地方財政本質與地方財政支出職能新論

閆婷 龔輝

摘 要：新時代下需要新的理論指導，黨中央將財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”，作為國家財政的重要組成部分，地方財政要順應地方治理對財政改革的需求，發揮其地方治理基礎和重要支柱作用。“實踐沒有止境，理論創新也沒有止境”，面對新的問題和挑戰，對地方財政理論不斷注入新內容尤為重要。結合實踐中的新內容及新要求，對地方財政本質與地方財政支出職能重新進行理論界定，提出地方財政是在國家財政框架下以滿足地方公共需求為根本目標，以“五大發展理論”為基本要求的地方政府活動以及地方財政支出的兩大職能。

關鍵詞：地方財政;本質;支出職能

中圖分類號：F812.7? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）12-0031-03

一、地方財政管理的重要性

“理論指導實踐，實踐檢驗理論。”然而“實踐沒有止境，理論創新也沒有止境”。無論上述理論爭論多么激烈，也必須不斷豐富和發展，才能夠指導發展著的實踐。在我國，地方治理的重要性不言而喻，正如十九屆三中全會所指出的，“治理好我們這樣的大國”必須要“更好發揮中央和地方兩個積極性”。地方政府最主要的行為是其財政行為，因此，對地方財政理論不斷注入新內容尤為重要。基于此，本文嘗試結合實踐中的新內容及新要求對地方財政重新界定。

二、地方財政的本質

目前沒有爭議的是以現代化制度和技術來實現“地方公共需求”為基礎的地方政府運行模式，即現代地方治理體系已成為我國地方政府改革的目標。現代地方治理將地方政府的本質定義在滿足地方公共需求范疇內，以“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念為標準給地方政府行為定位，理順政府主體與市場主體的關系，地方政府與中央政府的關系，地方公權體系與民眾的關系，規定了地方政府以五大理念為核心的“地方公共性”的主要特征。地方公共需求是相對國家公共需求而言，具有以下特征。

第一，地方公共需求是地方轄區內民眾在生產、生活和工作中的共同需求，該需求并不是簡單從國家整體需求分割而來，而是對地方區域性社會而言，對維持地方經濟社會運行，維持地方社會再生產活動，維持地方社會經濟生活正常秩序而言，必須依靠地方政府其公權力才能有效滿足的需求。

第二，地方公共需求對地方社會成員而言具有共享性和非差異性的需求，在使用過程中具有非排他性，不會因為新增的使用者而排除其他使用者。

第三，民眾對地方公共需求的消費要以付費或繳稅的方式進行支付，但這種交易并不等同于市場的等價交易，民眾對公共需求的支付具有不對稱性。上述特征決定了地方政府的本質是以滿足地方公共需求為根本職能，通過配置地方公共資源來實現其職能的政治性經濟行為。

地方政府配置地方公共資源的主要方式是財政收支活動，因此，地方財政與地方政府的本質一致。由于人類的各項活動根本目的在于滿足自己的各類需求，那么滿足地方公共需求必然是地方市場主體和地方政府及其機構活動的根本動因。從這個意義上說，在社會發展進程中人類需求是決定政府與市場基本職能的最主要因素。從財政的角度把人類需求分為地方需求和國家需求，中央政府負責滿足國家需求，地方政府負責滿足地方需求，地方財政政策目標及其收支計劃是為了滿足市場和中央政府不能解決的各類公共需求，所以地方財政被稱為地方公共財政。因此，通過判斷地方政府與地方公共需求的關系，可以理解地方財政的內涵。

三、地方財政支出的職能

財政支出是財政活動的主要方式之一，是以國家（或政府）為主體，通過提供經費和資金保證實現國家（或政府）的職能的經濟行為。從本質層面來看，財政支出反映了政府職能及其政策的實現方向和成本，是一種社會資源的分配活動。從經濟層面來看，財政支出是市場經濟體制下政府宏觀調控經濟的重要手段。政府及其職能部門通過改變財政支出規模和支出結構，對社會總需求、社會經濟總量和結構進行直接或間接干預。所以，財政支出規模的總量和支出結構的狀態可以反映出政府介入經濟和社會發展的范圍與程度，是政府與市場、社會關系的顯示器。地方財政支出是一個國家財政活動的重要構成。在我國同時發揮中央和地方“二個積極性”始終是財政改革的重要任務之一，也是當下建立現代化國家治理體系亟待解決的重大問題。地方財政支出決定了地方財政實踐的成效，決定了地方政府保障地方公共需求的水平和范圍。

（一）經濟職能

1.資源配置職能。在理想市場經濟中，市場通過價格機制能夠自發達成資源配置的最優狀態，但在現實經濟運行時，由于存在市場“失靈”導致這種最優狀態難以自發形成，因而需要政府適時干預，也就是十九大報告中的“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”。在資源配置中“更好發揮政府作用”，即政府資源配置職能是通過政府對市場干預所產生，其主要途徑和作用之一是依靠政府的財政支出活動，引導社會資源的流向，彌補市場缺陷，最終促進社會資源配置趨于最優。那么，地方財政支出如何引導資源實現高效配置是問題研究的重點。一般而言，地方財政支出配置資源的機制和手段主要有：一是明確地方性公共需求的基本范圍和預算內財政收入既定的前提下，地方財政支出占GDP的比重如果過低，意味著地方政府缺乏對社會資源的引導，對各種支出如教育、科技創新、農業等領域的投入不足，地方財政對本地經濟結構調整領域的主導力較弱。所以，量上的增長是地方政府更好發揮作用的保障，但由于存在“擠出效應”，要防止擠占市場的決定性作用，因此量上的增長應該體現在非市場競爭領域和需要調整經濟產業結構的領域中。二是優化地方財政支出結構，重點保障非競爭領域和亟待調整結構的經濟領域支出，壓縮競爭性領域和一般支出，結構性提高資源配置效率。根據地方性經濟和社會發展戰略規劃，對相關重點領域傾向支出，同時對薄弱領域彌補支出，推動“雙創”活動，完善社會保障、教育、衛生醫療等，促進地方轄區內協調發展。

2.經濟穩定及發展職能。地方經濟的穩定性最主要體現在就業和物價兩部分，一般某地就業越充分、物價越平穩，意味著當地經濟更穩定。其中，就業充分指的是某一時期中地方就業人口與待就業人口比重是當地經濟社會所能匹配的最大比率，而非百分百就業;物價穩定是指物價起伏維持在經濟正常運行的幅度內，是一種有利于經濟增長的溫和上漲狀態。地方經濟發展與地方經濟增長具有本質區別。增長往往指量上的增加，如地方產品和勞務數量或規模的增大，其衡量指標是國內生產總值或人均國內生產總值。發展的內涵更為豐富，其中包括了增長的概念，同時還涉及經濟結構、產業結構、收入結構與當前社會、政治、民生、生態、文化及其教育等多方面的融洽程度。發展不僅是物質上的增長，還是全面的發展;不僅要滿足人民對物質文化需要，更要滿足人民對美好生活的需要。

實現經濟穩定及發展職能，地方財政支出主要著眼于以下方面：一是通過增減財政支出來維持經濟供求平衡。經濟穩定的理論解釋為地方總供給與總需求處于均衡狀態，地方政府相機抉擇以財政支出增加或減少來維持總供給與總需求的平衡。當總供給大于總需求時，產品滯銷、物價下降、工廠裁員等一系列連鎖反應出現，地方經濟開始不穩，地方政府可以實施積極財政政策，增加支出、政府采購或補貼等多種政策，增大社會總需求，推動總供給與總需求趨于平衡;當總供給小于總需求時，產品供給不足，物價上漲，地方財政可以減少支出，縮小總需求。二是制度性穩定機制。所謂制度性穩定機制指的是當經濟運行出現某種狀況時，通過制度安排可自發進行財政支出的增加或減少以維持經濟的平穩，例如失業救濟金制度。三是政府性投資、補貼支出。在城市交通、農業、通信等基礎設施方面加大投資和補貼可以有效抵消經濟運行中的不安穩因素，同時加大對經濟平穩因素的培育，例如推動產業結構的優化，增大第三產業的比重等等。四是重點對經濟、政治、文化、社會、生態文明“五位一體”建設支出，尤其是環境治理和對污染的整治，醫療衛生水平和教育水平的提高，努力實現“物華天寶、人杰地靈”的發展目標。

（二）社會職能

1.收入再分配職能。國民收入分配的基本思路是以勞動者收入差異來激發經濟效率，做大經濟。在我國收入分配以按勞分配為主體，多種分配方式并存為原則，這種勞動投入與勞動所得相對應的收入分配制度，在一定程度上兼顧了效率和公平。但現實社會中，各要素主體所獲得的資源存在先天上的差異，這種差異造成了社會收入差距擴大，社會階層分化所帶來的不平衡不充分發展不利于社會穩定。因此，健全以稅收、社會保障、轉移支付等為主要方式的再分配調節機制十分必要。地方政府通過財政支出發揮其收入再分配職能時要凸顯公平原則，最大限度地保障弱勢群體和低收入群體，縮小低收入階層與高收入階層的收入差距。在明確市場和政府邊界的前提下，在非市場領域中對收入進行再分配，如醫療保障、社會救濟、社會保險等領域，增加財政支出對資源進行再次分配，建立完善的社會保障制度，地方政府通過財政重點傾向城鎮中低收入階層，建立多元化和覆蓋廣的保障制度，不僅覆蓋農民，有條件的還要將城鎮中等收入階層涵蓋其中，加大投入降低城鎮、農村中低收入人群在醫療、失業、住房、養老等方面的個人壓力。加大轉移支付力度調節收入初次分配的差異，減少各階層收入差距，對貧困群體和地區重點傾斜，直接增加民眾收入或生活水平，改善差距。亦或推進公共服務在地區間的均等化，實現所轄地區民眾享受到基本的、標準相同的公共物品和公共服務。在不同地區、城鄉、群體間的公共衛生及醫療、教育、社會保障、社會治理等公共服務進行補短板式財政投入，縮小不同公共服務領域在不同地域和人群中的差距。目前實現公共服務均等化已經成為地方財政支出發揮公平分配、實現收入再分配職能的重要途徑。

2.社會治理及發展職能。按照十九屆四中全會《決定》精神，社會治理作為國家治理體系中至關重要的一環，地方政府必須肩負起其職責，同時也必然體現在地方財政支出職能之中。社會治理是以政府、社會成員或組織等多元主體共同參與的社會公共事務管理活動，其實現機理主要是以地方政府負責，通過民主協商和社會協同作用，以法治和科技作為保障和支撐，實現人人有責、人人盡責、人人享有的公眾參與式社會治理體系。在這樣的社會治理體系中，地方政府的理念需要從傳統管理理念轉變為現代治理理念，其社會職能將以推進共建、共治、共享體系的建立與完善為目標。這些轉變意味著地方政府對社會治理“有所管、有所不管”，即社會能管的事，讓社會管;社會管不了的事，政府來管。一是通過財政支出的增減來進一步加大地方政府簡政放權的力度，增加那些需要政府組織、協調、負責和支持基層社會組織的支出項目，減少那些能夠移交社會組織的支出項目。通過地方財政支出的調整來推進社會在治理體系下的重構，激活社會。二是避免政府過度介入社會公共資源領域，例如部分民生領域的準入門檻、資源配置的掌控。地方政府應大力推進政府購買服務，增大政府購買服務的支出規模，建立購買支出公開和透明制度。三是對社會公益性、救助性社會組織給予相應的財政補貼及財政政策，積極培育和發展社區型社會領導團隊，建立完善社會組織管理制度體系，以實現全民參與社區管理的目標。

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