城市群租房治理中的法律問題研究

【摘要】近年來隨著經濟社會的不斷發展，“群租”行為在北上廣這樣的一線城市屢見不鮮，帶來的影響也越來越嚴重。目前在這些大城市中“群租”問題逐漸成為了治理的難題，這其中包含很多法律方面的問題。因此，本文在簡要闡述群租概念和特征的同時，結合缺少完善的法律法規的群租產生的原因，分析群租房在治理過程中出現的群租行為缺少統一的法律可依、群租行為缺乏有效監管的法律困境;并通過分析這些法律困境提出完善城市群租房治理需要地方政府完善相關法律法規、加強管理力度、合理正當執法的治理思路。

【關鍵詞】群租房;治理;法律

1、問題的提出

近年來群租問題的治理越來越成為社會的熱點話題，群租問題帶來的危害也變得十分明顯，由群租導致的災難也多次發生，以火災尤為明顯，如北京西紅門“11.18”重大火災，便是由群租房治理不善造成的。因此，究竟怎樣避免這樣的災難再次發生，怎樣解決存在多年的群租問題，政府應該如何在自己的職權范圍內治理好群租的同時又安置好在群租房內的來京務工人員，這些問題的存在迫使人們不得不對群租這一社會現實問題進行深刻的反思，從而使這一迫在眉睫的社會現象得到公平合理的解決。

2、群租的概念和特征

2.1群租的概念

“群租”并非是一個嚴格的法律術語或概念，相關法律文件中并沒有對其法律性質進行明確的規定，學術著作中亦無權威闡釋，僅能依據我國法律的規定認定其是一種特殊的租賃法律關系。關于群租的概念，可以有很多定義的標準，根據定義的標準不同，對群租的判別也會得出不同結果。有學者認為：“群租是出租人將房屋分別向兩個以上承租人出租者承租人將承租房屋部分或者全部再轉租給兩個以上新承租人的行為”。同時又有學者認為“所謂群租，是指建筑物的某一單位的所有權人或者使用權人，將該建筑單位改變原來的結構和平面布局，把其分割改建成盡可能多的若干小間后，再次向兩個以上的社會各類人員分別按間出租或按床位出租的租賃關系”。除此之外，像住房和城鄉建設部頒布的《商品房屋租賃管理辦法》第八條等相關規范性文件也可作為對群租概念進行界定的參考，因為這些雖然并不是對群租的直接定義，但卻作為一些有關部門對群租行為進行規范的直接依據。因此，筆者認為，群租是指房屋出租人通過把房間改建成若干小間或者通過增加房屋內的床位等方式，向盡可能多的承租人出租，使得各承租人人均租住面積低于當地人民政府規定的最低標準的特殊房屋租賃關系。

2.2群租的特征

群租的特征可以簡單概括為三點，即群租的主體是房屋的出租人和承租人，群租的內容是租賃合同法律關系，人均居住面積是劃分群租的具體標準。

第一，群租的主體即房屋的出租人和承租人，而作為群租的承租人，人數應至少在兩人以上?！叭鹤狻弊顬槊黠@的特點就是群，在衡量群租時，承租人的人數，承租人之間的關系，是否對相鄰人生活產生嚴重影響都是較為重要的參考因素。筆者認為是否給他人帶來嚴重的影響則是衡量群租行為最為重要的因素，在群租中出租人一般為了利益最大化而盡可能將有限的空間劃分給更多的承租人去居住，而由于居住的人過多，居住的又大多為外來務工人員和剛畢業的大學生，因此會給其他業主生活帶來嚴重的影響，這也因此是群租與普通出租的重要區別。

第二，群租的內容是租賃合同關系。這種合同關系并非是單一主體之間的合同關系，是出租人與各個承租人之間分別成立的特殊租賃合同關系，而每個合同的標的物又只是所出租房屋的一部分。在現實中這種房屋租賃合同關系既有房屋所有權人直接和群租客之間直接成立的租賃合同關系;又有房屋所有權人將房屋出租給第一手承租人，再由這個作為中介的出租人將房屋出租給群租客，雙方之間成立的租賃合同關系。

第三，人均租住面積是劃分群租行為的具體標準，這一點住房和城鄉建設部頒布的《商品房屋租賃管理辦法》第八條就是關于人均租住面積方面的規定，這也成為是否為群租行為的較為直接的劃分標準，也是較為客觀的劃分標準，最低人均居住面積是作為執法部門對群租行為進行執法較為普遍的依據，除此之外，群租行為的人均居住面積相較于普通租賃中一般具有面積較小的特點，這是因為在相同的租住面積中，群租的人數較多，因此人均居住面積小于普通租賃的人均居住面積。

3、城市群租房治理中面臨的法律困境

3.1群租治理缺乏統一的法律可依

目前我國對于群租這一現象的立法尚有很大欠缺，大量存在的是有關商品房租賃的法律法規對這一問題進行的規范。例如，住建部出臺的《商品房屋租賃管理辦法》的有關規定，北京市住房建設委員會出臺的《關于北京市出租房屋人均居住面積標準的相關問題的公告》;由于經濟上和法律上的種種原因，在北上廣這樣的經濟發展最快的一線城市群租現象是隨處可見的，并給城市運行帶來了巨大壓力，于是行政機關各有關部門便針對此類現象在有關商品房租賃法律中作出一些規定，對群租行為進行限制。

以上有關商品房屋租賃的法規雖然是對多人房屋租賃行為進行了一些規定來限制取締群租，但卻反映出了我國在群租治理方面制度上仍然存在很多缺陷與問題。

首先，這些文件沒有對群租行為進行定義，沒有對群租行為的法律性質進行規定，同時對群租行為缺乏統一的劃分標準，這也因此使得群租行為的執法缺乏統一的執行依據。

其次，這些文件多為行政規范性文件，立法層次較低，且較為分散，存在條文本身效力上的不足。且目前除了北上廣這樣的一線城市，許多經濟發展較快出現群租問題的城市還沒有相應的群租房治理法規，因此現在需要地方政府合理利用好立法權限，因地制宜制定符合地方實際情況的地方政府規章。

最后，這些文件缺少有關具體治理措施方面的規范，只提出租房屋應符合建筑、消防、治安等方面的條件，并沒有規定如何對這些安全隱患進行定期的查處，同時也沒有對拆除違法建筑后應如何安置群租房客進行法律上的具體規范。

3.2群租行為缺乏有效監管

治理群租房離不開政府機關中的有關部門對房屋租賃市場的合理監督管理，但目前法律規定中尚存著監管主體、職責不明確，監管對象缺乏針對性等法律問題，這些問題的存在嚴重影響了有關部門在群租監管過程中合理發揮自身職能：在《北京市房屋租賃管理若干規定》中對政府各部門在房屋租賃中的職責有所規定，但該規定雖然對相關部門的職責有所規范，卻沒有涉及所有部門之間針對群租行為相互協商合作的規定，且針對群租行為的具體責任部門不明確，還缺少牽頭部門對群租房的監管進行有效的劃分與協調。各部門之間容易就各自責任推諉扯皮，很難最大效益發揮各自部門的監管職能，對群租行為進行最有效的監管。同時該規定也沒有對各部門進行群租管理的具體措施進行規定，這使得各部門在群租執法過程中很難找到較好的措施，容易導致濫用職權的后果發生。

同時根據該規定，也并沒有對各監管部門的監管對象進行明確。沒有對房屋中介機構在群租中應該履行的義務，各職能部門對房屋中介機構的監管措施，以及各房屋中介從事房屋租賃的標準等方面進行具體規范。這使得很多非法轉租的行為出現，政府各部門也沒有具體的監管標準，對中介機構應該進行的監管沒有法律依據可尋，因此政府對房屋租賃市場出現了監管不到位，導致了很多非法群租行為在房屋租賃市場的出現。

4、完善城市群租房治理的思路

4.1地方政府完善群租法律法規

針對之前提到群租房治理目前面臨的無統一的法律可依的困境，“如果強行取締群租，左一個法，右一個令，必然造成‘有法不依，禁而不止的局面，勢必會影響人民政府在人民群眾中的形象”。因此，各地方政府應當合理利用其立法職能，按照法定程序完善群租法律法規刻不容緩，且目前有關群租房的法律寥寥無幾，難成體系，所以健全群租方面的法律體系也十分重要。完善有關群租方面的法律法規，既要對群租進行法律上的定義，又要對群租行為的劃分標準加以規定，更要將違反群租法律規定所需要承擔的法律上的責任明確規定出來，對具體的處理措施也要進行規定。

地方政府需要因地制宜制定有關群租的專項地方政府規章，這樣一方面可以使關于群租房的立法層次得以提高，另一方面也使得地方政府執法時有了充足的依據和清晰的標準，真正做到有法可依，并有利于政府機關追究違法群租行為責任人的責任，進一步做到執法必嚴。

4.2各地方政府加強管理力度

4.2.1多部門聯合執法

治理群租，單靠房管、公安等單個部門顯然難以奏效。在群租問題中主要負責執行的房地管理部門，應當在各區縣政府的統一組織下，積極聯合工商、稅收、公安、消防等部門，在各個街道社區內開展聯合治理。各個部門開展聯合治理可以從兩方面進行。

首先，需要建立長期有效的會議協商機制，各個部門之間互相溝通解決群租房治理中出現的共有問題，結合多個部門有關的法律條文研究討論特殊案例。會議需要所有相關部門領導參加，并發表有關自身部門的群租管理治理建議與看法，房地管理部門對此進行分類匯總并在多個部門共同討論之后需要因地制宜結合所管轄區群租房特點制定具體的執行措施。

其次，需要多部門聯合執法。目前的群租房治理執法因為缺乏相應的權威標準，很難做到統一的執法標準?！叭鹤狻眴栴}往往同時涉及多部門相關的法規，此時便需要在之前所說的多部門協商之后，各部門提出相關的處罰意見。根據執法建議，設立多套執法方案，在執法行動根據具體情況對處理方案進行比較，選取執法效果最好的方案進行執行，在執行時需要各部門之間相互配合聯合行動，爭取達到執法的效益最大化。

4.2.2加強對房屋租賃市場監管

對房屋租賃市場的監管是一次群租房治理的關鍵治理。解決問題要找到問題的關鍵所在，而對房屋租賃市場的監管關鍵是要對群租租賃行政法規的進行完善。因為作為群租主體的承租人開始群租行為要有雙方達成租賃的意思表示一致，出租人和承租人之間出現的租賃合同關系，如對群租租賃行政法規的進行完善，雖租賃雙方已經達成一致，但根據合同法第五十二條的規定，違反行政法規的強制性規定，雙方之間存在的合同也為無效合同，這樣便從關鍵處遏制了違法群租行為的發生，治理了違法群租現象，而“加強對房屋租賃市場的監管，其中政府機關加強對房屋中介市場的管理又是關鍵”。因此，需要政府機關加強對房屋租賃中介組織的監管，重點檢查中介組織是否按照法律規定進行轉租行為。行政機關應當積扱主動地對中介組織違法轉租的情況進行定期及不定期的檢查，并對違反規定的組織按照行政處罰法進行行政處罰，這樣做行政機關可以更全面合理正當的對群租市場進行管理。更大程度上杜絕違法群租行為。

結論：

群租現象是社會經濟水平發展到一定程度的必然結果，是政府機關所必須面對的社會治理難題，群租又是時代不斷發展的產物，它的產生是不可避免的。因此，需要行政機關針對群租治理過程中存在的立法、執法和守法的困境，合理運用自身權力加強民生領域的立法，建立健全有關群租房的統一法律體系，依據相關法律法規進行群租房的整治與執法，加強和創新社會治理途徑，疏導與管理結合，妥善安置群租房客，不斷提高保障民生水平。

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作者簡介：

邢佳興（ 1996—） ，男，北京人，首都經濟貿易大學，在讀碩士，主要從事行政法，政府規制研究。