社會治理視野下農村社會信用制度的法治之維

黃利紅

摘要：當前農村因原子化趨勢而面臨社會治理困難，借助社會信用建設全面開展之勢，部分農村探索建立了頗具特色的社會信用制度，形成了信用信息以戶為記錄單元、范圍覆蓋法律和道德領域、依托村民自治保障準確性、通過保密協議保障安全性的歸集制度，建立了程序嚴格的查詢制度、方式和幅度合理的獎懲制度以及多樣化的修復制度。因其公共權力的特點，應以 “不當聯結禁止”“人權”“平等”“法治”“民主”等公法原則為檢視標準并加以完善，在未來與社會信用立法相調適，重點關注通過自治、德治和法治相結合推進社會信用建設，發揮民間制度對國家立法的先行先試和補充的作用。

關鍵詞：社會信用;公法原則;“三治”結合

作者簡介：黃利紅，三峽大學法學與公共管理學院副教授（宜昌? 443002）

基金項目：司法部課題“失信聯合懲戒制度的合法性與有效性研究”（19SFB5006）;三峽大學區域社會管理創新與發展研究中心（湖北省人文社科重點研究基地）課題“三峽流域農村社會治理與全面建成小康社會研究”（2016-SDSG-07）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.03.005

黨的十九大報告指出推進誠信建設，加快社會信用體系建設是完善社會主義市場經濟體制、加快經濟轉型升級、創新社會治理和滿足人民群眾新期待的迫切要求;十九屆四中全會提出了著力構建“共建共治共享”的基層社會治理新格局;十九屆五中全會再次強調誠信建設。近年來部分地方根據農村社會治理的特點和實際情況，探索建立了農村社會信用制度，希冀借社會信用建設之勢，創新社會治理，達致美麗鄉村建設的目標。本文旨在深入分析這些探索如何實現“集體行為控制個體行為”1，實現新制度主義理論所強調的“關系”和“約束”，以期為社會信用立法和政策的制定、完善提供參考，為社會治理創新提供經驗借鑒。本文所指的“社會信用”，借鑒《上海市社會信用條例》的界定，是指具有完全民事行為能力的信用主體（自然人、法人與非法人組織），在社會和經濟活動中遵守法定義務或者約定義務的狀態（信用信息）;將收集、存貯和提供這些信用信息的組織（村委會、鄉鎮、縣級政府及其職能部門）稱之為建檔單位。

一、農村社會信用作為社會治理新方式的基礎

（一）社會信用體系建設的全面展開

我國社會信用體系建設大致經歷了三個階段：一是1993—2003年的起步階段。此間涌現了一批以社會中介為主體的征信機構，建立了以信用信息披露和信用評估為主要內容的征信制度。二是2004—2013年的快速發展階段。征信市場快速發展，信用征集和服務體系建設取得了突破性進展，2013年1月出臺的《征信業管理條例》解決了無法可依的問題。三是2014年至今的擴展階段。國務院印發了《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》、《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33號），信用建設從早期的金融和經濟領域，向社會生活各方面滲透，國務院辦公廳發布的《關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（國辦發〔2019〕35號）、《關于進一步完善失信約束制度 構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49號）以及中共中央印發的《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》尤其關注推進社會誠信建設過程中的法治問題。

（二）農村社會治理之困需要創新治理方式

當下由于“現代性”的沖擊與侵入，社會轉型的加快，農村社會治理之難可以簡略概括為“大事難辦、矛盾難調解、社會風氣難凈化”，主要表現為：大操大辦、打牌賭博、不盡孝道、封建迷信等歪風邪氣，對公共事務不關心不配合，對各種福利分厘不讓……這需要一種制度來引導村民，達致美麗鄉村的具象化表達：環境之美、風尚之美、人文之美、秩序之美和創業之美。

正是源于當下的社會背景，湖北省五峰土家族自治縣、山東省寧津縣、河北省廣平縣、浙江省長興縣、廣東省龍門縣龍田鎮、重慶市城口縣修齊鎮、四川省仁壽縣文宮鎮、江蘇省如皋市（縣）高明鎮、浙江省松陽縣赤壽鄉和黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣一心鄉等地陸續開展了農村社會信用建設的探索，以戶為記錄單元，采取統一編號、一戶一檔、一人一卡的建檔方式，通過記錄村民違法違規（村規民約）和受表彰的信息來對村民實施相應的獎懲，以這種新手段來滿足農村社會治理的實際需要。

這些地方在制度名稱上雖各有差異，不少地方稱之為“誠信檔案制度”，其實質都是一種縣、鄉級政府和農村基層自治組織共同構筑的社會信用制度，試圖借助社會信用這一治理手段，弘揚誠信新風尚，建設美麗鄉村。湖北省五峰縣社會信用制度開始運行的兩年中排除阻撓項目建設和公益事業建設68起，參與治理農村大操大辦142件，1 被中央電視臺《新聞直播間》以名為《五峰推行誠信檔案 讓“人情”更有人情味》在2017年1月19日11∶47播出。截至2020年底，化解矛盾糾紛2894起，制止越級非法上訪83起，有效化解了一批10年或20年的積案。2通過將志愿者服務、生活垃圾分類處理、移風易俗等道德文明標準納入個人社會信用體系建設，2018 年 8 月，長興縣被列為新時代文明實踐中心建設全國試點縣，讓“人人為我，我為人人”蔚然成風，并被《光明日報》2019年8月23日第8版專版報道。

二、農村社會信用制度譜系及其主要特點

農村社會信用（以下簡稱“信用”）制度是在縣級政府主導下構建制度的主體框架，通過村規民約填充其細節內容，主要包括社會信用信息（以下簡稱“信息”）的歸集、查閱與利用、修復等三項制度。

（一）歸集制度

農村社會信用信息歸集制度主要是對信息的采集、認定和記錄，明確信息的事項范圍，確定保障準確性和安全性的規則，特別是將農村社會治理的困擾因素納入事項范圍。

1. 以戶（家庭）為信息的采集對象和記錄單元

社會信用信息通常是以個人或者企業為采集對象，但前文列舉的各地都是以戶為采集對象和記錄單元，是以村（居）為基礎，在鄉鎮或縣的范圍內組織實施，記錄整個家庭成員的信用信息，達到“一人失信，全家失利”和“一戶失信，每人失利”的效果。目前農村社會治理之難，主要表現之一是多數村民只顧及戶的利益，對公共利益缺乏考慮，導致這種現象的原因之一，是農村人口的大流動和農村現代化導致鄉村治理最基礎的部分即“互惠”出現了松動，傳統的農業合作互惠不再那么重要和頻繁，村民對村集體和其他村民的依賴關系減弱，對村集體的公共利益和他人利益關心度隨之減弱，對自己在農村的傳統社會聲望也不再那么在意。

這種以戶為信息記錄單元的設計旨在增強對村民的約束力，形成一定程度上的連帶機制，每個家庭成員之間起到了相互勸阻的作用，這也是沿襲中國傳統鄉村治理“很大程度上得益于家戶制度，家戶既是社會單位和經濟單位，也是政治責任單位”1的治理模式。當代中國農村社會的底色是家戶主義，其特點之一是奉行家戶利益至上，村民對家戶的關注多于對其個人或者集體。2 農村信用建設根據村民家戶利益至上的特點，通過新的社會聲望評價機制，將戶內成員進行利益關聯來增進村民的公共利益意識。比如公共基礎設施建設占地遭遇某農戶的阻撓，該信息會推送給其子女考學、參軍、入黨、考公務員等相關單位，作為這些單位的參考依據，村民為子女前途考慮，在合理補償的基礎上都會配合公益性建設，避免無端取鬧、久拖不決的現象。從2018年的典型案例可見一斑：湖北五峰縣某村的祝某拒不按照扶貧搬遷承諾書的約定，在入住新房后拆除原有危舊老屋，時間長達一年之久。工作小組告知其若不當場整改將記入公民失信名單，并向祝某宣傳了相關典型案例及對其家屬產生的負面影響，在誠信守法檔案的警示下，祝某配合村委會予以拆除。3

2. 信息的范圍覆蓋法律和道德領域

從后文（表2）列舉的各地信息類型來看，覆蓋了法律和道德領域，廣東省龍門鎮不僅包括遵紀守法，還有幫貧幫困、移風易俗等道德行為;河北省廣平縣將其分為基本信用、經濟信用、社會交往信用和社會公德信用四大類。湖北省五峰縣將失信分為三個層次，犯罪、違法、違（村）規，通過村規民約將違反道德的行為納入信用信息的范圍，引導村民遵守相應的道德規范。實際上，即使是國家機關發布的信息范圍也包含道德的要求，如北京市交通委發布的《關于對軌道交通不文明乘車行為記錄個人信用不良信息的實施意見》中，將大聲外放視頻音樂等不文明行為納入不良信用信息記錄。4

《五峰縣社會信用信息采集制度》第2條規定了“勤儉自強、互助友善、尊老愛幼、和睦鄰里、熱心公益、崇尚科學、文明衛生”等道德的要求，五峰縣長樂坪鎮蘇家河村村規民約（見表1）多個條款都是這些道德要求的具體呈現，其中第19條還明顯融合法律與道德的要求，根據《治安管理處罰法》第68條的規定，傳播淫穢書刊和音像屬于違法行為，而聽或看淫穢音像和書刊并不違法，屬于違反道德規范;再如第29條，不僅體現了《婚姻法》中的“夫妻地位平等”“禁止借婚姻索取財物”的法治要求，而且體現了“共同承擔家務勞動”等道德要求。可見，通過村規民約把德治和法治的要求一并融合為村民的行為規范，納入信用管理。

特別是針對婚喪嫁娶“大操大辦”這種不文明現象，五峰縣長樂坪鎮通過制定《精神文明建設移風易俗八項規定》引導全縣108個村居社區制訂抵制“大操大辦”的村規民約，1并將“大操大辦”這種不文明的事項納入信用信息的范圍。

3. 依托村民自治開展信息認定保障其準確性

農村社會信用制度除了直接認定信息（刑事判決、行政處罰、行政獎勵等等）外，還通過村民代表或村民小組以自治程序來認定。《五峰縣信用信息采集制度》第3條規定：“村（居）委會領導班子集體討論確定表揚的;誠信守法行為在群眾中廣為傳頌，通過村民代表評議公認的。”河北省廣平縣對農戶的遵紀守法、金融信貸消費、履行義務工及參加公益活動等情況進行記載，部分記載信息經各村民小組決定后由村委會上報，經鄉鎮認定后登記入庫。廣東省龍田鎮在評選“誠信守法先進戶”中緊密結合“村（居）小組議事規則”，由村委會初評;浙江省長興縣先由小組評分，然后由村兩委審核，評定信息狀況。

4. 通過簽訂保密協議保障信息安全

雖然我國的《個人信息保護法》還在制定之中，有望于2021年頒布，但是其草案和其他相關立法（如《網絡安全法》）都強調了信息收集和存儲機構對信息安全的保護義務。因此，農村社會信用制度要求建檔單位及其工作人員在信息的歸集、儲存和使用過程中須嚴格保護信息安全。湖北省五峰縣要求信息甄別、錄入等遵循保密的要求，而且縣、鄉鎮和村（居）三級的信息員和分管負責人在查看本級錄入的信息時要遵守保密協議。

（二）查詢和利用制度

農村社會信用信息查詢和利用制度旨在通過一定程度的公開和有效的獎懲，對信用主體發揮約束與引導作用，特別是有效應對農村社會治理的困擾因素。

1. 查詢制度嚴格控制信息公開的程序

查詢制度主要是指國家機關、企事業單位、社會組織和公民可以根據需要申請查詢信用主體的信息，而按照《個人信息保護法》（草案），公益性查詢信息可直接進行，私益性查詢信息一般需征得信用主體的同意。湖北省五峰縣誠信檔案制度對查閱人作了區分對待：一是國家機關或事業單位為了公共事務可以查詢，無須征得信用主體的同意;二是企業和個人需要查詢的，須征得信用主體的同意。通過上述查詢程序規則將信息公開控制在合理的范圍內，既保障了信息的安全，獲得村民的配合，又保障了查閱人能查閱信息，為運用這些信息提供了條件，發揮了信用制度的有效性。

2. 社會信用獎懲制度以合理性釋放有效性

首先，各地農村社會信用制度設計了合理的獎懲方式（見表2），通過種類豐富的獎懲方式試圖對每一位村民產生物質或精神上的實質性影響，實現“社會信用體系把各種與信用相關的制度和社會力量有機地結合起來……促進信用的良好培育，從而保障社會秩序和市場經濟的正常運行和發展”的價值追求。1 按照赫爾維茨的激勵理論，制度要“能夠給每一個參與者一種激勵”2，這是其有效性或者生命力之所在。

其次，各地信用制度設計了合理的獎懲幅度。廣東省龍田鎮從八個方面細分為17項扣分和3項加分，其中計劃生育、殯葬管理、刑事案件這三項一票否決，其他則扣10分。湖北省五峰縣將誠信分為三個層次分別對應不同的獎勵分值，保持了行為與后果的匹配性：（1）受到鄉鎮及以上有關機關發文表彰的;（2）在各類有較大影響力媒體上報道;（3）村（居）委會領導班子集體討論確定表揚的或者村民代表評議公認的。對失信按事項嚴重程度作縱向劃分，犯罪、違法、違規分別對應不同的分值，雖然不同的違法犯罪其危害性和承擔的法律責任輕重不同，但這些信息進入檔案后并不再作細致劃分，而是簡略歸入違法和犯罪的類型。這種簡略的設計主要是考慮這一制度在最基層實施，實施者和實施對象的文化程度不高，將制度設計得過于細致，不利于理解與運用，影響實施效果，畢竟制度的生命力在于運用，這也是基于一種合理性考慮。

（三）修復制度

信用修復制度是社會信用體系建設的一個重要機制，是失信主體退出懲戒措施的制度保障。湖北省五峰縣和廣東省龍田鎮設計了以下兩項修復制度：（1）失信記錄銷號制度。五峰縣失信記錄經過一定期限，且沒有新的失信記錄的，直接消除失信記錄：刑事刑罰、行政處罰、違反村規民約分別要經過五年、三年和兩年的期限。廣東省龍田鎮則是自建檔之日起，5年之后由鎮政府統一銷毀。（2）信用信息抵消制度。已有的失信記錄可以被搶險救災、扶貧幫困、見義勇為、移風易俗等誠信守法行為所抵消。

三、建立以公法原則為檢視標準的農村社會信用制度

鑒于這一制度對村民的影響較大，有必要將其置于法治的維度下進行考量，正如沈巋教授所言，“當下的社會信用體系建設作為一種制度信用……真正按法治國家原則對其加以形塑……從而在合法性保障基礎上發揮其適度效用”1。法治國家的核心是控制公共權力的異化，要求其遵循公法原則，本文農村社會信用制度探索是由縣或鄉級政府聯合村委會這一公共組織來共同推動，這種主體的“公共權力”屬性當然也要求其遵循公法原則。

筆者通過梳理學界對于公法原則的不同觀點，2總體認同熊文釗教授歸納的五項原則，即民主原則、法治原則、人權原則、平等原則和比例原則，肖金明教授認為比例原則與不當聯結禁止原則有很大相似性，比例原則側重“量”化，不當聯結禁止原則側重價值判斷。筆者認為本文用不當聯結禁止原則更為妥當，即側重價值判斷。

（一）以戶為信息記錄單元須符合不當聯結禁止原則

不當聯結禁止作為一項重要的公法原則，是指行政機關做出行政行為時對相對人造成不利影響，所采取的手段必須與行政機關所追求的目的之間有合理的聯結關系存在，以維護相對人的權益，并使相對人能心悅誠服地接受行政行為的拘束。據此審視“一人失信，全家失利”和“一戶失信，每人失利”的制度設計是否符合這一原則？現代法治強調責任自負，一個人的失信如何要整個家庭（戶）來承擔后果呢？反之，戶的失信如何要每個成員來承擔后果？

第一，戶可以適用于家庭成員共同參與的農戶經濟、環境衛生等社會信用領域，此時是以戶作為信用主體，由戶來承擔信用后果。當代家戶的特點是分家析產，獲得獨立的利益單位資格和國家戶籍承認的身份資格。原來的經濟信用制度以戶為記錄單元，是因為戶是經濟主體，自然也就是經濟信用的主體。例如某戶因不履行法院的債務判決，這種信息會影響此戶獲得貸款。現在的信用制度擴大到社會生活各領域，有些信用記錄是因家庭（戶）共同事務產生的，其后果理應由家庭共同承擔，例如某戶亂堆放垃圾破壞環境的行為，這是家庭成員的共同行為，屬于此戶的不良信用，影響其評優或者獲得某種福利等。比如資助貧困戶，本身也是以戶為單元的，理應可以與戶的社會信用相關聯，如果多戶同時依法具備資格，而數量又有限制，其優先排序是：誠信戶→無失信戶→失信戶，而且關聯限于以戶為信用主體的信息，而不是一戶之中所有成員的信息簡單匯集。

第二，戶與成員、成員與成員之間的社會信用聯結。首先，戶的信用可以影響成員，因為這種信用狀態是成員共同實施或收益的事項所形成，其產生的后果自然可以由其成員承擔，符合責任自負的原理，形成所謂的“一戶失信，每人失利”。比如某戶因經營產生貸款償還失信信息，其成員在其他個人事項中申請貸款時，戶的這一失信信息可以對該成員構成不利影響，屬于一種正當聯結。其次，成員的個人信用是否影響戶？成員的個人信用原則上不影響戶，但一定條件下也會影響戶獲得某種福利，比如對貧困戶、低保戶的篩選，如果多戶都依法具備資格，戶的信用狀況無差別，而數量又有限制，可以將成員的信用情況作為一個考慮的因素;如果成員的失信信息影響了戶獲得貧困戶資格，也就間接對全體成員構成影響，形成所謂的“一人失信，全家失利”。再次，成員之間的個人信用不應該相互直接影響。成員的個人信用只能影響自己，不能直接關聯其他家庭成員，比如某個成員因賭博形成的失信信息不能對其他家庭成員就業、貸款等構成直接影響。

總之，以戶為信息記錄單元，實質是以戶為信用主體和各成員作為信用主體的信息匯集，須建立如上區別性對待規則，方符合不當聯結禁止原則。

（二）信息的采集范圍和修復須遵循人權原則

1. 采集范圍不得逾越隱私權的界限

農村社會治理的有效性要求信息的采集范圍，不僅包括犯罪違法這類正式規范治理之下的大事，還包括鄉風民俗這類非正式規范治理之下的小事，而這些“小事”恰恰是農村社會治理亟待解決之事。這些事項的確定須尊重隱私權這一基本人權，不涉及隱私的，建檔單位可以主動收集，反之，則必須征得信用主體同意后才能采集。

對于隱私權的認識，代表性的理論即信息控制權理論認為，“隱私就是我們對于自己所有信息的控制”，這種理論的出現就是回應信息化社會各種強勢團體大量收集個人信息的現實。美國學者威廉·柏倫特教授將其限定為“未成文的個人信息”1，也就是沒有成為公共文件一部分的個人信息，例如個人的違法信息，一旦被寫入行政處罰決定書，就成為了公共文件，這種信息就不屬于隱私權保護的對象;美國學者理查德·帕克將“自己無法控制的信息”2排除在外，例如某人的某種個人信息已經為外界所知曉，這種信息也不屬于隱私權保護的對象。總之，隱私權保護的信息范圍有一定的隱秘性，即沒有被公權力機構或者社會所知悉。

各地農村社會信用制度本質上是對村民已有的并在一定渠道公開的違法失信和守法誠信信息進行收集整理，以大數據的方式便捷地再現村民的信用狀態，而且隨著司法公開和行政執法公開制度的推進，刑事犯罪和行政違法的結果公開成為常態，屬于公共信息，或者說是“成文的個人信息”。而基于農村熟人社會的特點，村民違反村規民約的行為很容易成為一村家喻戶曉的信息，屬于村民“自己無法控制的信息”。因此，歸集的農戶信用信息須具備這兩個特征之一，才符合隱私權保護的界限。

2. 修復體現人格尊嚴權的要求

人格尊嚴權在我國作為一項基本人權，著重保護人的名譽與榮譽，也就是人的社會地位或聲譽，我國憲法第38條明確規定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。”《世界人權宣言》第12條規定：“任何人的名譽不得加以攻擊。”人格尊嚴權意味著公共權力進行制度（正式和非正式）設計時要以維護和增進人的自我良好形象和聲譽為宗旨，而社會信用制度本質上是一種使用聲譽機制的工程，3失信者只是一時被制度否定評價的人，需要有一種修復性激勵制度，讓其重新獲得聲譽與發展機會。失信懲戒機制“并不是要一棒子將失信者徹底打死，而是要讓失信主體付出代價后，知曉守信的重要性，給予失信主體改過的機會”1。

修復制度堅守人格尊嚴權的精神內核，秉承鼓勵為主、制裁為輔的理念，通過社會聲譽手段引導個人的行為，從而達到《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》所提出的“提高全社會誠信意識和信用水平、改善經濟社會運行環境”的目的。各地探索的社會制度中不一定都包含有修復制度，筆者認為必須設置修復制度才構成完整的信用制度體系，才符合社會信用制度對人格尊嚴權的尊重。

（三）信息分類及其后果的匹配遵循平等原則

平等會產生滿意感，激發人的熱情和創造性，要求社會制度處理社會問題時“一視同仁”2和“得所當得”3。對于信用制度而言，不同的信用狀況應該獲得不同的信用獎懲，體現平等的公法原則。前文所述信息分類各個地方各有不同，筆者認為按事項的輕重程度作縱向劃分，邏輯層次清晰，更契合平等的公法原則。如果按事項領域進行劃分，要實時考慮事項領域的重要性變化，如廣東龍門鎮計劃生育原來是重點失信領域，但是現在隨著生育政策的變化，就不宜列為重點失信領域，不宜給予重懲。

（四）信用獎懲和信息范圍遵循法治4原則

1. 村委會實施信用獎懲須符合法定權限

前述各地信用獎懲制度都明確了要求和措施，但實施主體不甚明確，筆者認為可以進一步明確村委會的獎懲權，并適當增加村委會有權實施的獎懲措施，發揮基層自治組織對農村治理的直接影響力。基于這種考慮，農村社會信用制度的獎懲主體須區分對待，才符合獎懲主體的法定權限，符合法治原則的要求。

第一種情況，村委會無權實施獎懲。村委會僅僅歸集、存儲和提供信息，不實施獎懲，比如某戶因經營產生貸款償還失信信息，其成員考取了公務員，村委會出具材料中僅僅載明該項失信信息，是否因此而影響錄用由用人單位依法決定。正如有的學者所言，“失信信息當然會對信息主體的福利帶來一定的影響，至于其影響究竟有多大，關鍵在于運用者如何判斷”5。這種情況下，信用主體因此而產生的不利后果都是勾連了其他法律規定而產生，由村委會之外的運用者援引國家的正式規范來判斷。

第二種情況，村委會有權實施獎懲。這些獎懲內容限于村民自治的權力范圍，山東省時集鎮各村自己收集信息后，采用村民自治的方式進行信用評價，再由村委會給予土地、林地等承包優先權和集體經濟分紅等獎勵，這種權力屬于村集體，村委會組織實施村集體形成的方案，符合《村委會組織法》第24條中列舉的村民會議討論決定的事項，即符合“村集體經濟所得收益的使用”和“土地承包經營方案”。而且，筆者認為這是信用獎勵制度的重心，村委會直接援引這種非正式規范作為獎懲的依據，通過社會信用這一手段補強了村集體對村民的約束力，發揮了社會基層組織的治理功能，村委會不僅僅歸集信息，還運用了信息。

2. 信息的范圍與信用立法實時相調適

目前，中央主要依靠政策進行社會信用管理，如前文所述制定了一系列規范性文件，其中只有一個針對金融領域的立法，即《征信管理條例》，社會信用立法正處于集中研究階段。地方信用立法從2000年前后開始推進，僅僅針對國家機關或授權組織在管理活動中形成的公共信息（信用信息的來源之一）進行立法，最近五年地方社會信用立法如雨后春筍般出臺，包括前文所涉及的地方，如《湖北省社會信用信息管理條例》（2017年）（以下簡稱“條例”）、《浙江省公共信用信息管理條例》（2017年）、《河北社會信用信息條例》（2017年）、《山東省公共信用信息管理條例》（2018年）、《江蘇省公共信用信息管理辦法（試行）》（2018年），黑龍江省和重慶市正處于征求意見稿階段。

鑒于此，農村信用制度應與當地的社會信用立法相聯系。以湖北省五峰縣社會信用制度（以下簡稱”五峰制度”）為例以點帶面做分析，五峰制度是處于社會信用立法缺位的背景，參考各地的有益探索，形成的制度譜系和實踐，對國家社會信用建設有先試先行的經驗積累作用。“五峰制度”不僅歸集國家機關行使職權過程中形成的信息，并且根據農村的實際情況，將違反村規民約的行為納入信息范圍。在立法缺位時，這種作為地方制度（政策）只要不反法治精神都可以作為依據。但是立法出臺后，“五峰制度”要及時調適，有明確法律依據的部分不再保留，法律依據不充分的部分可以起到補充的作用。正如有的學者概括的，“善法良策是社會良好治理和達成善治的需要”，“一方面，政策填補著立法空白”，而另一方面在“政策與法律并存的情形下，它們常常相輔相成”，表現之一就是“政策性條款使法律更為完整”1。

如何讓“五峰制度”與立法相輔相成？《條例》實施后，“五峰制度”中的信息范圍與立法規定出現了不一致，如下表3所示：

筆者認為，一方面“五峰制度”需要依據立法調整歸集信息的范圍，將屬于《條例》中的信息事項，依托省信用中心來查詢，否則，按“五峰制度”，有一些行政過程中產生的不良信息，如行政許可中的欺騙、被依法行政強制執行等，不能與行政處罰信息同樣作為“失信”信息對待，“五峰制度”與《條例》的不一致，會導致湖北省五峰縣與省內其他地方的信用主體之間的不平等。如果單純適用“五峰制度”歸集的信息，對信用主體的信用狀況呈現不完整;如果同時適用五峰縣和湖北省信用中心歸集的信息，行政處罰等信息就屬于重復收集，造成人力物力的浪費。

另一方面，“五峰制度”依然對立法有補充功能，比如刑事犯罪，“五峰制度”是列入“失信”范圍的，而《條例》并未明確將此種情形納入社會信用信息目錄。筆者認為“五峰制度”可以保留這一內容，因為其他地方的信用立法如《浙江省公共信用信息管理條例》第11條、《宿遷市社會信用條例》第13條都將刑事犯罪作為“不良信息”或者“負面信息”納入信息目錄，并作為信息運用的依據，可見，“五峰制度”將刑事犯罪作為“失信信息”不失為對《條例》的一種補充。另外，“五峰制度”通過村民自治，將一些與道德相關的行為納入“信用信息”，也是一種以政策來補充立法的良好嘗試，使得治理依據更為完整。

（五）信用建設的方式須遵循民主原則

民主原則的重要表現之一就是民眾的有效參與，本文的信用制度探索也是積極吸收村民參與，如前文所述：部分信息所涉事項需通過援引村規民約來確定，而村民參與了村規民約的形成;通過村民代表或村民小組來認定部分的信息;村民對自己的信息認定有確認權和異議權并可以隨時查詢……雖然，我國的社會信用建設是官方自上而下的一種推動，但必須回歸民主原則，讓信用主體參與制度的形成與運行，該制度才能發揮有效性。正如學界所言，基層社會治理發揮有效性需踐行“共建共治共享”的社會理念，通過“有效組織社會民眾參與基層治理”，一定程度上“賦予社會民眾治理的權力與職責”，從而“增強民眾參與基層治理的責任意識與自主意識”1。

如果說這一制度的啟動政府發揮了主要作用，那么其形成、運行以及實施效果的評估應讓民眾更多地參與，讓受到這一制度實質性影響的民眾來評價并完善，從而使這一制度獲得更持久的生命力。

結? ?語

農村社會信用制度探索也是踐行了十九大以來“自治、法治和德治相結合”的社會治理路徑，通過村民自治激發治理活力，關系群眾切身利益的事情讓群眾來決定，讓群眾充分參與村務管理;通過法治維護公平正義，在人情關系復雜的鄉村發揮法律規范的普遍約束力，讓群眾感受到法律的說服力和公信力，不斷增強法治在鄉村治理中的權威地位;通過德治糾正失德行為，發揮德治在矛盾糾紛化解、鄉風文明引領方面的特殊作用，以文化傳承無聲潤物，用身邊榜樣示范帶動。2各地農村社會信用制度正是綜合考慮這三種治理方式的功能，結合起來發揮作用，以自治方式合法地將德治融入信用建設，解決農村社會治理中突出但法律又無法關照到的問題;德治與自治相結合的過程須符合《村委會組織法》等法律的要求，因為不受法律約束的自治，會導致無權威、無政府狀態，或者導致專制和集權，自治必須以法治這一理性制度對其邊界做出安排。3總之，“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，需要根據鄉村社會運行內在邏輯，體悟鄉民所思所想、所感所為”4，以法治來保障自治的權威以及有效實現，以自治的方式融合德治進入農村社會信用制度，而社會信用制度的合法與有效運行又能促進村民踐行村規民約、遵紀守法，認同村民自治，從而形成良性循環。

[責任編輯 李宏弢]