典型案例：成為化解行政爭議的潤滑劑

本社記者 祁彪

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2021年2月23日，最高人民檢察院發布了楊某某與云南省昆明市某區人民政府行政補償檢察監督案等12起“加強行政檢察監督 促進行政爭議實質性化解”典型案例。

這些典型案例在發揮示范性和引領意義的同時，也讓外界對于行政檢察部門如何成功化解行政爭議有了更多的了解。

緊跟時代要求的典型案例

據介紹，本次發布的這些案例，是在“加強行政檢察監督 促進行政爭議實質性化解”專項活動各地辦理的案件中選取的，具有典型性、示范性和引領意義，特點可以概括四個方面。

“一是在踐行以人民為中心發展思想上具有典型性。這些案例涉及工傷認定、社會保險、房屋拆遷、征地補償等民生領域，每個案件都關乎當事人切身利益。針對人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，這些案例反映出檢察機關主動履職，用心用情化解行政爭議，依法公正督促有關機關回應當事人正當訴求，彰顯‘人民檢察為人民’的法治擔當。如，某水泥公司與新疆維吾爾自治區某市人民政府、某房地產公司土地行政行為檢察監督案，涉及12年的土地爭議和水泥公司職工住房問題，高檢院高度重視，將其列為專項活動第一批掛牌督辦案件。辦案人員進駐當地，歷經31天8輪促和，推動行政爭議實質性化解，解決了125個家庭的住房問題，踐行了以人民為中心的司法理念?！弊罡邫z第七檢察廳廳長張相軍表示。

此外，張相軍表示，這些典型案例在服務“六穩”“六保”上具有示范性。面對疫情帶來的不利影響，檢察機關落實黨中央統籌疫情防控和經濟社會發展部署要求，依法保護民營企業的合法權益，助力復工復產。如，張某與四川省某市社會保險事業局勞動和社會保障檢察監督案中，檢察機關不僅推動長達7年的行政爭議、20余年民事爭議一攬子化解，還協調有關部門為企業在社保費減免、疫情補貼上開辟綠色通道，助力民營企業復工復產。

“還有，在推進實質性化解爭議上這些案例也具有指導性。檢察機關加強調查核實、公開聽證，在查明事實、分清是非的基礎上，綜合運用監督糾正、促成和解、司法救助、釋法說理等方式，有效促進爭議化解，實現案結事了政和。這些案件在化解方式、監督效果、政策把握，在個案監督與類案監督有機結合，在監督糾正和化解調處同步推進等方面，都具有指導意義。”張相軍說。

據介紹，除了上述特點，這些案例在檢察機關參與社會治理上具有引領性。這批案例以生效裁判結果監督為主，涉及行政處罰、行政復議、行政補償、行政協議等多種行政行為類型，涉及征地拆遷、工傷認定、房屋征收等多個行政管理領域。檢察機關發揮“一手托兩家”功能，通過辦案，積極參與社會治理。如，方某與湖南省某市自然資源和規劃局、向某行政處罰抗訴案，檢察機關在辦案中，針對行政機關在執法中大量混淆行政處罰和行政命令的現象，與省高院商議后由其提出建議，促進規范執法行為，促進了社會治理。

“這些案例的辦理也很好地體現了行政爭議實質性化解工作的制度機制和方式方法。比如，領導包案、一體化辦案、掛牌督辦、調查核實等制度機制，監督糾正、促成和解、公開聽證、司法救助、多元化解、民事行政爭議一攬子化解等等。”張相軍說。

據了解，除了積極運用領導包案、一體化辦案等辦案方式，在實質解決行政爭議的過程中，公開聽證也是檢察機關的一種有效方式。

早在1920年中國共產黨成立之前，陳獨秀等早期共產主義者在開始建黨的同時，就著手組建社會主義青年團。陳獨秀視青年團為“中國共產黨的后備軍，或可說是共產主義的預備學校?！保?］張太雷把社會主義青年團看作“聯絡革命運動，并且幫助中國無產階級訓練，世界無產階級革命之敢死隊?！保?］任弼時則希望社會主義青年團“培養出千千萬萬有高度政治覺悟又有堅強的實際工作能力的優秀的革命后備軍”［3］。

一體化辦案解決陳年涉民生爭議

正如張相軍所說，楊某某與云南省昆明市某區人民政府行政補償檢察監督案，就是一起領導包案、三級檢察院一體化辦案，最終促成雙方達成補償協議、進而解決了持續6年的行政爭議的典型案例。

自2014年3月起，楊某某多次向行政部門信訪反映政府修路造成其花地被淹問題。

2016年4月1日，楊某某提起行政訴訟稱，其租賃的花地由于附近市政道路建設及其他共三條公路的建設，使花地大棚成為洼地，無法排水，致多次被淹，無法種植，訴請法院確認某縣（現為某區）人民政府行政行為違法，并賠償其損失。昆明鐵路運輸中級人民法院以原告訴稱的“修路行為”并非被告某縣政府所為、“政府修路行為”致其遭受損害無相應事實根據為由裁定駁回起訴。云南省高級人民法院二審裁定駁回上訴，維持原裁定。楊某某申請再審，亦被駁回。

2019年2月25日，楊某某向云南省人民檢察院申請監督。

云南省人民檢察院受理案件后，兩次到涉案花地現場核查，調取《中共昆明市委編制辦公室關于某縣工業園區管理委員會機構編制有關問題的批復》文件，調取涉案花地11份衛星遙感測繪圖等，經調查查明：公路建設單位某工業園區管委會系某縣政府的派出機構，某縣政府是本案適格被告；楊某某起訴修路造成損害的事實確實存在。法院裁定認定事實、適用法律錯誤，應當提請抗訴。

考慮到楊某某提起行政訴訟的實質訴求是獲得補償，2019年6月21日，云南省檢察院檢委會決定對該案開展行政爭議實質性化解工作。黨組書記、檢察長王光輝領銜辦案，多次聽取案件匯報，審閱案件材料，對案件提出具體辦理意見。為使補償數額有據可依，云南省檢察院參考云南省農業科學院花卉所出具的《2013年-2014年百合種植收益情況調查》，結合某縣工業園區管委會《關于楊某某反映水淹地的情況報告》提供的受損土地面積，明晰相對科學合理的標準，為實質性化解行政爭議打牢基礎。

云南省、昆明市和某縣三級檢察院一體化辦案，先后與雙方當事人11次面對面溝通、協商；為使楊某某盡快拿到補償款，2020年春節前，云南省檢察院在抓疫情防控的同時，持續推進辦案工作。2020年2月21日，某區（原某縣）檢察院組織召開聽證會，雙方當事人達成一致，在人大代表、律師、村委會代表的見證下，簽訂《補償協議書》，楊某某拿到補償款，當場撤回監督申請。

公開聽證促進爭議一攬子解決

張某與四川省某市社會保險事業局勞動和社會保障檢察監督案就是這樣一起案例。本案中，檢察機關以公開聽證促公正、贏公信，推動長達7年的行政爭議解決。同時，向社保部門發出檢察建議，促進加強和規范社會養老保險稽核管理工作，維護職工合法權益，保障社會保險基金安全，促進社會治理。

張某認為用人單位某汽運公司少報其繳費工資基數，向某市社會保險事業局投訴。市社保局于2013年6月8日作出稽核整改意見書，要求某汽運公司補繳相關費用。因繳費涉及張某和公司各自負擔部分，雙方因勞動人事爭議，稽核整改意見書未履行。

2018年，張某認為市社保局未履行法定職責責令某汽運公司補繳，向某區人民法院提起行政訴訟。某區法院一審行政判決認為社保局作出稽核整改意見書屬于履職，判決駁回張某訴訟請求。張某不服向市中級法院提出上訴。市中級法院維持一審判決。張某不服，向省高級人民法院申請再審未獲支持，后申請某市檢察院監督。

某市檢察院經審查認為，法院駁回訴訟請求雖無不當，但張某主張稽核整改意見書應得到有效執行的請求合法合理。

為實質性化解行政爭議，一攬子解決行政爭議背后的民事爭議，檢察機關多次與社保部門、張某及汽運公司對接，厘清各自權利義務?？紤]汽運公司受疫情影響經營困難，市檢察院協調人社、社保等部門到企業召開服務座談會，為企業在社保費減免、疫情補貼上開辟綠色通道，助力民營企業復工復產。

2020年4月16日，某市檢察院對該案進行公開聽證，三方達成補繳養老保險協議，張某與汽運公司握手言和、消除積怨，當場撤回了監督申請。

2020年4月27日，市檢察院就社會養老保險稽核管理工作向市社保局發出檢察建議，社保局全部采納，推動對2011年以來1832份稽核整改意見書全面清理整改。

以辦案參與社會治理

多種方式并行，形成合力，使得行政檢察部門在工作中愈發得心應手，也在辦案中潤物細無聲地參與了社會治理。

在辦理方某與湖南省某市自然資源和規劃局、向某行政處罰抗訴案中，檢察機關通過抗訴，促使行政機關進一步明晰行政命令與行政處罰的區分，規范了行政機關自由裁量權的行使，樹立了相鄰權人與行政行為之間利害關系的判斷標準；堅持全面審查的原則，秉持穿透式監督理念，發揮“一手托兩家”的作用，注重個案監督和類案監督相結合，解決了城鄉規劃領域用行政處罰代替行政命令的共性問題。同時，堅持以人民為中心，從實際出發，依法保障第三人的基本生活條件，努力化解社會矛盾，真正做到案結事了政和。

方某與向某系鄰居，所居住區域被劃定為“嚴控規劃地區”。2016年4月，向某未經批準擅自改建房屋，方某認為影響其通風采光，投訴至某市規劃局，該局作出責令向某限期改正違法行為的行政處罰決定。

方某不服，起訴至某區法院。該院2017年12月判決駁回訴訟請求。方某上訴至某市中級法院。該院2018年4月駁回上訴維持原判。

方某申請再審，湖南省高級法院指令某市中級法院再審，該院再審后仍予以維持。方某向某市檢察院申請監督，該院提請湖南省檢察院抗訴。其間，某市規劃局變更為某市自然資源和規劃局。

湖南省檢察院經審查認為，某市規劃局責令向某限期改正違法行為，屬于行政命令，不屬于行政處罰；未對向某的違建行為處以罰款，屬于濫用自由裁量權，且與方某之間存在利害關系。據此，2020年3月，向湖南省高級法院提出抗訴。2020年8月30日，該院采納檢察機關抗訴意見，依法作出改判，撤銷某市規劃局作出的行政處罰決定。

針對某市自然資源和規劃部門在執法中存在大量混淆行政處罰和行政命令的現象，湖南省檢察院經與省高級法院商議，由省高院向某市自然資源和規劃局提出司法建議，要求其依法區分行政命令和行政處罰，規范執法行為；根據向某家庭經濟困難、原有房屋存在嚴重安全隱患、對房屋進行改造確有必要等現實情況，建議某市自然資源和規劃局為向某補辦審批手續，消除向某所建房屋違法狀態。該局對上述建議均予以采納。

司法救助彰顯檢察溫度

曾幾何時，網絡上流行這樣一句：你辦的不是案子，而是別人的人生。這句話放在檢察官身上同樣適用。

在實質解決行政爭議的過程中，檢察機關積極對符合救助條件的當事人予以救助，防止因案致貧、因案返貧、因案加重貧困，切實保障困難群眾基本民生利益，充分彰顯了檢察溫度。

在辦理張某某與廣西壯族自治區某市人力資源和社會保障局行政確認檢察監督案中，檢察機關經審查，退役軍人張某某申請工傷認定因超過申請期限行政機關不予受理，法院的裁判并無不當。同時，鑒于張某某因工傷導致家庭生活陷入困境，檢察機關為其申請司法救助，提供了有效的司法幫助，讓因案加重貧困家庭切實感受到司法的溫度和力度，并將“關愛退役軍人”的要求落到實處。

張某某系某縣某單位從事安全保衛工作的聘用職工。2010年4月5日，張某某在門衛值班室拆飲水機時，因用力不當摔倒，碰到凳子邊沿，導致胸部受傷，當日被送到醫院住院治療，被醫院診斷為“食管破裂并破入左側胸腔，右側胸腔積液”。

2011年4月28日，張某某向某市人力資源和社會保障局（以下簡稱某市人社局）提出工傷認定申請。2011年5月17日，某市人社局以張某某超過工傷認定申請時限為由，作出《工傷認定申請不予受理決定書》。隨后，張某某申請行政復議和提起行政訴訟均被駁回。張某某因不服法院裁判，向檢察機關申請監督。

廣西壯族自治區人民檢察院受理張某某的監督申請后，通過調閱審判卷宗和工傷認定檔案材料、咨詢專業技術人員以及向張某某及其工作單位、人社局等核實了有關情況，認為張某某上班時間在工作崗位上因履行工作職責而受傷，應當屬于工傷，但其申請工傷認定確已超過法定期限，根據《工傷保險條例》第十七條第一、二款的規定，某市人社局作出不予受理決定符合法律規定，人民法院不支持其訴求并無不當。

同時，張某某是一名退役軍人、其家庭是低保戶，在本案的實體訴求有正當性、合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難，愿意接受國家司法救助后息訴息訪，符合國家司法救助條件。廣西壯族自治區人民檢察院在依法作出不支持監督申請決定的同時，給予張某某進行了司法救助。

一個案例勝過一打文件，這一起起典型案例，既顯示了行政檢察工作取得的成績，也為了下一步行政檢察工作的開展提供了參考。