，《國務院關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》指出：“各級環境保護部門要會同農業、林業、水利、水產、交通、海洋、地質、城市園林等部門，加強對自然環境的規劃和管理。”②綜合治理的主體依賴于不同部門和地區之間的協同與合作，形成了“九龍治水”的局面。如果沒有凝聚足夠的治理合力，就無法對綜合性、系統性的生態問題進行有效治理。

（四）“山水林田湖草沙”系統治理思想的全面提升時期（2012年至今）

新時代以來，以習近平為核心的中國共產黨繼續全面探索“山水林田湖草沙”在生態、區域和國家治理中的重要作用，在思想上貫徹系統思維，在實踐中構建了“山水林田湖草沙”的制度體系和機構設置，全面提升了“山水林田湖草沙”治理的系統性、執行力和完成度。

在認識上，“山水林田湖草沙”治理思想得到了系統性的總結。2013年《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》指出：“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。”③2017年9月，《建立國家公園體制總體方案》將“草”納入了生態共同體，指出要“堅持將山水林田湖草作為一個生命共同體……，按照自然生態系統整體性、系統性及其內在規律……實行整體保護、系統修復、綜合治理”。④隨后，黨的十九大進一步提出“統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度”，⑤將“山水林田湖草”的系統治理思想推進到了新高度。2018年5月18—19日，習近平在全國生態環境保護大會上總結了新時代推進生態文明建設的六個原則，指出“山水林田湖草是生命共同體，要統籌兼顧、整體施策、多措并舉”，在理論上將“山水林田湖草是生命共同體”上升到了生態文明建設全局的高度。⑥2019年3月5日，習近平又指出，“要加大生態系統保護力度。內蒙古有森林、草原、濕地、河流、湖泊、沙漠等多種自然形態，是一個長期形成的綜合性生態系統，生態保護和修復必須進行綜合治理”，①首次將沙漠也納入到了這一系統中，體現了中國共產黨在統籌地區與全國生態狀況、局部與整體生態需求上的持續思考。

在實踐上，一方面，“山水林田湖草沙”系統治理的相關制度日漸豐富，制度框架逐步完善。2019年10月，中國共產黨第十九屆四中全會正式將“山水林田湖草”作為我國生態保護和修復制度的主要思路。“山水林田湖草沙”的生態系統治理思想從此與生態保護和修復產生了更加緊密的聯系。在此基礎上，建立健全國家公園保護制度，開展重點河流湖泊的生態保護和系統治理，開展大規模國土綠化行動以及治理水土流失、荒漠化、石漠化等綜合治理。2020年8月，根據十九屆四中全會精神，為保護和修復山水林田湖草等自然生態要素，優化國土空間格局，全面提升國家生態安全，促進生態系統良性循環，自然資源部、財政部和生態環境部聯合發布《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》（簡稱《指南》），全面總結了2016—2018年三批25個山水林田湖草生態保護修復工程試點的經驗和問題，正式提出在全國開展山水林田湖草生態保護修復工程（簡稱“山水工程”）。《指南》指出，當前生態修復的實踐仍落后于理念發展，存在修復目標單一、系統性不夠、子項目關聯性不足等缺陷。對此，《指南》明確提出：“綜合考慮自然生態系統的系統性、完整性，以江河湖流域、山體山脈等相對完整的自然地理單元為基礎，結合行政區域劃分，科學合理確定工程實施范圍和規模。”②這就是說，“山水林田湖草沙”系統治理理念明確強調生態治理實踐中的系統性、完整性、綜合性，強調以水體、山體等自然地理單元為基礎，超越簡單的行政區劃，從而更加科學合理地確定生態治理的范圍。《指南》明確提出“山水林田湖草沙”生態系統修復的原則，即“生態優先，綠色發展;自然恢復為主，人工修復為輔;統籌規劃，綜合治理;問題導向，科學修復;經濟合理，效益綜合”，從各個方面完善了生態系統治理的政策和措施短板，為區域生態治理提供了實施樣板和操作指南。③2020年10月，中國共產黨十九屆五中全會在北京召開，提出“堅持山水林田湖草系統治理”，構建以國家公園為主體的自然保護地體系和保護生物多樣性的重大工程，推行河湖長制、林長制，健全休耕輪作制度，全面總結了針對“山水林田湖草沙”各項要素的各項制度，④使我國生態系統治理的制度化又上了一個臺階。

另一方面，“山水林田湖草沙”治理相關機構設置日趨完善，權責界限日趨明顯，具體措施更加科學。《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》對我國生態環境保護工作中的問題進行了全面系統的反思，特別提出要健全國家自然資源資產管理體制的要求。也就是說，要健全自然資源確權，建立一個統籌所有國土空間管制，以及一個統籌全國生態環境保護的職能部門。十九大報告中也繼續強調對生態環境保護工作進行統一管理、履行統一職責的必要性。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議通過了《深化黨和國家機構改革方案》，國務院整合國土資源部、國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家林業局、國家海洋局、國家測繪地理信息局等8個部門的多項相關權責，組建了自然資源部。上述機構改革措施解決了自然生態系統的統一管理和治理的諸多問題，克服了“九龍治水”的制度性矛盾，提高了系統治理的效度、效率和力度。

總之，自黨的十八大以來，我國生態文明的系統治理取得重大成就。據《中國國土資源公報》公布的數據，2015和2016年，全國通過土地整治、農業結構調整等措施分別增加耕地面積24.23和29.3萬公頃;全年安排海洋生態修復專項資金26億元，建立各級海洋自然和特別保護區（海洋公園）250余處，總面積約為12.4萬平方千米;在烏蒙山、沂蒙山、太行山等山地缺水區實施探采結合井64眼，解決了6萬多人的用水問題;國家地下水監測工作累計完成7500多個監測站點建設;新增國家地質公園11個，新增面積達12.8萬公頃，截至2016年底，全國批準建立國家地質公園199處，國家礦山公園72處。①新時代以來，“山水林田”治理思想更加豐富，體系更加完善，湖、草、沙依次被納入這一體系，逐漸演變成現在更加成熟的“山水林田湖草沙”理論體系，在中國特色社會主義生態文明思想和實踐中開始占據更加清晰和明確的位置。

二、中國共產黨“山水林田湖草沙”系統治理思想的演進邏輯

中國共產黨“山水林田湖草沙”系統治理思想有著清晰的發展路線。它內含于中國生態文明思想，直接體現了中國生態文明思想的發展路線和邏輯理路，是研究中國生態文明思想發展道路和進展的絕佳對象。因此，厘清“山水林田湖草沙”系統治理思想的發展邏輯，對研究中國生態文明思想也具有重要意義。

（一）強調以人民為中心，逐步深入的思想內涵

從毛澤東討論根據地水土流失問題對人民群眾生產生活帶來的負面影響，到習近平反復強調生態產品的普惠性，中國共產黨的系統治理思想始終貫徹一切為了人民、一切依靠人民的理念，這是中國共產黨生態系統治理思想的核心底色。具體來說，“山水林田湖草沙”治理思想既強調充分調動人民群眾加強系統治理，又強調充分考慮群眾利益，保證生態文明建設的人民性。

一方面，新時代以來的“山水林田湖草沙”治理思想更加強調“人”在自然生態系統和社會經濟系統之間的橋梁作用。從毛澤東的《論十大關系》開始，中國共產黨人就十分重視人民群眾在運用和發揮自然資源價值方面的關鍵作用。②黨的十九大以來，以習近平為核心的黨中央更是多次強調“人”在生態共同體中的重要作用，肯定“人”在處理環境和社會之間關系的主體作用，強調“人”應當主動做出既有利于生態環境保護、又有利于經濟社會發展的事業。“人類世”已是眾多環境學者的共識，山川、河流、森林、土地、湖泊、草地等自然環境都深受人類活動的影響。馬克思通過實踐將人的主觀性與自然的客觀性結合起來，他在《資本論》中指出：“勞動首先是人和自然之間的過程，是人以自身的活動來中介、調整和控制人和自然之間的物質變換的過程。”人將自身頭腦和身體的運動作用于改變自然時，就能將其自身和自然的潛力發揮出來。③因此，在“人類世”中掌握主動的人類應當充分尊重自然界的規律。“自然界中無生命的物體的相互作用既有和諧也有沖突;有生命的物體的相互作用則既有有意識的和無意識的合作，也有有意識的和無意識的斗爭。因此，在自然界中決不允許單單把片面的‘斗爭寫在旗幟上。”④

另一方面，我們黨始終將保障人民群眾的切身利益作為生態文明建設的重中之重。毛澤東以實地調查為人民群眾的生產生活鼓與呼;改革開放初期，鄧小平為生態破壞造成的自然災害對人民群眾生命財產帶來的巨大損失感到痛心疾首;到新時代，習近平更是將良好生態環境是最普惠的民生福祉的基本民生觀，山水林田湖草沙是生命共同體的整體系統觀，以最嚴格制度保護生態環境的嚴密法治觀，以及全社會共同建設美麗中國的全民行動觀結合起來。以人民為中心的主線清晰地貫穿了中國共產黨生態系統治理思想的發展歷程，展現了中國共產黨深厚的哲學素養和強大的政治執行能力。

（二）堅持以問題為導向，穩步擴展的思想外延

從“山水林田”到“山水林田湖草沙”，這一思想體系始終處在不斷發展的過程中，展現了中國共產黨對執政過程中同一問題不同發展階段的不同特征的深刻理解，展現了中國共產黨與時俱進、開拓創新的學習和成長能力。①

首先，在改革開放以前，“山水林田”的系統思想是對水土流失問題的針對性理解。中華人民共和國成立以前，因為現實條件的諸多限制，針對區域治理中出現的水土流失和環境破壞問題，毛澤東天才地總結出了“山水林田”治理思想，并得出“山水林”的狀況與一時一地的水土流失和農業發展密切相關的科學結論。中央蘇區生態狀況堪憂，陜甘寧邊區生態歷史遺留問題嚴重，為支持戰爭需求、改善人民生活，必須加緊推進水域和森林治理，使民眾免受自然災害和惡劣環境的侵擾。中華人民共和國成立后，中國共產黨人面對的是更加復雜的全局問題，例如因輕工業和重工業快速發展而引發的各種各樣的新型環境問題。在這樣的背景下，毛澤東審時度勢，將“山水林田”小系統與社會主義建設大系統聯系起來，站在更高的層面統籌生態系統內部各要素，以及生態系統與其他系統的關系。

其次，改革開放以后，中國共產黨主動順應環境保護的時代潮流，積極推進“山水林田”系統治理的制度探索。改革開放帶來的快速發展客觀上造成了一些不平衡、不科學的生態環境問題，生態安全等非傳統安全也對生態環境的系統治理提出了更高要求。②面對這些新情況，中國共產黨領導人民不斷推動環境保護法律的發展和完善，各類資源保護、污染防治、生態保護等法律法規、政策文件相繼出臺，包括對中國生態文明建設影響深遠的《環境保護法》《森林法》《草原法》等法律。“山水林田”生態系統治理逐漸有了覆蓋較為全面、設置較為科學、體系較為完整的政策法規體系。③

最后，“山水林田湖草沙”的系統治理思想成型于生態文明建設的關鍵期、攻堅期和窗口期三期疊加的重要節點。在這一階段，我國經濟社會發展亟待轉型升級，生態環境領域的各種矛盾紛紛顯現，這些現實情況促使黨中央以更強力度和更現代的手段處理各種生態環境問題。習近平總書記在黨的十八屆三中全會上確定了“山水林田湖是一個生命共同體”的系統思想，統籌推進生態系統一體化保護和修復;在中央全面深化改革領導小組第三十七次會議上，將“草”加入到這一體系中，使生態共同體理論體系更加完整;在十三屆全國人大四次會議上，將“沙”加入這一體系，對占我國國土面積五分之一以上的干旱和荒漠地區的生態系統治理有重大意義。④“山水林田湖草沙”的系統治理思想，始終以問題為導向，直面嚴峻棘手的生態環境問題，是中國共產黨人堅持具體問題具體分析的直接體現。

（三）開拓治理實踐陣地，層次延展的思想影響

“山水林田湖草沙”系統治理思想一直在實踐的各個層面上擴大思想引領力、領導力和執行力。改革開放前，毛澤東一直大力推進綠化祖國和治理水土流失的重大實踐;改革開放后，鄧小平、江澤民、胡錦濤等黨和國家領導人更加強調生態系統治理的相關政策構建。到了新時代，“山水林田湖草沙”治理思想第一次出現在黨的全國代表大會報告中，向全國各族人民昭示了這一思想在生態治理領域中的重要引領作用。隨后，國家還設立了整合多部門功能的自然資源部和生態環境部，推進了生態系統思想支撐體系的構建。梳理“山水林田湖草沙”系統治理的實踐歷程，可以清晰地看到制度設置從粗放到正式再到精細，政策措施從模糊到清晰再到全面的完整歷程，體現了中國共產黨人在不斷探索國家治理和生態治理道路上的邏輯理路。中國共產黨不斷開拓生態治理的實踐陣地，將黨的意志合理適時地轉化為國家法律和制度，并以國家治理體系和治理能力現代化為基本抓手，不斷完善系統治理的體制機制，正確處理保護與發展的關系、人與自然的關系。這就是說，“山水林田湖草沙是一個生命共同體”的思想已經細化到具體的實踐層面，具有充分的可操作性。

“山水林田湖草沙”系統治理思想是馬克思主義普遍聯系理論在中國社會主義生態文明建設中的最佳踐行，在理論層面超越了西方二元對立的環境保護思想，在實踐層面解決了“頭痛醫頭、腳痛醫腳，各管一攤、相互掣肘”的系統性矛盾，真正實現了“統籌兼顧”，是中國特色社會主義建設的重要理論和實踐成果。這一思想在中華人民共和國成立以來不斷豐富和發展，集中展現了中國共產黨卓越的學習能力、自我革新能力和中國特色社會主義生態文明的首創性和前瞻性。

三、中國共產黨“山水林田湖草沙”系統治理思想的現實啟示

“山水林田湖草沙”系統治理思想，是中國特色社會主義生態文明實踐的重要思想成果。而建立廣泛認可的認知體系、權責清晰的制度體系、創新驅動的科學體系、系統牢靠的安全體系，是繼續推進生態文明系統治理長期健康發展的題中應有之義。

（一）要明確哲學意蘊，建立系統治理的認知體系

一方面，要明確生態文明治理的系統性和普遍性。森林、草原、湖泊、灘涂、荒漠等要素對一個生態系統的構成和穩定都具有重要作用。習近平強調，環境治理是一個系統工程，如果“種樹的只管種樹”就容易“顧此失彼，最終造成系統性破壞”。①因此，針對生態問題，不能“頭痛醫頭腳痛醫腳”，“不能把眼睛僅盯在這方面”，應當統籌不同時間、空間、區域、格局，統籌上游下游、左岸右岸、地上地下、城市鄉村，堅持節約的基本方針，并將系統思維放在觀念、意識和措施等方面的突出位置。同時，要充分重視山地、河流、森林、農田、湖泊、草原、荒漠在生態系統和經濟社會發展系統中的重要價值，充分重視這些要素自身有限的承載能力、系統承受能力，以及經濟、自然和生態的相關規律。②“山水林田湖草沙”和“人與自然”都是重要的生命共同體，自然是養育萬物的母親，③對生態系統任一要素的破壞都會對“人與自然”的生命共同體造成負面效果。④這就要求對生態系統進行統籌規劃、全面治理、不留遺漏，充分考慮生態系統的整體性和系統性。①

另一方面，要明確生態文明建設的動態性和特殊性。唯物辯證法主張矛盾存在于一切事物的發展過程中，每一發展過程自始至終都存在著矛盾運動。②一個完整的生態系統也時刻處在矛盾運動之中。中華人民共和國成立前中國共產黨對“山水林田”的思考，主要是為了解決區域水土流失問題造成的環境破壞與根據地經濟社會建設以及抗戰之間的矛盾;中華人民共和國成立初期對“山水林田”的思考，主要是為了解決全面建設社會主義對農、林、牧等產業的需要與區域水土流失等生態環境破壞之間的矛盾;改革開放初期對“山水林田”的思考，主要是為了解決經濟社會急速發展與制度供給不足之間的矛盾;到全面提升時期，“山水林田湖草沙”系統治理理論的誕生，則主要為了系統解決生態欠賬，生態產品供給不足，以及人民群眾日益增長的對優美生態環境需要等問題。不同時期、不同地域、不同構成的生態環境都對其系統治理有不同要求，這要求堅持整體規劃、分期部署、分段實施，有針對性地對不同生態系統實施最符合當時當地的生態修復和保護方案。此外，還應充分考慮生態治理的地區差異性，堅持因地制宜、科學規劃、分類施策，針對不同生態區域的自然稟賦和經濟社會發展狀況，有的放矢地實施宜封則封、宜造則造、宜保則保、宜用則用、宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草、宜田則田的針對性政策。

（二）要廓清權責目標，建立系統治理的制度體系

一方面，要整合實踐方向，規范多主體合作。歷史的創造源自“許多單個的意志的相互沖突”，也就是說把握歷史的發展方向，需要對不同主體的實踐方向都有所把握。③因此，需要整合不同主體的實踐方向，推進聯防聯控聯治體系，妥善處理行政區劃與自然區域之間的辯證關系，規范行政中的自由裁量空間。同時，還要恰當安排各主體的位置和作用，堅持中國共產黨的絕對領導，明確政府負責的職責定位，發揮社會協同的靈活作用，調動公眾參與的關鍵力量，筑牢法制保障的制度后盾，充分踐行和完善社會治理體制。還應站在更高層面整體謀劃，堅持上溯下延、系統治理;堅持推進重點生態區域整體治理，以生態區域劃分謀劃全局系統治理。應強化環境系統性風險評估機制、生態系統健康診斷機制、環境責任追究機制等機制，綜合運用物種法、結構功能指標法、生態系統健康風險評估法、生態功能評價法，構建包括組織協調能力、生態恢復能力和生態服務提供能力的多維度的評價指標體系。④科學協調政府各部門職能，充分調動社會各個主體積極性，最終形成系統科學、立體全面、多方合力的生態文明系統治理體系。⑤

另一方面，要科學設置生態治理主體架構，權責明晰，統一有效。“山水林田湖草沙”生命共同體的系統性、整體性和復雜性，決定了面對該系統中的不同主體需要采取不同的治理方式、政策工具和實施路徑。要堅持綜合運用經濟、生態、文化、法律等治理工具對不同的主體和問題進行治理。要推進落實河長制、林長制等重要制度創新，綜合考量中國傳統政治規范的“權力”傳統、現代政治范式中的“法律”特征，以及依法治國和以德治國相結合的“道德”特征。①此外，對于多頭管理問題，時任環境保護部部長周生賢曾說：“水里和陸地的不是一個部門管，一氧化碳和二氧化碳不是一個部門管”，“我聽說世界上有四大尷尬部門，中國的環保部就是其中之一”。②職能的交叉和重疊使生態建設領導主體力量分散，環境治理、污染防治、資源保護、綜合治理等相關職能分屬于海洋、礦產、林業、農業、水利、國土、發改委等多個部門。③對此，習近平提出：“由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。”④隨后，國務院成立生態環境部、自然資源部、國家林業和草原局，以“兩部一局”為主體的生態系統管理機制已然搭建起來。“兩部一局”負責“履行全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制職責”。

（三）要強化科技支撐，建立系統治理的科學教育研發體系

一方面，要推動生態文明的科技創新體系建設。創新是一個民族進步的靈魂，生態系統治理要想突破發展瓶頸，解決深層次矛盾和問題，就必須依靠科技創新。要加快構建以生態文明戰略為指導的科技創新體制機制，激活社會各界創新力量，推動市場主體、社會力量參與到生態系統治理的創新中來。應全面推進理論創新、制度政策創新、體制機制創新、人才管理創新等各個形態的創新模式，以創新推動生態文明的系統治理，以創新驅動綠色發展戰略。要堅定不移走中國特色的自主創新路線，將自主創新和綠色發展有機結合起來，把握科技進步發展的綠色方向，為世界貢獻中國智慧和中國方案。⑤

另一方面，要推進大、中、小學全年齡環境教育，推進環境科學相關人才體系建設。域內外相關經驗一致表明，健康持久的生態文明建設需要長期發展的環境教育。⑥這就是說，加強生態文明科技人才建設，為生態文明的系統治理提供充足的人才供給和儲備，是推動中國特色生態文明系統治理的關鍵舉措。為此，應統籌各地方現實情況和現有資源，找準主攻方向，加強產、學、研、用緊密結合，盡快突破生態文明系統治理的技術難題。⑦此外，盡管分別針對山水林田湖草沙等自然要素的研究成果在自然和社會科學中都相當豐富，但從“山水林田湖草沙”等生態系統整體開展的研究成果仍然相對較少。特別是社會科學方面，更應當加緊推進生態系統治理研究，明晰生態文明系統治理的核心概念、外延內涵和管理措施等等。要鼓勵相關科研項目立項，集中資源提出關鍵問題、研究現實問題、解決核心問題。

（四）要注重紅線思維，筑牢系統治理的安全體系

矛盾雙方可以在一定條件下向其反面轉化，生態系統平衡、生態環境良好的狀況可能在缺乏紅線思維的條件下向生態失衡、環境破壞的方向發展。增強憂患意識，居安思危，是中國共產黨治國理政的重大原則。⑧總體國家安全觀強調，當前國際形勢下“非傳統安全和傳統安全相互交織”，尤其是在非傳統安全愈加重要的今天，生態安全早已成為國家安全的重要環節。生態安全不僅關乎國內經濟、政治、社會、文化的健康發展，同時也關乎國際政治局勢。①“山水林田湖草沙”系統治理思維起于對水土流失問題的深刻思考，本身就包含明確的紅線思維。要牢固樹立生態紅線觀念，統籌生態系統各要素的多個紅線，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線和生態保護紅線，確保資源消耗、環境質量和經濟社會發展需要的動態平衡。要繼續加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格落實地方各級政府的環保責任紅線，科學劃定不同區域的生態紅線，統籌不同層面、不同區域、不同功能的多條紅線劃定的系統性、科學性、可行性。②要科學劃分不同主體功能區，維護事關國家生態安全的重點區域、敏感區域、脆弱區域，系統推進區域生產發展、生活幸福和生態安全。要積極推進生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線的劃分界定，統籌不同生態系統要素的健康范圍，加大力度治理區域荒漠化、石漠化、水土流失等系統性生態問題，保障國家和區域生態安全系數保持在較高水準，提升生態系統的質量和穩定性。③

古語有云：道阻且長，行則將至。“山水林田湖草沙”系統治理思想的形成和發展體現了中國共產黨持續進步、不斷學習、實事求是的理論品質。在中國共產黨的堅強領導下，中國人民以驚天動地的氣勢和決心創造了一個個生態文明建設奇跡。只要不斷從中國共產黨的治理經驗和智慧中汲取更多養分，久久為功、持之以恒，中國人民就必將創造更加輝煌的綠色奇跡。

責任編輯：胡穎峰

責任校對：孫飛行