新一輪振興背景下的沈陽經濟區新型城鎮化協同發展機制研究

【摘要】新一輪東北振興背景下，推動實現高質量發展，提升區域中心城市地位，推進實施區域協調發展戰略是沈陽引領東北全面振興的重要路徑。推動鐵嶺-沈陽-營口發展軸發展壯大是沈陽培育現代化都市圈，建設國家中心城市的重要戰略舉措。本文從現狀分析與問題識別入手，在對比分析國內區域空間結構研究相關理論與實踐的基礎上，提出鐵沈營發展軸空間結構的最優選擇，并從空間發展對策和實施保障措施方面提出建議。

【關鍵詞】區域協調發展;區域空間結構;空間發展對策

1、概述

黨的十九大報告提出實施四大板塊區域協調發展戰略，其中東北地區要堅持深化改革加快老工業基地振興，同時指出要構建以城市群為主體的更加有效的區域協調發展新機制。2016年，沈陽編制完成《沈陽振興發展戰略規劃》，并在市十五屆人大六次會議上正式通過，《規劃》提出實施區域一體化戰略，并明確具體策略之一即打造沈陽-營口發展軸。隨后，沈陽開展了推進沈營發展軸建設的空間優化發展研究，該研究順應宏觀發展趨勢，一是在空間上落實戰略規劃要求，二是推進沈陽經濟區深入實施，立足將宏觀發展機遇轉化為城市發展戰略，以期對沈陽經濟區建設的推進和沈陽國家中心城市建設起到積極的推進作用。

2、現狀與問題

2.1 鐵沈營發展軸經濟概況

鐵沈營發展軸包括沈陽、鞍山、營口、遼陽、鐵嶺等5個城市，是構成沈陽經濟區的核心部分。現狀人口1884萬人，經濟總量11491億元，其中第二產業增加值4924億元，第三產業增加值5749億元。

2.2 鐵沈營發展軸空間概況

2.2.1 城鎮化水平

遼寧省城鎮化水平呈現明顯的空間分異態勢。沈陽、鞍山、遼陽、營口均為高水平城鎮化，營口為城鎮化質量超前型城市，沈陽、遼陽、鞍山為城鎮化規模超前型城市，鐵嶺經濟發展水平相對較低，城鎮化質量相對落后，城鎮化規模相對超前。

2.2.2 產業布局情況

鐵沈營發展軸產業結構正向高端、高效、高附加值轉變。其中：沈陽構建以戰略性新興產業為引領、的現代產業體系。鐵嶺以機械制造、農產品精深加工、汽車零部件等產業為主。遼陽以石油化工、機械加工、溫泉旅游等產業為主。鞍山以鋼鐵加工、裝備制造等產業為主。營口重點發展商貿物流、能源化工等產業。

2.2.3 交通網絡概況

鐵沈營發展軸綜合交通網絡相對完善，區域交通聯系密切。主要包括：高速公路——沈海高速、沈哈高速、沈大高速、京哈高速;公路——102國道、202國道、101省道;鐵路——哈大高鐵、長大鐵路;航空——沈陽桃仙機場、營口蘭旗機場;港口——營口港，包括營口市區的營口老港、鲅魚圈港區、仙人島港區等。

2.3 營口港概況

營口港是距東北地區腹地最近的出海口，也是中國所有沿海地區20個主要港口之一，現轄營口、鲅魚圈、仙人島等七個港區，共有包括集裝箱、煤炭、礦石、原油等9個專用碼頭，2019年貨物吞吐量2.4億噸，全國排名第18位。已于2016年成立的沈陽港（集團）有限公司，將營口港的所有功能進行前移，構建海陸聯運的國際物流母港，促進了沈陽與營口間物流、人流、資金流、信息流的聯系。

2.4 鐵沈營發展軸空間問題

2.4.1 各城市間聯動不充分

沈陽經濟區概念提出以來，區域一體化效果并不明顯，原因集中在以下三個方面：

一是區域產業結構沒有形成合理分工。軸帶上的城市多為以第二產業為主導的工業型城市，且產業相似度較高（表1、2）。產業結構以裝備制造、石油化工、鋼鐵制造等基礎性產業為主，高新技術產業比重小。

根據產業結構相似系數指標計算公式：

指標越近于1，說明兩個區域的產業結構越相似;指標越趨近于0說明區域間產業結構的差異性越大。

二是沈陽作為區域中心城市的極化效應大于擴散效應，尚未進入帶動區域內其他城市的發展階段。沈陽與周邊其他城市的產業關聯度不高，對周邊其他城市的輻射、集聚功能和服務不夠完善。

三是缺乏統一的區域規劃和協調機制。行政區劃壁壘帶來的地方保護主義導致各城市自成體系，強調自身區域經濟的發展，追求產業門類齊全，制約了區域資源的合理配置和產業結構的優化調整。

2.4.2 ?營口港優勢發揮不充分

營口港區域航運中心的地位有待進一步加強。與環渤海的其他樞紐港口相比，營口港的差距比較明顯。

營口港與軸帶上其他城市的聯系不夠緊密。主要表現在：一是未能帶動腹地經濟發展水平的提高。近年來，營口港吞吐量呈逐年增長態勢，與各城市GDP出現經濟負增長的現象不一致，表明營口港對腹地的經濟活動影響不大。二是與除沈陽外的三城市間的合作不夠緊密。營口港與鐵嶺、鞍山、遼陽三城市尚未建立起如沈陽港的戰略合作關系。

2.4.3 與國家戰略結合不充分

在我國經濟發展進入新常態的宏觀背景下，沈陽經濟區、遼寧沿海經濟帶作為國家層面的區域空間發展戰略，亟待立足環渤海地區的協同發展進行整合，并與中國（遼寧）自由貿易實驗區、“一帶一路”倡議等一系列國家戰略相銜接，提高沈陽經濟區和遼寧省的對外開放水平，推進實現東北振興。目前這一區域發展的核心要求尚未形成有效機制。

3、區域空間理論

區域空間結構形成演變機制是研究區域發展的基礎。進入20世紀80年代，全球化成為時代發展趨勢，促進新時期的核心-邊緣理論模式的形成。我國在1949年后長期的計劃經濟體制下的均衡發展戰略布局缺乏空間概念。改革開放以后，隨著社會主義市場經濟體制的形成，區域空間結構研究理論和模式逐步提出和完善。

陸大道提出的“點-軸”理論是指導我國區域空間結構理論模式形成的基礎。而陸玉麒發現一個區域的集聚和擴散效應并不一定由一個增長極引起，有可能是兩個增長極同時發揮作用，這一“雙核”現象在沿海地區尤為明顯。雙核結構理論在理論內容和分析演繹方面均優于增長極理論及核心-邊緣理論。

4、空間模式選擇

本次研究的核心即探討沈陽和營口這兩個城市分別作為區域中心城市和重要港口城市的空間關系、經濟關系以及與周邊其他城市的關系。

區域一體化的形成一般從點軸模式開始。沈陽和營口作為鐵沈營發展軸的兩個端點，集聚效應明顯。依托沈大方向上的交通線路、動力供應線以及水源供應線等復合承載力走廊，實現了兩個端點城市的擴散效應。

5、空間發展對策

5.1 運用雙核結構模式，強化沈陽經濟區與沿海經濟帶的銜接

以沈陽作為區域中心城市，以營口作為區域門戶城市，將二者連線，依托連線上的鐵路、高鐵、高速公路等交通走廊的不斷完善，不斷強化兩個城市的極化作用，促進鐵沈營發展軸從初級的點軸模式走向高級的雙核結構模式。沈陽要大力打造先進裝備制造業基地，營口要不斷強化臨港經濟，強化營口港的發展臨港工業和中轉功能發展，為沈陽建立功能完善的出海口創造條件。

5.2 立足環渤海地區，強化空間協同，帶動東北振興

一是要著力加強頂層設計，抓緊編制區域一體化發展的相關規劃。二是要著力加大對協同發展的推動，充分發揮環渤海地區經濟合作發展協調機制的作用。三是要著力加快推進產業對接協作，理順產業發展鏈條，形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制。四是要著力調整優化城市布局和空間結構，促進城市分工協作。五是要著力擴大環境容量生態空間，加強生態環境保護合作。

5.3 順應環渤海港口資源整合趨勢，發揮營口港港口優勢

大力發展以營口港為載體的港口經濟和以先進裝備制造業為核心的陸地經濟，不斷擴大以沈陽為核心的營口港腹地范圍，不斷加強區域經濟的外向性。營口港要利用自身區位優勢，大力發展現代服務業，集中力量吸引商業和金融資本，為腹地更好服務，擴大對腹地的影響。

5.4 對接國家倡議，促進區域經濟發展

一是構建營滿歐大通道，加快將鐵沈營發展軸建設成為我國絲綢之路經濟帶沿海起點，加強與“一帶一路”建設的主動協調。二是加快開發大渾南和鲅魚圈，對接自由貿易實驗區，將營口港建設成為環渤海地區重要樞紐港，充分發揮大渾南和鲅魚圈的區位優勢，促進高端航運服務業產業集聚發展，從而推動鐵沈營發展軸服務業的整體發展。

6、保障措施建議

6.1 實現規劃協同與多規合一，強化規劃的引領作用

整合各種基礎數據和規劃數據，制定統一的數據標準，建立“多規合一”信息平臺，進行廣泛的數據共享，為各個相關部門的業務決策提供統一的數據參考，并將“多規合一”的成果實時分享給各個相關部門，從而促進城市運營管理目標上的整體一致性，推動城市品質提升，最終實現支撐各級政府及各部門指揮決策、業務協同和規劃編制的統一的“多規合一”信息聯動平臺。

6.2 創新營口港管理模式，提升資源配置能力

探索發展地主港模式等提升港口資源配置能力的有效途徑。第一，政府保留對港口、岸線及周邊土地資源所有權、開發權和規劃權的控制;第二，地主港模式下，經營者不必考慮港口的規劃和投資，可在相對自由的業務環境中以企業經營為中心;第三，政府可降低對港口的投入，減輕財政負擔。

6.3 加強區域協調機構管理力度，協調區域發展

整合發展軸上各個中心城市、港口城市及次中心城市的需要區域協同規劃建設的各類資源，統歸區域協調機構統一管理，按照統一規劃，進行統一建設，提供統一服務，吸引各類資本參與鐵沈營發展軸的規劃建設管理，推動建立鐵沈營發展軸與沿海經濟帶、環渤海經濟區、東北亞經濟圈的多邊合作機制，將鐵沈營發展軸建成遼寧省對外開放的先導區。

6.4 探索推進區域協調地方立法

結合中央“五大發展理念”“一個尊重、五個統籌”的總體要求和賦予東北地區振興發展的政策取向，出臺相關地方法律法規，明確界定遼寧省、沈陽經濟區、沈陽市及其他城市之間的責權利關系，為各級政府立足沈陽經濟區進行鐵沈營發展軸規劃建設管理提供法律依據，使鐵沈營發展軸區域協調發展工作有法可依，提升管理效率。

6.5 構建制度化的橫向轉移支付制度

進一步加大對鐵沈營發展軸的一般性轉移支付，確保其有能力提供在全國平均水平之上的基本公共服務。通過設立鐵沈營發展軸區域投資銀行，建立多元投資市場，鼓勵互聯網金融創新。賦予省級外匯管理權限，下放貸款審批權限，擴大貸款審批額度。創新電子商務金融服務，扶持第三方支付機構辦理結匯。支持通過發行債券等多種方式拓寬鐵沈營發展軸建設融資渠道。

6.6 強化政策措施的針對性細分性

（1）鼓勵社會資本參與方面。鼓勵社會資本參與產業園區建設發展和轉型升級。（2）籌建供應鏈，建設金融服務平臺。積極發展普惠金融，籌建供應鏈金融服務平臺。（3）建設區域、市、區三級政策性融資擔保體系，形成科學有效的風險分擔機制。（4）適應產業發展生命周期和企業發展需求，實行工業用地先租賃后出讓、彈性年期出讓。（5）鼓勵企業利用現有存量工業用地，興辦先進制造業、生產性及高科技服務業、創業創新平臺等。

參考文獻：

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[2]馬國霞，甘國輝，區域經濟發展空間研究進展，

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[4]陸玉麒，中國區域空間結構研究的回顧與展望，

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[6]初春曉，發展戰略對接實現環渤海港口群資源優化配置，

[7]劉向陽，搞好港口資源整合，促進行業發展壯大，

作者簡介：

曲彥霖，高級工程師，沈陽市規劃設計研究院有限公司。